II SA/Wr 413/22

II SA/Wr 413/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. sp. z o.o. z siedzibą w Z. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr 449/2022 w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wybudowaniu parkingu oddala sprzeciw w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr 449/2022, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB, organ II instancji) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy (dalej PINB, organ I instancji) z dnia 10 marca 2022 r., nr 114/2022, którą umorzono postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wybudowaniu parkingu na działkach nr [...] w Z. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja ta podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Trzebnicy (dalej PINB) podczas kontroli ustalił, że część ternu ww. działek została utwardzona nawierzchnią z tłucznia granitowego a na pozostałej części występuje powierzchnia gruntowa i piaskowa. Działki nie były ogrodzone, nie stwierdzono podziemnej infrastruktury technicznej i oświetlenia. Przy granicy z działką [...] na której usytuowany jest budynek należący do przez I. Sp. z o.o., zaparkowane są samochody pracowników Spółki. Z uzyskanych wyjaśnień wynika, że na działkach parkują także samochody osobowe i ciężarowe nie związane z działalnością Spółki. Nieruchomości te Spółka na nabyła w 2015 i 2020 r. – już w dacie nabycia posiadały one częściowe utwardzenie wykonane przez S. Z., w celu umożliwienia zawracania kombajnów i innych maszyn rolniczych. Według oświadczenia przedstawiciela Spółki, po nabyciu, teren został uporządkowany a utwardzenia wyremontowane z zamiarem ich odtworzenia. Celem robót nie była budowa parkingu. Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej 2 września 2021r. stwierdzono, że na przedmiotowym terenie znajdują się 2 samochody ciężarowe, jedna naczepa oraz 42 samochody osobowe. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną innej strony postępowania, który oświadczyła, że w 2016 r. na wszystkich działkach znajdowała się łąka a w 2019 r. wszystkie działki (oprócz działki [...]) posiadały już utwardzenie (co potwierdza także materiał dostępny na stronie Geoportal). Uczestnik podał również, że na trzech działkach znajdują się słupki w kolorze żółtym pełniące funkcję oddzielania miejsc parkingowych. Z kolei na terenie działki [...] znajduje się oświetlenie, które ze względu na tworzącą się łunę jest uciążliwe dla otoczenia. Na działce po drugiej stronie drogi zamontowane zostały trzy kamery (dwie skierowane na parking, jedna na biurowiec). Uczestnicy podnieśli także, że na teren działek – które w 80% stanowią teren utwardzony - można dostać za pomocą wydzielonego wjazdu i zjazdu. Wskazali na uciążliwości związane z istnieniem parkingu w postaci hałasu w bardzo wczesnych godzinach porannych i późnych nocnych.
Powyższe ustalenia stały się podstawą dla wszczęcia przez organ I instancji postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wybudowaniu parkingu na ww. działkach.
W toku postępowania organ przesłuchał w charakterze świadków M. P. (zamieszkującego w sąsiedztwie) oraz B. M. (małżonkę poprzedniego właściciela działek). Pierwszy ze świadków wskazywał, że przed 2009r. wszystkie działki stanowiły łąkę ich teren nie był ubity, zaorany ani rozjeżdżony. Zdaniem świadka nie było wątpliwości, że wszystkie działki porośnięte były naturalną trawą. Dopiero po zakupie dwóch działek przez Spółkę, w 2014 r. rozpoczęły się na nich prace budowlane i powstało utwardzenie, które w 2020 r. zostało rozszerzone na działkę nr [...]. Wówczas też ustawiono słupki rozdzielające koloru żółtego i zamontowano monitoring a w 2021 r. powstało ogrodzenie i oświetlenie. Świadek szczegółowo opisał co przedstawiają poszczególne zdjęcia przedłożone przez niego do akt sprawy, które potwierdzać mają złożone przez niego oświadczenia. Natomiast drugi świadek wyjaśnił, że od 1990 r. właścicielem tych działek był jej mąż, jednak ze względu na stan jego zdrowia także ona uczestniczyła we wszystkich czynnościach prawnych. W tamtym okresie działki stanowiły jeden teren, który nie był przez jej męża użytkowany – od czasu do czasu wykaszano chwasty. Wcześniej kiedy właścicielem działek była jeszcze jej teściowa pozwalała aby wjeżdżał na nie sprzęt z kółka rolniczego. Działka była utwardzona przez kółko rolnicze na własne potrzeby. W dacie kiedy jej mąż został właścicielem, utwardzenia już było – świadek nie zna dokładnej daty jego wykonania. Działki nie były przez nich użytkowane od lat 90-tych. W dacie sprzedaży Spółce było tam utwardzenie.
Decyzją z dnia 10 marca 2022 r. nr 114/2022 PINB umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ I instancji stwierdził, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana funkcja obiektu. Na przedmiotowych działkach już w chili ich zakupu przez Spółkę I. istniało miejscowe utwardzenie z różnych materiałów wykonane wcześniej, prawdopodobnie przez S. Z., w celu nawracania kombajnów i innych ciężkich maszyn rolniczych. Po zakupie tych działek Spółka wykonała prace budowlane których zamiarem nie była budowa parkingu lecz jedynie uporządkowanie istniejącego już utwardzonego terenu z jego konserwacją i oczyszczeniem z chwastów.
Mając na uwadze wskazaną wcześniej definicję parkingu i miejsc postojowych wynikającą z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie PINB doszedł do przekonania, że teren stanowiący przedmiot postępowania pełni funkcję parkingu, niemniej argumenty i wyjaśnienia przedstawicieli Spółki jak również oświadczenie B. M. dowodzą, że obecny właściciel działek zakupił ten teren w takiej postaci, jaka jest obecnie, remontując jedynie zastane utwardzenie. Organ zauważył także, że zgodnie z art. 29 ust.23 pkt 2a Prawa budowlanego na wykonane remontu budowli, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest konieczne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagane jest zgłoszenie. Według zaś art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, wykonanie utwardzenia na działkach budowlanych nie wiąże się z koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też dokonania zgłoszenia, co w nawiązaniu do poprzedniego przepisu oznacza, że remont utwardzeń na powyższych działkach także nie wymagał takich zezwoleń. PINB zauważył także, że parkowanie samochodów nie narusza także ustaleń obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie uznał argumentacji i dowodów przedstawionych przez M. P. mających wykazać, że istniejące utwardzenie na części działek wykonane zostało przez obecnego właściciela już po dacie ich zakupu. W tym względzie organ dał wiarę oświadczeniom Spółki, które potwierdzają także oświadczenia B. M.
Biorąc powyższe pod uwagę PINB stwierdził, że brak jest dowodów potwierdzających wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu parkingu przez Spółkę I., co prowadzić musi do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.
Decyzję tę oprotestował w drodze odwołania E. Z. zarzucając, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przedstawiono szereg dowodów wskazujących na nielegalność robót budowlanych, których efektem końcowym jest parking dla pojazdów osobowych i ciężarowych. Powyższe potwierdza dokumentacja fotograficzna i dane z ksiąg wieczystych, jednak organ oparł się wyłącznie na zeznaniach B. M. Odwołujący się wyjaśnił także, że po zakupie działek, Spółka wykonała prace których celem było wybudowanie parkingu, na którym obecnie, od poniedziałku do piątku, parkuje kilkadziesiąt pojazdów.
Organ II instancji, posiłkując się orzecznictwem i w oparciu zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z wykonaniem budowli o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego tj. parkingu dla samochodów z wykorzystaniem utwardzonego terenu stanowiącym wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów. Organ II instancji zaznaczył, że podczas kontroli PINB przeprowadzonej w dniu 2 września 2021 r. stwierdzono na przedmiotowych działkach fakt postoju 2 samochodów ciężarowych, jednej naczepy oraz 42 samochodów osobowych. Fakt parkowania na tym terenie zarówno samochodów osobowych (w większej ilości niż 10) jak i ciężarowych potwierdza także dokumentacja fotograficzna. Z materiału dowodowego wynika również, że na działach znajdują się miejsca parkingowe które oddzielone zostały słupkami w kolorze żółtym oraz, że zamiarem Spółki było odtworzenie utwardzonych miejsc. Jednakże, zdaniem organu II instancji, utwardzenie terenu w taki sposób jak w tej sprawie umożliwia wykorzystanie działek jako parkingu w postaci placu postojowego. Dla budowy takiego obiektu nie przewidziano (ani wcześniej ani obecnie) żadnego zwolnienia, zatem wybudowanie takiego parkingu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. DWINB wskazał także, że działki na których znajduje się parking są oznaczone jako RIV a lub RV, czyli gleby orne i grunty rolne, wobec czego obiekt nie mógłby zostać zakwalifikowany jako utwardzenie nawierzchni na działkach budowalnych. Wykonane w niniejszej sprawie utwardzenie, pełni bowiem samodzielną a nie służebną funkcję (brak wcześniej istniejących obiektów budowlanych na tych działkach). Niezależenie od powyższego organ zauważył, że nawet, gdyby budowa rzeczonego obiektu nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to i tak należało zbadać jego zgodność z przepisami, czego PINB nie uczynił.
Wskazując na powyższe okoliczności DWINB stwierdził, że umorzenie postępowania jest co najmniej przedwczesne, z tego względu zasadnym było zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. DWINB odwołał się do orzecznictwa zgodnie z którym, w sytuacji, gdy organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, to organ II instancji nie może w takiej sytuacji uchylić tej decyzji i orzec co do istoty sprawy. Taka decyzja naruszałaby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż aby rozstrzygnąć o istocie sprawy organ odwoławczy zmieniałby materialną podstawę orzekania.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem I. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła sprzeciw zarzucając organowi odwoławczemu: 1/ naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne ustalenie, że wydanie decyzji w powyższej sprawie było przedwczesne, w sytuacji, gdy PINB wydał decyzję po wszechstronnej analizie bogatego materiału dowodowego, zaś DWINB nie wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jej błędną wykładnię i przyjęcie, że określenie działek w rejestrze gruntów jako ornych jest jednoznaczne z uznaniem ich za działki rolne, przez co nie mogą stanowić działek budowlanych; 2/ uznanie, że istniejące utwardzenie pełni rolę samodzielną a nie służebną, co stoi w sprzeczności z zeznaniami świadka (żony byłego właściciela); 3/ naruszenie interesu prawnego skarżącej, gdyż nabyła ona przedmiotowe działki w takim stanie w jakim znajdują się one obecnie, zatem nie były przeznaczone do produkcji rolniczej lecz służyły jako plac postojowy bądź manewrowy dla znajdującej się nieopodal spółdzielni rolniczej – pełniły zatem rolę służebną w stosunku do tej spółdzielni a nie samodzielną.
Zarzucając powyższe pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji DWINB, "oddalenie odwołania od decyzji organu I instancji", oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw DWINB podtrzymał stanowisko zajęte w decyzji z dnia 27 kwietnia 2022 r. wnosząc o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi. Wyznacza go art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz. 329 ze zm. - zwanej dalej" .p.p.s.a."), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. (art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a, w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Tak określony zakres kognicji sądu wiązać należy z formalnym charakterem rozstrzygnięcia wydawanego przez organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ.
Stanowisko powyższe znajduje akceptację w orzecznictwie, w którym akcentuje się, że o ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie (wszystkich stron, nie tylko strony wnoszącej sprzeciw) będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (tak np. NSA w wyroku z dnia 21 października 2020 r. II OSK 2530/20, CBOSA).
Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja tego organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wystąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy zatem łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan faktyczny wyznacza norma prawa materialnego na podstawie której organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Wyznaczone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone są bowiem do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie. W orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postepowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko w razie gdy nie będzie ono skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zakres postepowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne do wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy, może bowiem godzić w zasadę dwuinstancyjności. Dzieje się tak w przypadku, gdy organ odwoławczy musi sam przeprowadzić takie postępowanie odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W takiej bowiem sytuacji sprawa administracyjna faktycznie byłaby rozstrzygana w jednej instancji (por. wyrok NSA, z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3557/19, CBOSA) co z kolei pozbawiałoby stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji i byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy DWINB uchylił decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania którego przedmiotem były roboty budowlane polegające na wybudowaniu parkingu na działkach nr [...] w Z.
Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest wyartykułowane w motywach decyzji wskazanie, że organ co najmniej przedwcześnie i bez przeprowadzenia całościowego postępowania dowodowego orzekł w sprawie w sposób niemerytoryczny przyjmując, że są podstawy do umorzenia prowadzonego postępowania, podczas gdy na skutek błędnej kwalifikacji wykonanych robót zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie dawał jednoznacznych podstaw do przyjęcia w sposób nie budzący wątpliwości, że postępowanie winno ulec umorzeniu.
W związku z powyższym zauważyć należy, że rozpoznawanej sprawie w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalone zostało bezspornie, że na ww. działkach (przynajmniej na znacznej ich części) wykonano utwardzenie terenu i przy pomocy słupków w kolorze żółtym wydzielono miejsca postojowe. Stwierdzono także, że na tym terenie parkowane są samochody osobowe i ciężarowe w ilości większej niż 10 sztuk. Organ I instancji uznając, że przedmiotowe działki pełnią funkcję parkingową zakwalifikował wykonane roboty jako utwardzenie terenu – co nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Nadto uznał, że brak jest dowodów potwierdzających, że obecny właściciel działek, tj. Spółka I. wykonał roboty budowlane polegające na budowie parkingu. Organ wywodził, że Spółka przeprowadziła jedynie remont utwardzenia terenu które istniało w dacie zakupu działek, bez zamiaru wykonania parkingu. Z tego względu PINB nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i umorzył postępowanie.
Odmienną ocenę w tym zakresie zaprezentował organ II instancji, który w wyniku analizy materiału dowodowego stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym stanowiącym parking, którego budowa – niezależnie od tego, czy została wykonana wcześniej tzn. jeszcze przed nabyciem nieruchomości przez Spółkę – wymagała zgodnie z przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ II instancji w wyniku własnej oceny zebranego materiału dowodowego dokonał innej klasyfikacji wykonanych robót budowlanych uznając je za obiekt budowlany w postaci parkingu.
W ocenie Sądu, w świetle dotąd zebranego w sprawie materiału dowodowego – protokoły z oględzin, zdjęcia załączone do akt sprawy, zeznania świadków i oświadczenia stron – należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie można przyjąć, jak uczynił to organ I instancji, iż wykonane roboty stanowią wyłącznie utwardzenie terenu. Bezsporne bowiem jest, że na części utwardzonego terenu wydzielono miejsca postojowe (kijki w kolorze żółtym) oraz zabezpieczono wjazd i wyjazd. Nadto – z informacji stron wynika, że w 2021 r. wykonano oświetlenie terenu i ogrodzenie części działek. W wyniku wykonanych prac powstał plac postojowy z wydzielonymi miejscami postojowymi, ogrodzeniem i oświetleniem który ze względu na powierzchnię umożliwia manewrowanie i parkowanie powyżej 10 samochodów (w tym ciężarowych) i jak wskazuje zabrany materiał dowodowy, tak też jest wykorzystywany.
Zaznaczyć także trzeba że "utwardzenie gruntu", podobnie jak pojęcie "miejsca postojowe" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że dla prawidłowego rozumienia tego pojęcia należy kierować się spełnianą przez nie funkcją. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało na skutek naniesienia np. kruszywa celem umożliwienia unieruchomienia i postoju pojazdów i tak jest ono wykorzystywane, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego jest z reguły zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 ustawy), które nie zostały zaliczone do budowli. Jednakże z zestawienia definicji budowli i urządzenia budowlanego z przepisami ustalającymi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca jako plac postojowy, a tym samym jako urządzenie budowlane nie będące obiektem budowlanym (budowlą), traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Jak stwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z 27 marca 2019 r., II SA/Rz 1304/18 oraz w wyroku z 24 stycznia 2018 r., II SA/Rz 1272/17, jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że ilość 10 miejsc postojowych stanowi granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów (którego budowa wymaga pozwolenia). Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega zatem reżimowi określonemu w art. 48 Prawa budowlanego.
Słusznie więc organ II instancji uznał, że skoro wykonane roboty budowlane podlegać mogą innej kwalifikacji niż przyjęta w decyzji I instancji, to konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem zbadania, czy roboty te są zgodne z prawem. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie wymagało uwzględniania odpowiednio (w zależności od ustaleń faktycznych) regulacji art. 48 ewentualnie 51 Prawa budowalnego. Nie ulega zaś wątpliwości, że organ I instancji nie prowadził w tym kierunku postępowania dowodowego i nie podjął odpowiednich czynności wyjaśniających. Godzi się także przypomnieć, że skoro przedmiotem postępowania jest wykonanie robót budowalnych polegających na budowie parkingu to organ nadzoru budowalnego w ramach posiadanych kompetencji zobowiązany był do oceny legalność wykonanych robót i do ewentualnego podjęcia działań niezbędnych dla doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, niezależnie od tego kto był ich inwestorem.
Zebrany materiał dowodowy – aczkolwiek obszerny – nie pozwala na ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla zbadania zgodności z prawem wykonanych robót w kontekście wskazanych wyżej norm prawa materialnego.
Skoro więc PINB nie przeprowadził postępowania w powyższym zakresie, a następnie zakończył je decyzją umarzającą postępowanie uznając jego bezprzedmiotowość to prawidłowo DWINB na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. DWINB odmiennie kwalifikując obiekt jako wymagający pozwolenia budowlanego, orzekając co do istoty sprawy musiałby bowiem samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu wyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 48 lub 51 Prawa budowlanego. W konsekwencji kwestię tę rozstrzygnąłby jednoinstancyjnie. Tymczasem z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania wynika nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Regułą też jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ drugiej instancji uprawniony jest bowiem (o czym była już mowa) wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W ramach takiego postępowania nie mieści się zaś gromadzenie nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 263/16, CBOSA). Gdyby więc – odnosząc się do stanu niniejszej sprawy – DWINB usiłował we własnym zakresie naprawić błędy poczynione przez organ pierwszej instancji, i przeprowadzić czynności wyjaśniające najpierw dla ustalenia, czy doszło samowoli budowalnej (co wymaga zbadania kiedy w istocie wykonano przedmiotowy parking i czy inwestor uzyskał na to stosowne zezwolenie) a następnie – w przypadku robót samowolnych – czy możliwa jest ich legalizacja, to naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania i pozbawiłby strony prawa do dwukrotnego (najpierw na poziomie pierwszej instancji) wnikliwego i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, ustalenia wszystkich relewantnych dla sprawy okoliczności, i wyciągnięcia z nich konsekwencji prawnych. Dopiero bowiem takie pełne, wnikliwe i wyczerpujące ustalenia mogą być podstawą wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, z zastosowaniem prawidłowych przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe uznać należy, że niewyjaśnienie rozpoznawanej sprawy, w aspekcie art. 48 (ewentualnie 51) ustawy - Prawo budowlane, oraz konieczność wyeliminowania wad i braków z tym związanych w decyzji organu pierwszej instancji, prowadzi do wniosku, że właściwie organ odwoławczy uznał, że istnieje konieczność ponowienia postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji co najmniej w znacznej części a samo umorzenie postępowania jest przedwczesne. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może bowiem dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.
Z tych też względów Sąd nie uznał podniesionego w sprzeciwie zarzutu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W kwestii pozostałych zarzutów wyjaśnić należy, że granice kontroli decyzji kasacyjnej wyznaczonej art. 64 e p.p.s.a. oznaczają brak konieczności odnoszenia się do zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów prawa materialnego nie mających związku z przyczynami wydania decyzji kasacyjnej. W tym kontekście ocenić bowiem należy zarzut naruszenia ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 a § 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.