II SA/Wr 415/21

II SA/Wr 415/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Olga Białek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1156/22 - Wyrok NSA z 2025-01-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 119 par. 1,  art. 121,  art. 122
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Dnia 17 sierpnia 2021 r. M. P. (dalej także jako skarżący) wniósł skargę na postanowienie nr [...] D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nakładające na niego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 złotych oraz wzywające do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. to znaczy do doprowadzenia budynku położonego w J. [...], gm. C. do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie robót szczegółowo wskazanych w decyzji.
Postanowienie jest konsekwencją niewykonania przez skarżącego obowiązków wskazanych w decyzjach organu nadzoru budowlanego: decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z [...] października 2019 r. nakazującą skarżącemu doprowadzenie lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku wielorodzinnym położonym w J. [...] do stanu poprzedniego. W następstwie kontroli wykonania decyzji przeprowadzonej [...] marca 2021 r. organ I instancji stwierdził, że nałożony nią obowiązek nie został zrealizowany.
Upomnieniem z dnia [...] marca 2021 r., doręczonym [...] marca 2021 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wezwał M. P. do realizacji decyzji, czyli doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Pomimo upływu terminu wyznaczonego w upomnieniu obowiązek przywrócenia lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego nie został wykonany co spowodowało, że dnia [...] czerwca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] celem egzekucji przedmiotowego obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Dnia [...] czerwca organ I instancji wydał postanowienie (doręczone wraz z tytułem wykonawczym [...] czerwca 2021 r.), w którym nałożył na M. P. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z wcześniejszych decyzji, wskazanego w tytule wykonawczym, w kwocie 10 000 złotych.
Wskazane postanowienie zostało zażalone przez M. P. do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Organ II instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że organ egzekucyjny nie ma kompetencji w zakresie weryfikacji ostatecznej i podlegającej wykonaniu decyzji administracyjnej. Zdaniem organu zażalenie opiera się na kwestionowaniu obowiązku przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego, w sytuacji gdy na tym etapie postępowania egzekucyjnego zadaniem organu jest wyłącznie doprowadzenie do wykonania tego obowiązku. Grzywnę w celu przymuszenia organ uznał - w okolicznościach niniejszej sprawy - za mniej uciążliwy środek egzekucyjny. Jej wysokość uznał za optymalną, mieszczącą się w granicach wyznaczonych przepisem prawa, i uzasadnioną, biorąc pod uwagę funkcje, jakie ma spełniać oraz stosunek M. P. do nałożonego obowiązku. Ponadto organ wskazał, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a formą przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, i w przypadku jego dobrowolnego wykonania stanie się bezprzedmiotowa i nie będzie podlegać ściągnięciu.
Skarżący wskazał, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest dla niego uciążliwe i krzywdzące. Następnie przywołał okoliczności związane z przeprowadzonymi pracami budowlanymi, które doprowadziły do wydania decyzji, a następnie nałożenia na niego grzywny. Wskazał, że chociaż ma świadomość, iż na etapie postępowania egzekucyjnego organ nadzoru budowlanego nie działa już merytorycznie (w zakresie sprawy, która doprowadziła do nałożenia środka egzekucyjnego), to jego zdaniem nie powinno się prowadzić egzekucji wbrew zasadom racjonalnego działania albo bezprzedmiotowej. Skarżący wskazał, że jest emerytem, i ma na utrzymaniu rodzinę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego nie jest kontrola wskazanych wyżej decyzji nakazujących doprowadzenie lokalu skarżącego do stanu poprzedniego. Te akty administracyjne były już weryfikowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. W prawomocnym wyroku z dnia 27 października 2020 r. (sygn. II SA/Wr 282/20) orzeczono o oddaleniu skargi w całości, a tym samym Sąd stwierdził legalność decyzji nakazujących doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. Tym samym Sąd, zgodnie z zasadą res iudicata - sprawę osadzoną uznaje się za prawdę - nie zajmuje się okoliczności faktycznymi i prawnymi związanymi z decyzją organu nakazującą przywrócenie budynku do stanu poprzedniego. Kontroli legalności poddany jest akt wydany w postępowaniu egzekucyjnym, mianowicie postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia.
Skarżony akt należy do kategorii postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, i w konsekwencji podlega badaniu przez Sąd pod względem zgodności z prawem.
Podstawą prawną kontrolowanych postanowień są art. 119, art. 120 §, art. 121§ 2 i 4 oraz art. 122 w związku z art. 17§1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, dalej ustawa o. p. e. a.) (organ I instancji) oraz art. 138§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k. p. a.) w związku z art. 144 k. p. a. (organ II instancji).
W poddanej kontroli Sądu sprawie należy wyjść od wskazania, że przedmiotem badania jest postępowanie będące konsekwencją pojawienia się w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, której legalność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądowym. Z tej perspektywy trzeba postrzegać działania organu, dla którego realizacja wskazanych decyzją nakazów nie stanowi uprawnienia, z którego organ może dyskrecjonalnie skorzystać. Należy pamiętać, że przepis art. 6 ustawy o. p. e. a. kreuje dla wierzyciela obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, co nie wyklucza nakłaniania przez organ do dobrowolnego wykonania obowiązku (wyrok NSA o. zam. w Lublinie z 14 marca 2001 r. I SA/Lu 452/00, Lex 47495, P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, s. 90).
W niniejszej sprawie brak wątpliwości, że obowiązek nałożony decyzją administracyjną nie został wykonany. Wynika to zarówno z przeprowadzonej przez organ, w dniu [...] marca 2021 r. kontroli, jak też z zawartych w skardze twierdzeń skarżącego, który przyznaje, że nie doprowadził budynku do stanu poprzedniego. Ani organ, ani Sąd nie mają podstaw prawnych, by pomijać obowiązki wynikające dla skarżącego ze wskazanej decyzji.
Brak wykonania tych obowiązków otwiera przed organem konieczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co też organ uczynił, przedtem skarżącego upominając. Skarżący zignorował upomnienie, co nałożyło na organ obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Zgodnie z zasadą praworządności postępowania egzekucyjnego pozwalającej stosować tylko te środki egzekucyjne, które są wskazane w ustawie, organ ma do dyspozycji zamknięty katalog tych środków. Są to, odnosząc je do spraw związanych z egzekucją zobowiązania niepieniężnego, wskazane w dziale III u. p. e. a. : grzywna w celu przymuszenia (art. 119 - 126), wykonanie zastępcze (art. 127 - 135), odebranie rzeczy ruchomej (art. 136 - 140), odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń (art. 141 - 147), przymus bezpośredni (art. 148 - 153a).
Gdy zestawimy wskazane środki egzekucyjne z okolicznościami niniejszej sprawy, której przedmiotem jest doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, to organ może zastosować grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze. Kompetencja wyboru przez organ środka egzekucyjnego ograniczona jest zasadą wyrażoną w przepisie art. 7§2 ustawy o p. e. a., według której organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – wybiera środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
Organ przyjął, że dla skarżącego środkiem mniej uciążliwym będzie grzywna w celu przymuszenia.
Przepis art. 119 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Ustawodawca traktuje grzywnę w celu przymuszenia jak swego rodzaju podstawowy środek egzekucyjny wskazując, że grzywnę nakłada się również, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 §2 ustawy o p. e. a.). Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana na osoby fizyczne, na osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
Określający wysokość grzywny w celu przymuszenia przepis art. 121 stanowi, że wobec osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10 000 zł., zaś jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia.
Tryb nałożenia grzywny uregulowany jest w art. 122 ust. o p. e. a. Paragraf 1 w art. 122 stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Paragraf 2 rozstrzyga o elementach postanowienia o nałożeniu grzywny zaliczając do nich: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
Analiza okoliczności kontrolowanej sprawy prowadzi Sąd do wniosku, że wszystkie konieczne warunki prawne zostały dochowane. Sąd nie dopatrzył się uchybień w formie postanowienia nakładającego grzywnę. Argumentacja uzasadniająca przeprowadzona przez organ jest przekonująca. Także kontrola postanowienia dokonana przez organ wyższej instancji spełnia wymogi określone przepisami ustawy k. p. a., zwłaszcza w zakresie wynikającym z art. 15 (dwuinstancyjność postępowania widziana jako konieczność wnikliwego, dogłębnego, ponownego zbadania sprawy przez organ II instancji) oraz art. 138 ustawy k. p. a. w zakresie formy i treści rozstrzygnięcia odwoławczego. Określona przez organ egzekucyjny kwota grzywny jest stosowna do celu, który ma realizować, widząc dotychczasową postawę skarżącego oraz zakres koniecznych do wykonania prac budowalnych. Według zasady celowości i zasady skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z 10.03.2015 r., II OSK 1915/13, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
Sąd pragnie przy tym podkreślić to, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą presji, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Z tego powodu nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (wyrok NSA z 10.01.2018 r., II OSK 956/17). Wysokość grzywny musi być więc rozpatrywana w świetle ciążącego na zobowiązanym obowiązku i ewentualnych kosztów jego wykonania, a nie wyłącznie sytuacji osobistej (majątkowej, rodzinnej) zobowiązanego. Sąd uznaje również za trafne przyjęcie przez organy administracji, że zastosowanie wobec skarżącego grzywny będzie środkiem mniej uciążliwym i łagodniejszym od wykonania zastępczego. W ocenie Sądu organ prawidłowo zrealizował dyspozycję przepisu art. 7§2 ustawy o p. e. a. nakazującą wybór najmniej dolegliwego środka egzekucyjnego. Ponadto Sąd ma na względzie, że skarżącemu pozostaje swoboda w zakresie sposobu przywrócenia stanu poprzedniego lokalu (zwłaszcza technologia pracy, wybór wykonawcy, względnie własną pracą). Przy wykonaniu zastępczym kwestie te pozostawałyby w zasadzie poza oddziaływaniem skarżącego, co z perspektywy obecnych cen i usług budowalnych mogłoby być dla niego dotkliwe. Warto wreszcie podkreślić cechę odwracalności grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego. Skasowanie obciążenia, jakie ta grzywna może wywołać (ewentualnie już wywołała) w zasobach skarżącego jest możliwe pod warunkiem realizacji przez niego obowiązku prawnego. Zgodnie z treścią art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z kolei na podstawie art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. W przypadku wykorzystania przez organ środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, zobowiązany musi ponieść koszty wykonanych prac, wobec zastosowania grzywny w celu przymuszenia – ma możliwość złagodzenia a nawet cofnięcia jej dolegliwości – wykonując wynikające z decyzji administracyjnej nakazy. Z przedstawionych powodów Sąd uznał zarzuty skargi M. P. za nieuzasadnione i na podstawie art. 151 ustawy p. p. s. a. orzekł o oddaleniu skargi w całości.