II SA/Wr 410/24

II SA/Wr 410/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 29 ust. 1 pkt 7, art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 715)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 marca 2024 r. nr IF-O.7843.8.2022.AB w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wspólnota Mieszkaniowa [...], w dniu 21 grudnia 2021 r., zgłosiła Prezydentowi W. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie i dociepleniu elewacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...]-[...], ul. [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...] we W., na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-[...], obręb K., zgodnie z załączonym projektem.
Z załączonej do zgłoszenia dokumentacji wynika, że zakres prac remontowych i docieplenia obejmuje: remont elewacji i kominów, wymianę rynien oraz rur spustowych, wymianę przewodów instalacji odgromowej na elewacji, docieplenie ścian, wykonanie tynku cienkowarstwowego, oczyszczenie cokołu kamiennego, wymianę stolarki okiennej zewnętrznej na poziomie piwnic oraz pojedynczych na kondygnacjach – przy czym w przypadku niektórych okien piwnicznych przewidziano "zamurowane okna piwniczne – do przywrócenia".
Prezydent W. decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r. (Nr 4495/2021) wniósł sprzeciw wobec opisanego wyżej zgłoszenia. Organ uzasadniał, że objęte zgłoszeniem przywrócenie okien w piwnicy stanowić będzie przebudowę zewnętrznych przegród budynków wielorodzinnych, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym, biorąc pod uwagę treść art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, roboty te nie mogą zostać wykonane na podstawie zgłoszenia lecz na podstawie pozwolenia na budowę. Nadto organ wskazał, że budynki, których mają dotyczyć roboty budowlane zostały wpisane do gminnej ewidencji zabytków, co oznacza - zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego - że realizowane przy nich prace wymagają uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia takiego można natomiast dokonać wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzucając błędną kwalifikację robót planowanych w obrębie okien piwnicznych jako przebudowę pomimo, że stanowią one remont, oraz wadliwe przyjęcie, że roboty wymagają pozwolenia na budowę i uzgodnienia z konserwatorem zabytków.
Odwołująca się wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej na fakt zakresu robót w obrębie okien piwnicznych i ich kwalifikacji jako remontu, a nie przebudowy. Wyjaśniła także, że zabudowa otworów okiennych jest prowizoryczna, gdyż pierwotnie w jej miejscu znajdowały się okna (za wbudowanymi w otwory okienne cegłami nadal pozostały szyby). Roboty budowlane nie będą polegać na wybiciu nowych otworów okiennych w przegrodach zewnętrznych, gdyż takowe już istnieją a zostały jedynie prowizorycznie zamurowane. Koniecznie jest tylko usunięcie cegieł i wymiana szyb, co nie doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych budynków (nie będzie stanowić przebudowy, a remont).
Wspólnota podniosła, że w przypadku robót budowlanych wymagających zgłoszenia brak jest podstaw prawnych do uzgadniania ich z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wpis obiektu do gminnej ewidencji zabytków nie rodzi po stronie wojewódzkiego konserwatora zabytków uprawnień do nadzoru konserwatorskiego nad robotami budowlanymi przy takich obiektach. Posiada on takie uprawnienia wyłącznie względem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Natomiast wniesienie sprzeciwu zmierzać ma do wymuszenia dokonania uzgodnień z konserwatorem, których przepisy prawa nie wymagają.
Postanowieniem z dnia 14 marca 2023r. organ II instancji nałożył na Wspólnotę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie, w terminie 60 dni liczonych od dnia otrzymania postanowienia, opinii Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako DWKZ) co do wpływu robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem na stan zachowania budynków których one dotyczą a ujętych w gminnej ewidencji zabytków W. (tj. budynków mieszkalnych położonych przy ul. [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...] oraz [...]-[...]) i zlokalizowanych na obszarze historycznego układu urbanistycznego osiedla K. we W. wpisanego do gminnej ewidencji zabytków W. W następstwie wniosków Wspólnoty organ odwoławczy zmienił termin na wykonanie wzmiankowanego obowiązku - odpowiednio - o 30 i 90 dni.
W piśmie z dnia 26 maja 2023 r. DWKZ zaopiniował negatywnie docieplenie elewacji budynków objęte zgłoszeniem. Zdaniem Konserwatora na skutek robót budowlanych dojdzie do zniszczenia występującego na elewacji detalu architektonicznego w postaci opasek okiennych, zniekształcenia kompozycji elewacji poprzez zmianę głębokości otworów okiennych i drzwiowych, zniszczenia występujących na elewacji historycznych tynków, typowych dla okresu międzywojennego oraz zwiększenia kubatury obiektu. Zalecono również, aby skorygować projekt o rezygnację z czyszczenia metodą piaskowania ceglanej okładziny cokołów budynków, gdyż takie rozwiązanie doprowadzi do zniszczenia lica cegły, a także, by zrezygnować z skuwania historycznych węgarków.
Przedkładając powyższe stanowisko, Wspólnota w pismach z dnia 14 września 2023 r. i z dnia 18 września 2023 r. przedstawiła jego krytyczną ocenę.
Wojewoda Dolnośląski zaskarżoną obecnie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.: w pkt 1 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu względem zgłoszenia zamiaru przywrócenia zamurowanych okien piwnicznych; w pkt 2 – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu względem zgłoszenia zamiaru remontu i docieplenia elewacji budynków i w tym zakresie, orzekając co do istoty sprawy, wniósł sprzeciw oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie wzmiankowanych robót budowlanych.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że tylko częściowo zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, w pozostałym zaś zakresie, o ile ogólny kierunek działań zasługuje na aprobatę, o tyle samo rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom przepisów prawa. W konsekwencji nie jest dopuszczalne utrzymanie w całości w mocy zakwestionowanej decyzji i jako niezbędne jawi się naprawienie nieprawidłowości, których dopuścił się organ pierwszej instancji.
Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące kwalifikacji robót polegających na odtworzeniu częściowo zamurowanych okien piwnicznych jako przebudowy, a nie remontu. Mając na uwadze definicje legalne remontu i przebudowy (art. 3 pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego) Wojewoda zaznaczył, że nie każde roboty budowlane polegające na przywróceniu stanu pierwotnego budynku stanowią remont. Odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego nie może być rozumiane jako przywracanie obiektu do stanu występującego przed podjęciem konkretnych robót budowlanych skutkujących dokonaniem jego zmian np. zamurowaniem otworów okiennych w ścianach budynku, bez względu kiedy zostały one wykonane i czy były legalne. W przeciwnym wypadku interpretacja pojęcia remontu prowadziłaby do absurdalnego wniosku, że obejmuje on wszelkie prace, w następstwie których następuje "cofnięcie" stanu obiektu budowlanego do stanu wyjściowego, powstałego po jego wybudowaniu (który może bardzo różnić się od stanu obecnego). Remont polega bowiem na odtworzeniu stanu pierwotnego poprzez naprawę danych elementów obiektu budowlanego tj. przywrócenie ich ze względu na zużycie do stanu wyjściowego.
Organ odwoławczy zauważył, że zamiarem inwestora jest odtworzenie całkowicie albo częściowo zamurowanych otworów okiennych, za którymi nadal znajdują się okna. Pojęcie legalne remontu nie zawiera jednak w sobie robót budowlanych, których celem jest usunięcie następstw wykonanych w przeszłości robót budowlanych, w wyniku których doszło do zmiany w obiekcie budowlanym. Nie ulega w niniejszej sprawie wątpliwości, że otwory okienne, na linii elewacji, zostały w całości albo części wypełnione cegłami (zamurowane), co oznacza, że w całości albo części przestały istnieć (zmieniły się ich wymiary). "Odtworzenie" tych otworów oznacza zatem, z perspektywy stanu obecnego budynków, stworzenie nowych otworów okiennych bądź powiększenie otworów istniejących. W każdym z tych przypadków dochodzi do zmiany parametrów technicznych budynków tj. powierzchni ścian zewnętrznych lub wymiarów otworów okiennych oraz jego parametrów użytkowych tj. poziomu nasłonecznienia pomieszczeń znajdujących się w piwnicach, a więc planowane roboty budowlane należy uznać za przebudowę. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że zamurowanymi otworami okiennymi znajdują się okna. W niniejszym przypadku ingerencja dotyczy bowiem nie okna a otworu okiennego. Podobnie oceny tutejszego organu nie zmienia twierdzenie inwestora o "prowizoryczności" zamurowania otworów okiennych. Trudno bowiem uznać za prowizoryczne wypełnienie otworów okiennych materiałem trwałym, takim jak cegła, które, na co sugerują przytoczone w odwołaniu okoliczności, miało miejsce wiele lat temu i utrzymuje się do dnia dzisiejszego.
Z tych względów Wojewoda uznał, że zgłoszenie, w zakresie w jakim dotyczy odtworzenia otworów okiennych w piwnicach budynków, stanowi przebudowę przegród zewnętrznych budynków, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Bezspornym jest, że budynki te są budynkami wielorodzinnymi, a zatem nie mogą powstać na podstawie zgłoszenia dokonanego organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Co istotne, taki zakres robót budowlanych nie został zwolniony w art. 29 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Słusznie zatem organ pierwszej instancji sprzeciwił się zgłoszeniu w opisanym powyżej zakresie, ponieważ obejmowało ono roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę.
Odnosząc się natomiast do podniesionej przez organ I instancji kwestii konsekwencji wpisu budynków - których mają dotyczyć zgłoszone roboty budowlane - do gminnej ewidencji zabytków i ich położenia na obszarze wpisanym do tej ewidencji Wojewoda stwierdził, że organ I instancji wadliwie wniósł sprzeciw powołując się na art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Pogląd organu I instancji nie znajduje umocowania w treści przepisów ww. ustawy w której brak jest regulacji wyłączającej spod możliwości zgłoszenia robót budowlanych wykonywanych przy obiekcie ujętym w gminnej ewidencji zabytków (por. np. art. 29 ust. 5a, 6, 7 pkt 1 Pr.bud.). Z literalnego brzmienia art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wynika zaś, że znajduje on zastosowanie tylko w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę/rozbiórkę.
Zdaniem Wojewody powyższe nie oznacza jednak, że organy zwolnione są z obowiązku oceny wpływu zgłoszonych robót budowlanych na obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków czy położony na obszarze do niej wpisanym. Wynika to z art. 30 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy. O ile zatem samo objęcie wpisem do gminnej ewidencji zabytków nie oznacza, że roboty budowlane planowane przy takim obiekcie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, o tyle, jeśli roboty te mogą wpłynąć na pogorszenie stanu zachowania takiego, zabytkowego obiektu, to organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Możliwość negatywnego wpływu robót budowlanych na zabytek pociąga bowiem za sobą konieczność zaangażowania w "sprawę" organu wyspecjalizowanego w ochronie zabytków, co może mieć miejsce tylko w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decydującą przesłanką jest zatem możliwość potencjalnego tylko, negatywnego, wpływu robót budowlanych na stan zachowania zabytku.
Zdaniem Wojewody roboty budowlane objęte zgłoszeniem, tj. docieplenie elewacji i pozostałe prace remontowe, mogą mieć potencjalnie negatywny wpływ i doprowadzić do pogorszenia stanu zachowania budynków mieszkalnych które ujęte są w gminnej ewidencji zabytków W. i zlokalizowanych na obszarze "Historycznego układu urbanistycznego osiedla K. we W.", wpisanego do gminnej ewidencji zabytków W. Przede wszystkim, docieplenie ścian budynku wełną mineralną spowoduje bezpowrotną utratę aktualnego zabytkowego tynku, który stanowi jeden z elementów wyróżniający budynki objęte zgłoszonymi robotami budowlanymi. Jednocześnie, warstwa ociepleniowa o grubości 16 cm (zob. pismo inwestora z dnia 26 czerwca 2023 r.) doprowadzi w ostatecznym rozrachunku do zmiany głębokości otworów okiennych i drzwiowych, a także kubatury brutto. Docieplenie zewnętrzne budynku przyczyni się do zmiany pierwotnego charakteru (formy architektonicznej) budynku i upodobni go do obiektów współczesnych, co niewątpliwie ma wpływ na stan zachowania zabytku. Również skucie węgarków okiennych odbierze wzmiankowanym budynkom jedną z ich zabytkowych cech wyróżniających.
Zdaniem organu odwoławczego przywołane okoliczności są wystarczające dla ustalenia, że zgłoszone roboty budowlane mogą potencjalnie spowodować pogorszenie stanu zabytku.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnik zarzuciła Wojewodzie:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1) art. 3 pkt 7, pkt 7a i pkt 8 w związku z art 29 ust. 3 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowane roboty w obrębie okien piwniczych stanowią przebudowę mimo, że stanowią one remont,
2) art. 30 ust. 7 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę może zostać nałożony w przypadku obiektu wpisanego do ewidencji zabytków;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ, na wynik sprawy, a to:
1) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. przez brak uwzględnienia słusznego interesu obywateli, rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, naruszenie zasady proporcjonalności i równego traktowania, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i orzeczenie z pominięciem części materiału dowodowego,
2) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez częściowe utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszego stopnia oraz częściowe uchylenie decyzji i orzeczenie odmiennie co do istoty sprawy ale z tym samym efektem finalnym dla strony, mimo, że zaskarżona decyzja organu pierwotnego nadawała się do uchylenia w całości.
Zarzucając powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o:
1. uchylenie decyzji I i II instancji,
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, według norm prawem przepisanych.
Argumentując zarzuty skargi podniesiono, że planowane roboty w obrębie okien piwniczych nie stanowią ich przebudowy lecz remont. W materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie znajdują się fotografie otworów okiennych z których wprost wynika, że otwory okienne są aktualnie zaślepione ale jest to przesłonięcie prowizoryczne, a pierwotnie w tych miejscach znajdowały się okna. W niektórych miejscach zaślepienie jest częściowe a okna są nadal widoczne. Przegrody zastosowane do przesłonięcia okien są prowizoryczne, nietrwałe, wykonane zwykle amatorsko z materiałów przypadkowo dobranych. Ponadto jest to tylko drobny ułamek inwestycji. Okien piwnicznych jest w sumie 309 z czego tylko 19 zaślepiono różnymi metodami, a same okna to jeden z licznych elementów całego projektu inwestycyjnego. Planowane odsłonięcie okien piwnicznych ma na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Roboty nie będą polegać na wybiciu otworów okiennych w przegrodach zewnętrznych, gdyż otwory takie już się w tych przegrodach znajdują, zostały jedynie prowizorycznie przesłonięte. Nie nastąpi więc żadna zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego.
Według autora skargi nie zostały spełnione warunki dla kwalifikacji planowanych robót jako przebudowy. Nie dojdzie do zmiany powierzchni ścian zewnętrznych oraz stopnia nasłonecznienia piwnic. Jak wskazano okna wraz z szybami znajdują się w ścianach budynków wobec czego powierzchnia tych ścian w żaden sposób się nie zmienia wskutek ich odsłonięcia. Przywrócenie oryginalnego nasłonecznienia 19 pomieszczeń piwnicznych również nie powoduje zmiany ich parametrów użytkowych, gdyż parametry te zawsze były na poziomie który planuje się przywrócić. Zostały one natomiast naruszone wskutek działania mieszkańców budynków. Sam sposób przesłonięcia okien piwnicznych jest na tyle prowizoryczny, że większość wprowadzonych zmian można usunąć "gołymi rękami", bez konieczności faktycznych robót budowlanych. Wobec powyższego, w ocenie strony, planowane roboty stanowią ewidentnie remont, a nie przebudowę, co powoduje brak podstaw do wniesienia wobec nic sprzeciwu.
Zdaniem skarżącej, Wojewoda nieprawidłowo zinterpretował także art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, przez uznanie, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę może zostać nałożony w przypadku obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nadzór konserwatorski w ujęciu weryfikacyjnym ograniczony jest wyłącznie do zabytków wpisanych do rejestru i nie dotyczy zbytków ujętych w gminnej ewidencji. Pojęcie nadzoru konserwatorskiego w rozumieniu ustawowym nie będzie zatem obejmowało uzgodnień wojewódzkiego konserwatora zabytków, o których mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zabytków w gminnej ewidencji zabytków. W konsekwencji, wskazany przepis prawa budowlanego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie dotyczy zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wobec czego nałożenie na jego podstawie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na roboty dotyczące budynków wpisanych do ewidencji (a nie do rejestru zabytków) jest nieprawidłowe. W konsekwencji nieprawidłowe jest także zastosowanie w przedmiotowej sprawie trybu wskazanego w art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż nie znajduje on podstawy prawnej wobec budynków które są wpisane jedynie do ewidencji zabytków.
Niezależnie od powyższego, w ocenie strony, organ odwoławczy dopuścił się także naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. Wspólnota podniosła, że od początku, była traktowana w sposób naruszający słuszny interes obywateli, zasady proporcjonalności i równego traktowania, bez rozstrzygnięcia wątpliwości na jej korzyść jako strony i bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i orzeczenia z pominięciem części materiału dowodowego. Wspólnota jeszcze przed organem I instancji wskazywała, że w rejonie jej budynków, inne Wspólnoty Mieszkaniowe wykonały roboty tożsame z robotami przez nią planowanymi nie napotykając po drodze żadnych trudności ze strony organów administracji budowlanej czy nadzoru konserwatorskiego. Skarżąca uważa więc, że jest traktowana nierówno względem swoich sąsiadów. Ponadto organ pomija w swych ocenach ten materiał dowodowy, który wykazuje prowizoryczność przesłonięcia okien budynków objętych zgłoszeniem oraz określa ich stan. Konsekwencją tych naruszeń jest nakładanie na skarżącą obowiązków, które są nieproporcjonalne względem stanu i rodzaju budynków objętych zgłoszeniem. Obiekty te nie charakteryzują się takimi parametrami aby uznać je za zabytki, a mimo tego nakłada się na Wspólnotę takie obowiązki, które w procedurach prawnych właściwie równają te obiekty z zabytkami. Wszelkie wątpliwości interpretacyjne - omawiana wyżej kwalifikacja planowanych robót (przebudowa albo remont), możliwość zastosowania w sprawie art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego - rozstrzygane są bowiem na niekorzyść skarżącej Wspólnoty. Ostatecznie postępowanie organu narusza słuszny interes strony, przedkładając nad niego źle pojmowany interes społeczny. Konsekwencją powyższych naruszeń jest uchybienie art. 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a., przez częściowe utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszego stopnia oraz częściowe uchylenie decyzji i orzeczenie odmiennie co do istoty sprawy ale z tym samym efektem finalnym dla strony, mimo że zaskarżona decyzja organu pierwotnego nadawała się do uchylenia w całości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej jako p.p.s.a ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną zapadłej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 - dalej: "Prawo budowlane" ," P.b").
Z art. 30 ,ww. ustawy wynika, że określone budowy i roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę lecz mogą być realizowane po dokonaniu organowi zgłoszenia. W takim wypadku inwestor, przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych składa do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenie wraz z niezbędną dokumentacją, a roboty można rozpocząć, jeśli organ ten, w terminie 21 dni od otrzymania zgłoszenia, nie wniesie sprzeciwu.
Przypadki, w których organ administracji architektoniczno-budowlanej może wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wskazane zostały w art. 30 ust. 5c, ust. 6 i ust. 7 Prawa budowlanego. Należą do nich sytuacje, gdy:
- nie wykonano obowiązku uzupełnienia zgłoszenia;
- zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;
- budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;
- zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje,
- stwierdzono podstawy do nałożenia na zgłaszającego obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego.
W rozpoznawanej sprawie zgłoszeniem objęte zostały roboty budowlane które według Wspólnoty polegać miały na remoncie i dociepleniu elewacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a których zakres szczegółowo określony został w dokumentacji projektowej.
Organ I instancji wniósł sprzeciw wobec całości zgłoszonych robót budowlanych uznając, że wymagają one pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b). Organ odwoławczy z tą oceną zgodził się tylko częściowo stwierdzając, że roboty polegające na przywróceniu zamurowanych okien piwnicznych stanowią w istocie przebudowę i wymagają pozwolenia na budowę. Co do pozostałych robót – wbrew stanowisku Prezydenta – organ odwoławczy uznał, że nie wymagają one pozwolenia na budowę i mogą być wykonane na podstawie zgłoszenia. Wojewoda nie zgodził się więc, że w tym zakresie istniały podstawy do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. Organ II instancji dostrzegł jednak inną podstawę materialną uzasadniającą wniesienie sprzeciwu wynikającą z art. 30 ust. 7 pkt 2 P.b. Według Wojewody realizacja zgłoszonych robót może powodować pogorszenie stanu zachowania zabytku, tj. budynków mieszkaniowych wielorodzinnych wpisanych do gminnej ewidencji zabytków i położonych na obszarze wpisanym do gminnej ewidencji zabytków.
W konsekwencji, korzystając z uprawnień wynikających z art. 138 k.p.a. Wojewoda wydał orzeczenie: na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. częściowo utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji - w zakresie sprzeciwu względem zgłoszenia zamiaru przywrócenia zmurowanych okien piwnicznych oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. częściowo uchylające decyzję organu I instancji - w zakresie sprzeciwu względem zgłoszenia zamiaru remontu i docieplania elewacji budynków i orzekające w tym zakresie co do istoty poprzez wniesienie sprzeciwu i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie wzmiankowanych robót.
Zdaniem Sądu, Wojewoda orzekając reformatoryjnie w opisany wyżej sposób, naruszył jednak art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy rozpatrując w wyniku złożonego środka zaskarżenia sprawę dotyczącą zgłoszenia budowy lub robót budowlanych nie może bowiem pomijać specyfiki instytucji zgłoszenia polegającej przede wszystkim na tym, że wydanie decyzji o sprzeciwie jest ograniczone czasowo. Stanowi o tym wprost art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można natomiast przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
Upływ określonego w art. 30 ust. 5 P.b terminu 21 dni wywołuje określone konsekwencje zarówno dla inwestora jak też dla organu. Dla inwestora oznacza, że ma on prawo rozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem, a dla organu koniec terminu w którym powinien merytorycznie ocenić zgłoszenie (ewentualnie wezwać inwestora do uzupełniania zgłoszenia) oraz utratę kompetencji do wniesienia sprzeciwu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że termin z art. 30 ust.5 P.b ma charakter terminu prawa materialnego który nie podlega przedłużeniu i przywracaniu a jego upływ powoduje wygaśnięcie kompetencji organu do wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu.
Taka charakterystyka omawianego terminu, nie pozostaje także bez znaczenia dla postępowania odwoławczego. Organ II instancji musi bowiem uwzględnić, że wniesienie odwołania nie powoduje przedłużenia terminu z art. 30 ust. 5 P.b co z kolei rzutuje na katalog możliwych do podjęcia rozstrzygnięć.
W związku z tym zauważyć należy, że odnośnie tego rodzaju terminów prawa materialnego (art. 30 ust. 5 i art. 54 P.b) w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o wniesieniu sprzeciwu przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z przekroczeniem wskazanego terminu, stanowi naruszenie prawa materialnego. Po upływie 21 dniowego terminu organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej, gdyż jest pozbawiony kompetencji do wniesienia sprzeciwu (por. orzeczenia dotyczące materialnoprawnego charakteru terminu z art. 30 ust. 5 P.b. i podobne odnośnie art. 54 ww. ustawy: wyrok NSA z 21 maja 2009 r., II OSK 724/08; z 14 marca 2012r., II OSK 2471/10; z 13 lutego 2013r., II OSK 1926/11; z 20 października 2015r., II OSK 957/15; z 11 stycznia 2018r. II OSK 1159/17, z 28 sierpnia 2018r., II OSK 2199/16, z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 415/19, z 15 marca 2023 r. II OSK 164/22, z dnia 25 lipca 2024 r. II OSK 1573/23, CBOSA). Należy więc uznać, że jest to jeden z przypadków, gdy organ odwoławczy jest ograniczony w możliwościach podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a.(por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s.403). Po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy może jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) albo uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.).
Należy także zwrócić uwagę, że na tle omawianej regulacji judykatura uznaje, że sama zmiana materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji (w tym wypadku podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu) nie wymaga uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i wydania decyzji reformatoryjnej. Organ odwoławczy powinien w takiej sytuacji utrzymać w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w uzasadnieniu decyzji odwoławczej podać prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest bowiem jej integralną częścią (art. 107 § 1 K.p.a.). Sądy nie kwestionują tego rodzaju rozstrzygnięć przez organ odwoławczy i nie podważają ich legalności (por. wyroki NSA: z 20 marca 2013r., II OSK 2228/11; z 18 grudnia 2013 r., II OSK 1602/12; z 18 marca 2015r., II OSK 1940/13 akceptowane także w nowszym orzecznictwie np. wyrok NSA z dnia 15 marca 2023 r. 164/22, CBOSA). Wskazuje się jednak, że warunkiem jest zachowanie na etapie postępowania odwoławczego tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy oraz zakresu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (zob. np. wyroki NSA: z 22 października 2013 r., II OSK 1147/12, z 26 czerwca 2014 r. II OSK 199/13, czy wyrok WSA we Wrocławiu z 8 czerwca 2016 r., II SA/Wr 207/16, CBOSA).
W związku z tym zauważyć należy, że rozpoznawanej decyzja organu II instancji w pkt 2 oparta została na art. 30 ust. 7 P.b. Przepis ten reguluje przesłanki uprawniające organ do wydania "dodatkowego" rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (odrębność przedmiotu). Mogą one uzasadniać wniesienie sprzeciwu, o ile w decyzji wnoszącej sprzeciw wykazane zostaną okoliczności przemawiające za nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i nałożony zostanie taki obowiązek. W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie prawniczym, wskazuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 P.b. zawiera de facto dwa rozstrzygnięcia, tj. zakres przedmiotowy wniesionego sprzeciwu, jak i obowiązek uzyskania w stosunku do określonej budowy lub robót budowlanych pozwolenia na budowę. Organ wnosi sprzeciw (jedno rozstrzygnięcie) i nakłada związany z nim obowiązek wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę w stosunku do robót budowlanych, które miały być realizowane na podstawie zgłoszenia (drugie rozstrzygnięcie) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 850/20; Gliniecki Andrzej (red.), Despot-Mładanowicz Arkadiusz, Kostka Zdzisław, Ostrowska Anna, Piątek Wojciech, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016, uwaga 19 do art. 30; Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2023, uwaga 18 do art. 30).Wojewoda orzekł zgodnie z przywołanym stanowiskiem, co potwierdza, że w tym zakresie mamy do czynienia z decyzją merytoryczno-reformującą z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że uchylając decyzję organu I instancji w zakresie sprzeciwu wniesionego względem zgłoszonego remontu i docieplenia elewacji budynków i orzekając w sposób merytorycznie–reformujący w kilka lat po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, Wojewoda naruszył art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wadliwe rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 zaskarżonej decyzji rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całej decyzji. Przedmiotem postępowania odwoławczego było bowiem ponowne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wniesienia sprzeciwu wobec robót objętych zgłoszeniem Wspólnoty a obejmujących remont i docieplenie elewacji budynków których szczegółowy zakres określony został w załączonym do zgłoszenia projekcie. Organ I instancji orzekł co do całości tych robót. Uchylenie zatem tylko części zaskarżonej obecnie decyzji obejmującej jej pkt 2 prowadziłoby do pozostawienia w obrocie orzeczenia odwoławczego orzekającego tylko co do części projektowanych prac (przywrócenie zamurowanych okien) – a więc nie rozpatrującej sprawy w jej całokształcie. To przemawia za koniecznością uchylenia decyzji w całości.
Odnosząc się natomiast do pkt 1 zaskarżonej decyzji należy podzielić stanowisko Wojewody, że roboty polegające na przywróceniu zamurowanych okien polegać będą w istocie na stworzeniu nowych otworów okiennych lub powiększeniu otworów istniejących. Tego rodzaju prac zasadniczo nie można kwalifikować jako remont. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 P.b remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z kolei w myśl art. 3 pkt 7a P.b przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W świetle przedstawionych definicji nie ulega wątpliwości, że roboty polegające na przebudowie mają m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2847/17, dostępny w CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że parametr to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 493/09, dostępny w CBOSA). Przyjmuje się także, że otwory okienne pełnią istotną rolę z punktu widzenia użyteczności budynku, bowiem zapewniają zarówno dopływ powietrza, jak i światła dziennego. Utrwalone jest zatem stanowisko, że likwidacja otworu okiennego w przegrodzie zewnętrznej przez jego zamurowanie powoduje zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego (por. np. NSA w wyroku z dnia 21 kwietnia 2021 r. II OSK 1738/18, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 sierpnia 2024 r. II SA/Gd 252/24, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 3o sierpnia 2022 r. II SA/Po 292/22, WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. I SA/Go 825/12 dostępne CBOSA).
Skoro w przypadku przedmiotowych obiektów doszło uprzednio do zamurowania w całości lub w części piwnicznych otworów okiennych - co potwierdza wprost przedłożona do akt dokumentacja fotograficzna – i w świetle przywołanego orzecznictwa spowodowało to zmianę parametrów technicznych i użytkowych budynku, to nie można uznać, że odwrócenie tego stanu pozostanie bez wpływu na zmianę tych parametrów. Należy podzielić pogląd, że wykonanie nowego okna nawet jeżeli wcześniej już było ale zostało zlikwidowane nie może być uznane za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b. Odtworzenie stanu pierwotnego nie obejmuje bowiem sytuacji, kiedy doszło do zmiany istotnych parametrów budynku – zlikwidowanie okna (por. wyrok z dnia 8 lutego 2017 r. II SA/Bd 1081/16, CBOSA).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że nie można podzielić zarzutów skargi wskazujących na dokonanie przez organ wadliwej kwalifikacji robót obejmujących roboty polegające na przywróceniu zamurowanych okien piwnicznych jako przebudowy. Przywrócenie stanu ściany zewnętrznej sprzed zamurowania otworów okiennych oznacza bowiem w istocie stworzenie nowych otworów okiennych bądź też powiększenie otworów istniejących. W każdym z tych przypadków dochodzi do zmiany parametrów technicznych budynków tj. powierzchni ścian zewnętrznych lub wymiarów otworów okiennych oraz wskazanych przez organ parametrów użytkowych obiektu. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem, że zmurowanie otworów okiennych w budynkach objętych zgłoszeniem (o czym wprost mowa w dokumentacji dołączonej do zgłoszenia i co wynika ze zdjęć) stanowi tylko prowizoryczne i nietrwałe przesłonięcie tych otworów.
Powyższe stanowisko nie zmienia jednak oceny Sądu co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całej zaskarżonej decyzji z przyczyn wcześniej podanych.
W tym stanie rzeczy Sąd uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł o jej uchyleniu o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a
W ponownym postępowaniu Wojewoda powinien ponownie rozpatrzyć odwołanie mając na uwadze ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku.