II OSK 2729/22

II OSK 2729/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2478/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2478/21 w sprawie ze skargi A. S. i K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2021 r., znak: DOA.7110.275.2021.SPA w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 lipca 2021 r., nr 531/OPON/2021, znak: WI-II.7840.2.216.2021.PT; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. i K. S. solidarnie kwotę 1274 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2478/21 oddalił skargę A. S. i K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2021 r. znak DOA.7110.275.2021.SPA w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") ww. decyzją z dnia 20 października 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. S. oraz K. S. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 lipca 2021 r., nr 531/OPON/2021 odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 kwietnia 2021 r., nr 266/OPON/2021 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oraz budowę.
Organ wskazał, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 26 lipca 2021 r. odmówił – po wznowieniu postępowania na wniosek A. S. oraz K. S. (dalej także: "wnioskodawcy", "skarżący") – uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 9 kwietnia 2021 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2019 r., nr 364/B/2019 o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Spółka komandytowa pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (2 lokale) z podpiwniczeniem, infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu położonych na działkach nr ewid. [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i [...] w W.
Od powyższej decyzji organu I instancji z dnia 26 lipca 2021 r. wnioskodawcy złożyli odwołanie do GINB.
GINB dokonując oceny wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podkreślił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na datę wszczęcia postępowania o pozwolenie na budowę, tj. przed wejściem w życie nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), stosownie do treści art. 25 tej ustawy. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy zatem rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Z akt postępowania wynika, że wnioskodawcy są właścicielami działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w W. oraz budynku usytuowanego na tej działce. Działka nr ewid. [...] graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi.
GINB wskazał, że położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Z projektu budowlanego wynika, że przedmiotem spornej inwestycji jest rozbiórka dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego 3 kondygnacyjnego wraz z garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...] oraz [...] przy ul. [...] w W. Sporny budynek o wysokości 10,92 m, został zaprojektowany w odległości 11,5 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 20,5 m od budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że projektowany budynek jest budynkiem kaskadowym. Część projektowanego budynku posiadająca 1 kondygnację naziemną i wysokość 3,69 m jest oddalona o 11,5 m od granicy działki wnioskodawców, część budynku posiadająca 2 kondygnacje naziemne o wysokości 6,82 m jest oddalona od ok. 12 m od granicy działki nr ewid. [...], zaś część budynku posiadająca 3 kondygnacje i wysokość 10,92 m jest oddalona o ok. 14 m od granicy działki skarżących (proj. bud. projekt zagospodarowania terenu rys. nr Z101.1. str. 30.1, PZT-uszczegółowienie, rys. nr Z101a, str. 31, Przekrój AA rys. nr A02.1 str. 43). Miejsce gromadzenia odpadów stałych zostało zaplanowane w odległości ok. 43 m od granicy działki nr ewid. [...] (należącej do skarżących), zaś dwa miejsca postojowe zostały zaplanowane w odległości ok. 35 m granicy działki nr ewid. [...] (proj. bud. projekt zagospodarowania terenu Z101.1. str. 30.1).
GINB wskazał następnie, że według projektu budowlanego sporna inwestycja nie przesłania budynku należącego do skarżących (proj. bud. przesłanianie budynków rys. nr Z102 str. 32), nie wpływa na ograniczenie nasłonecznienia lokali mieszkalnych w budynku należącym do wnioskodawców (proj. bud. nasłonecznienie budynków rys. Z103 str. 33; Nasłonecznienie budynków dla dnia 21 marca równonocy wiosennej rys. Z103a str. 33.1, Nasłonecznienie budynków dla dnia 21 września równonocy jesiennej rys. Z103.b str. 33.2 Zacienianie budynków dla dnia 21 marca równonocy wiosennej rys. nr Z103.C str. 33.3, zacienianie budynków dla dnia 21 września równonocy jesiennej rys. nr Z103.d str. 33.4).
Organ odwoławczy dodał, że wymogi zawarte w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") dotyczące przesłaniania, określa się dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Ochronie nie podlega natomiast zacienianie działki. W związku z realizacją spornej inwestycji skarżący nie są również ograniczeni w możliwości potencjalnej zabudowy należącej do nich nieruchomości. W szczególności ograniczenie to nie wynika z przepisu § 13 ww. rozporządzenia (dotyczącego przesłaniania obiektów). Biorąc pod uwagę, że projektowany budynek jest budynkiem kaskadowym o maksymalnej wysokości 10,92 m, a ta część która osiąga ww. wysokość znajduje się w odległości ok. 14 m od granicy działki skarżących, GINB stwierdził, że projektowany budynek mieszkalny z pewnością nie ograniczy skarżących w możliwości realizacji zabudowy na ich działce zgodnie z przepisami prawa.
Mając na uwadze wskazane wyżej usytuowanie wymienionych elementów projektowanej inwestycji, jak również wysokość projektowanego budynku od strony działki nr ewid. [...] GINB uznał, że działka należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji objętej ww. decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 kwietnia 2021 r. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana tej nieruchomości. Działka skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 60 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 13 (przesłanianie obiektów), § 19 (odległość miejsc postojowych), § 23 (usytuowanie miejsc gromadzenia odpadów stałych) rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z dokumentacji projektowej wynika, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżących dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) oraz na warunki sanitarne.
GINB ustosunkowując się do zarzutów wnioskodawców dotyczących przesłaniania okien budynku, w którym znajdują się lokale będące własnością skarżących zmniejszając ich nasłonecznienie i pogarszając widok w stronę ul. [...], wzmożonego ruchu pojazdów i ludzi oraz wynikających z tego uciążliwości związanych z poziomem hałasu, czy też dotyczących ogólnego spadku wartości należącej do nich nieruchomości, wskazał, że powyższe nie wpływa na uznanie, że skarżący posiadają interes prawny w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 9 kwietnia 2021 r. Okoliczności te mogą stanowić co najwyżej o interesie faktycznym skarżących.
Ponadto, w ocenie GINB, nie został naruszony art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie organu, skoro skarżący nie posiadali interesu prawnego do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu wojewódzkiego, to tym samym nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś Wojewoda Mazowiecki prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Końcowo GINB wskazał, że zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 73 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia akt sprawy pomimo tego, że Wojewoda Mazowiecki wznowił na wniosek skarżących postępowanie oraz wezwał ich do wskazania podstawy materialno-prawnej, z której wywodzą swoje roszczenie bez możliwości zapoznania się z projektem budowlanym, nie mógł zostać uwzględniony. Organ odwoławczy wyjaśnił bowiem, że odmowa udostępnienia akt sprawy nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, które ogranicza się jedynie do oceny czy A. i K. S. posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 kwietnia 2021 r. Z akt sprawy nie wynika poza tym, aby Wojewoda Mazowiecki odmówił udostępnienia wnioskodawcom akt sprawy, w szczególności nie wynika z nich aby organ wojewódzki wydał odrębne postanowienie odmawiające skarżącym udostępnienia akt sprawy.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się wnioskodawcy, którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji GINB:
I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy niezgodną z prawem decyzję organu I instancji, którą organ ten wydał m.in. z naruszeniem podstawowych zasad procesowych wyrażonych w art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a., odmawiając skarżącym wglądu w akta sprawy postępowania zwykłego (zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 kwietnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 października 2019 r.) uniemożliwiając tym samym skarżącym wykazanie swojego statusu strony tego postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane;
b) art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 73 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy - Wojewoda Mazowiecki zaniechał przeprowadzenia właściwego postępowania co do przyczyn wznowienia (odmowa udostępnienia skarżącym akt sprawy spowodowała, że skarżący nie byli w stanie odnieść się do postępowania o pozwolenie na budowę - w szczególności co do prawidłowości ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania przedmiotowej budowy - i uzasadnić, że przysługuje im status strony w rzeczonym postępowaniu), co jednocześnie doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności – GINB ograniczył się jedynie do kontroli wydanej wadliwie decyzji organu I instancji a nie rozpatrzył tej sprawy w całości ponownie;
c) art. 10 § 1 w z w. z art. 73 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzania przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego wobec odmowy przez organ I instancji udostępnienia skarżącym akt postępowania wznowieniowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę;
d) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy wskutek braku podjęcia przez organ odwoławczy wszelkich niezbędnych kroków w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu;
e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie wymogów w zakresie faktycznego i prawnego uzasadnienia skarżonej decyzji - w szczególności w zakresie odmowy udostępnienia przez Wojewodę Mazowieckiego akt sprawy poprzedzającej wznowienie postępowania;
f) art. 6, art. 8 k.p.a., tj. naruszenie zasady pogłębionego zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady legalizmu obligującej organy państwowe do działania w granicach i na podstawie przepisów prawa poprzez dowolne i arbitralne formułowanie przesłanek, na których organ II instancji oparł się wydając zaskarżoną decyzję.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- § 13, § 12, § 60, § 23 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym uznanie, że projekt budowlany, na podstawie którego została wydana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 października 2019 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 kwietnia 2021 r., został sporządzony w sposób prawidłowy, rzetelny i wiarygodny, a jego zapisy / postanowienia dają gwarancję powstania inwestycji zgodnie z prawem (m.in. op. cit. przepisami), z dodatkowym uwzględnieniem sytuacji, w której skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z projektem budowlanym (aktami sprawy skutkującymi wydaniem decyzji) oraz kontrolą prawidłowości jego sporządzenia.
Z uwagi na powyższe zarzuty, w skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GINB oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że zasadniczym uchybieniem organu odwoławczego był brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec odmowy udostępnienia skarżącym przez Wojewodę Mazowieckiego akt postępowania o pozwoleniu na budowę. Wskazanie przepisu materialnego, z którego skarżący mogliby wywodzić swój interes prawny w przedmiotowej sprawie, wymagało znajomości dokumentacji projektowej, będącej podstawą wydanego pozwolenia na budowę, także w kontekście weryfikacji prawidłowości ustaleń co do ustalonego zakresu - obszaru oddziaływania tej budowy (na płaszczyźnie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). GINB nie zweryfikował dlaczego Wojewoda Mazowiecki odmówił wglądu w akta sprawy o pozwolenie na budowę należycie umocowanemu pełnomocnikowi - co bezpośrednio uniemożliwiło skarżącym prawidłowe ustosunkowanie się do wezwania organu I instancji i wskazania właściwej podstawy materialno-prawnej, z której wnoszący skargę wywodzą, że znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Zdaniem skarżących Wojewoda Mazowiecki zaniechał przeprowadzenia właściwego postępowania co do przyczyn wznowienia (naruszenie art. 149 § 2 k.p.a.) w związku z odmową udostępnienia skarżącym akt postępowania poprzedzającego wznowienie i w konsekwencji uniemożliwił pełne ustosunkowanie się i wykazanie czy przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę - wydając wadliwą decyzję (naruszenie art. 151 § 1 k.p.a.).
Organ odwoławczy naruszył nie tylko dyspozycję art. 73 k.p.a., ale również jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego – zasadę zapewnienia stronie możliwości aktywnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania - art. 10 § 1 k.p.a. Niezrozumiałe dla skarżących jest wydanie przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania, następnie wezwanie ich do wykazania podstawy materialnoprawnej, z której wywodzą swoje roszczenia, a ostatecznie uniemożliwienie im wglądu w akta sprawy postępowania je poprzedzającego.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 20 maja 2022 r. odpowiedź na skargę złożył również inwestor – [...] Spółka komandytowa z siedzibą w W., która wniosła o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania wskazał m.in., że samo wznowienie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego nie przesądziło, że skarżącym przysługiwał przymiot strony. Skarżący stali się stroną postępowania w sprawie o wznowienie (a nie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę), wobec czego mieli oni jedynie wgląd do akt jedynie w zakresie postępowania wznowieniowego. Dopiero zaś w przypadku uznania, że przysługuje im przymiot strony w postępowaniu głównym, zgodnie z art. 73 k.p.a. akta sprawy dotyczące pozwolenia na budowę mogłyby być im udostępnione, która to jednak sytuacja nie wystąpiła. Wgląd do akt sprawy mogą mieć tylko osoby mające interes prawny do udziału w sprawie, a nie tylko interes faktyczny. Organy szczegółowo odniosły się do zawartości projektu budowlanego i oceniły go w zakresie wyznaczonego obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym dokonały oceny prawidłowości ustalenia stron w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.
Inwestor wskazał ponadto, że gdyby samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania przesądzało o przyznaniu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę i dawało prawo wglądu w akta tego postępowania, to w istocie każdy, niezależnie od istnienia interesu prawnego, mógłby złożyć taki wniosek i zapoznać się z aktami danej sprawy. Powyższe bezsprzecznie naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 73 k.p.a.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja GINB oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.
Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w ostatnim czasie zaczyna dominować stanowisko, zgodnie z którym, w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 (por. m.in. wyroki NSA: z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/09, LEX nr 953022; z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2397/11, LEX nr 1337356). W judykaturze przyjmuje się równocześnie, że choć co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie (uprzednio decyzję – przyp. Sąd) o odmowie wznowienia postępowania (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 26 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 401/10, LEX nr 673600; wyrok NSA z 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1332/09, LEX nr 737704).
Zadaniem organów w niniejszym postępowaniu powinna być więc w pierwszej kolejności ocena i ustalenie, czy skarżący posiadali w ogóle interes prawny do zainicjowania tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego.
W ocenie Sądu, GINB wykazał, że w świetle dokumentacji projektowej działka skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym m.in. w oparciu o przepisy § 12, § 60, § 13, § 19, § 23 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Realizacja inwestycji nie pozbawi nieruchomości skarżących dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia) oraz na warunki sanitarne. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje też jakichkolwiek innych ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa – a które wpływałyby na możliwości zagospodarowana nieruchomości wnioskodawców.
Sąd wskazał, że prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę, dają właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów prawa. Dopóki zatem nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej – tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2003/19, CBOSA). W sytuacji gdy organy dokonując oceny wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość skarżących z uwzględnieniem szczególnych unormowań Prawa budowlanego nie stwierdziły, aby znajdowała się ona w obszarze oddziaływania tego zamierzenia budowlanego, to musiały skonstatować, że nie posiadają oni interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, brak przymiotu strony w takim postępowaniu wykluczał możliwość przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 i art. 73 k.p.a. Stwierdzenie przez organ I instancji, że skarżący nie są stroną w przedmiotowym postępowaniu wykluczało ich prawo wzglądu w akta sprawy zakończonej decyzją Wojewody Mazowieckiego o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 73 k.p.a. wyraźnie taktuje bowiem o obowiązku zapewnienia stronie prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.
Sąd wskazał przy tym, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której dostęp do akt postępowania zakończonego decyzją ostateczną musiałby zostać w istocie zapewniony każdemu, kto – jak następnie ustalono – nawet bezpodstawnie powoływał się na przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tego rodzaju praktyka niewątpliwie kłóciłaby się z koniecznością poszanowania prawa inwestorów do tego, aby krąg stron postępowania, a tym samym i osób mających wzgląd w akta sprawy, był ograniczony do tych podmiotów, które legitymują się rzeczywistym interesem prawnym do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd uznał je za przekonujące i odpowiadające wymogom wynikającym z reguł postępowania administracyjnego (art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Dlatego stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a postępowanie zmierzające do jej wydania nie naruszało przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a.).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. S. i K. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- § 13, § 12, § 60, § 23 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie przez WSA, że projekt budowlany, na podstawie którego została wydana decyzja Prezydenta M. St. Warszawy nr 364/B/2019 z dnia 15 października 2019 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr 266/OPON/2021, został sporządzony w sposób prawidłowy, rzetelny i wiarygodny, a jego zapisy / postanowienia dają gwarancję powstania inwestycji zgodnie z prawem (m.in. op. cit. przepisami), z dodatkowym uwzględnieniem sytuacji, w której skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z projektem budowlanym (aktami sprawy przed Wojewodą Mazowieckim) oraz kontrolą prawidłowości jego sporządzenia;
2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i 73 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu II Instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad procesowych, m.in. wyrażonych w art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez odmowę skarżącym (przed organem I instancji) wglądu w akta sprawy postępowania zakończonego wydaniem przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr 266/OPON/2021 utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta M. St. Warszawy nr 364/B/2019 z dnia 15 października 2019 r. - uniemożliwiając tym samym wykazanie przez skarżących, że przysługiwał im status strony we wspomnianym wyżej postępowaniu zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 i 10 § 1 k.p.a. w zw. 15 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę w całości, w sytuacji gdy postępowanie toczyło się w oparciu o niekompletny materiał dowodowy - Wojewoda Mazowiecki zaniechał przeprowadzenia właściwego postępowania co do przyczyn wznowienia (odmowa udostępnienia skarżącym akt sprawy o pozwolenie na budowę spowodowała, że skarżący nie byli w stanie odnieść się do prawidłowości ustaleń w zakresie ustalonego obszaru oddziaływania przedmiotowej budowy i uzasadnić, że przysługuje im status strony w rzeczonym postępowaniu). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł również, że wspomniane zaniechanie doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności – organ II instancji ograniczył się jedynie do kontroli wydanej wadliwie decyzji Wojewody Mazowieckiego, a nie rozpatrzył tej sprawy w całości ponownie;
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę w całości w sytuacji gdy organ II instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego wobec odmowy przez organ I instancji udostępnienia skarżącym akt postępowania wznowieniowego co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę;
d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich faktycznego wyjaśnienia, w szczególności poprzez brak zajęcia przez ten Sąd stanowiska wobec konkretnej argumentacji zarzutów skargi m.in. dotyczących niewyjaśnienia przez organ II instancji wszystkich okoliczności sprawy, tj. niepodjęcia wszelkich niezbędnych kroków co do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, a ponadto rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył [...] Sp. k. z siedzibą w W., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zaskarżony wyrok jest wadliwy, bowiem Sąd I instancji nie dostrzegł, że decyzje organów zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślenia wymaga, że A. S. i K. S. byli stronami postępowania wznowieniowego, co oznacza, że organy powinny zapewnić im czynny udział w tym postępowaniu, a więc m.in. umożliwić dostęp do akt sprawy. Stosownie bowiem do art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.
Należy zauważyć, że pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. organ I instancji wezwał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego w postępowaniu poprzez m.in. wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego skarżący wywodzą, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
Jak słusznie wywodzą skarżący kasacyjnie, wykonanie ww. wezwania i wykazanie ich interesu prawnego w postępowaniu wymagało zapoznania się z aktami sprawy, w szczególności z projektem budowlanym. Wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego skarżący mogliby wywodzić swój interes prawny w sprawie, wymagało znajomości dokumentacji projektowej, będącej podstawą wydanego pozwolenia na budowę. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że "dopóki (...) nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej – tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania". Sąd I instancji nie dostrzegł jednak, że wykazanie ww. przesłanek jest możliwe tylko poprzez odwołanie się do konkretnych rozwiązań projektowych, co w przypadku skarżących nie mogło nastąpić z uwagi na uniemożliwienie im zapoznania się z projektem budowlanym. W niniejszej sprawie organy wykreowały zatem sytuację, w której wymagają od skarżących wykazania, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, uniemożliwiając jednocześnie dostęp do akt sprawy, na podstawie których taką okoliczność można wykazać.
Takie działanie organów doprowadziło do wydania przez organy decyzji obarczonych wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a.
Przyjęcie powyższego poglądu, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie prowadzi do sytuacji, w której dostęp do akt postępowania zakończonego decyzją ostateczną musiałby zostać w istocie zapewniony każdemu, kto powołuje się na przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak sam wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, "jeżeli (...) w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie (...) o odmowie wznowienia postępowania". Nie jest więc tak, że akta sprawy należy udostępnić każdemu, kto żąda wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie należało mieć na względzie, że wznowienia postępowania zażądali właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działkami inwestycyjnymi. Organ wznowił postępowanie, a więc skarżący byli stronami postępowania wznowieniowego. Organ skierował do stron wezwanie do wskazania przepisu prawa materialnego, na podstawie którego skarżący wywodzą, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W powyższych okolicznościach brak udostępnienia skarżącym akt sprawy o pozwolenie na budowę stanowi rażące naruszenie art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a.
W sytuacji rażącego naruszenia ww. przepisów procedury administracyjnej, odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione, w szczególności rozpatrzy sprawę mając na uwadze regulacje art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. i udostępni skarżącym akta sprawy o pozwolenie na budowę.
Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.
Koszty te obejmują: wpis od skargi w wysokości 200 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika: przed Sądem I instancji w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 360 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw w wysokości 34 zł.