II SA/Wr 41/22

II SA/Wr 41/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 77 par. 1 w zw.  z art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] 2021 r. nr SKO[...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] 2021 r. (SKO[...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania A. D. (dalej jako "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Piechowice z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Zbieranie i przetwarzanie odpadów na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb [...] Piechowice, przy ul. P. [...]".
Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej SKO podzieliło stanowisko organu I instancji stwierdzające niezgodność planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia z przemysłową funkcją terenu określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej Piechowice uchwalonym uchwałą nr 193/XXXIII/01 Rady Miejskiej w Piechowicach z dnia 5 VI 2001 r., (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2001 r., poz. 1037) – dalej "MPZP".
SKO zaznaczyło, że z przedłożonej przez skarżącego Karty informacyjnej przedsięwzięcia z dnia 17 VI 2021 r. wynika, że skarżący obecnie prowadzi działalność w zakresie min. transportu odpadów z grupy 17 (odpady z budów, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej) oraz usług polegających na pogłębianiu, wykopie pod fundamenty pod budowy m.in. domków czy galerii handlowych oraz przebudowy i remontu dróg. Wytworzone odpady inne niż niebezpieczne skarżący częściowo będzie wykorzystywał na miejscu prowadzenia budów, pozostała część będzie przetwarzana, a surowiec końcowy będzie sprzedawany. W związku z czym skarżący planuje rozszerzyć dotychczas prowadzoną działalność usługową i transportową o prowadzenie zbierania i przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne. Odpady powstające podczas prowadzonych usług jak i odpady zbierane będą transportowane do miejsca magazynowania i przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne tj. terenu nieruchomości przy ul. P. [...] w P., a następnie będą przetwarzane w procesie odzysku R5 lub/i R12. W przypadku odpadów budowlanych; odpady będą o ile będzie taka potrzeba przesiewane w przesiewaczu i/lub rozdrabniane przy pomocy kruszarki, a następnie będą wykorzystywane do własnych celów bądź przekazywane uprawnionym podmiotom do wykorzystania w produkcji elementów betonowych lub w budownictwie zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami w tym zakresie. W przypadku odpadów asfaltowych; odpady będą rozdrabniane przy pomocy kruszarki i/lub przesiewana za pomocą przesiewacza, a następnie będą wykorzystywane do własnych celów bądź przekazywane uprawnionym podmiotom do wykorzystania w produkcji asfaltu lub w budownictwie drogowym zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami w tym zakresie. W przypadku odpadów elementów ceramicznych; odpady będą rozdrabniane przy pomocy kruszarki, a następnie będą wykorzystywane do własnych celów bądź przekazywane uprawnionym podmiotom. Zaś w przypadku odpadów drewnianych odpady będą rozdrabniane przy pomocy kruszarki, a następnie będą przekazywane uprawnionym podmiotom.
W dalszej części uzasadnienia SKO zaznaczyło, że planowane przedsięwzięcie należy do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 IX 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Tym samym powstała konieczność oceny dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia pod kątem m.in. zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 X 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.) – dalej "uioś". SKO stwierdziło, że teren nieruchomości zakreślony we wniosku skarżącego przeznaczony jest w MPZP na cele przemysłu (symbol "1P") i jest to funkcja podstawowa. W ramach funkcji dopuszczalnej i uzupełniającej dopuszczano zaś "usługi komercyjne, drobną wytwórczość, bazy, składy oraz komunikację wewnętrzną". Integralną część planu stanowi załącznik nr 2 określający wykaz usług komercyjnych dopuszczonych do lokalizacji na obszarze objętym planem.
W ocenie SKO działalność polegająca na zbieraniu, przetwarzaniu i magazynowaniu odpadów innych niż niebezpieczne nie spełnia warunku zgodności z określoną w MPZP funkcją podstawową jak i dopuszczalną. Wobec braku definicji legalnych pojęć użytych w oznaczeniu dopuszczalnych funkcji terenów, należało sięgnąć do ich potocznego znaczenia. Ustalając zakres pojęciowy terminów "przemysł", "usługi komercyjne", a także "drobną wytwórczość", "bazy", "składy" oraz "komunikację wewnętrzną" w kontekście funkcji terenów stanowiących o sposobie ich przeznaczenia, SKO uznało, że w przypadku pojęcia "przemysł" chodzi o przeznaczenie terenu dla potrzeb zorganizowania działalności mającej na celu wytwarzania jakichś dóbr, surowców, materiałów (przemysł jako działalność polegająca na wytwarzaniu produktów określonego rodzaju na dużą skalę, przy użyciu maszyn i innych urządzeń technicznych, zob. Wielki słownik języka polskiego). Nie ulega wątpliwości, że planowana przez skarżącego działalność nie wpisuje się w określone w ten sposób w MPZP przeznaczenie podstawowe terenu przedsięwzięcia. SKO zaznaczyło także, że planowanego przedsięwzięcia nie można też kwalifikować jako "bazy" i "składy", bowiem obejmują one gromadzenie wyprodukowanych dóbr, surowców, materiałów. Wykluczyć też należy zgodność przedsięwzięcia z funkcją "usług komercyjnych". MPZP co prawda dopuszcza obok przemysłu (produkcji) także usługi komercyjne, jednakże określa jednocześnie w formie załącznika nr 2 do MPZP wykaz dopuszczonych do lokalizacji na obszarze objętym planem tych usług, wskazując na ich rodzaj oraz symbol według Europejskiej Klasyfikacji Działalności (EKD). Planowana do realizacji działalność polegająca za zagospodarowaniu odpadów oznaczona jest w ramach EKD symbolem działu 37, który nie został ujawniony w rzeczonym wykazie. Z kolei pośród dopuszczalnych rodzajów działalności żadna z nich nie wykazuje jakiegokolwiek związku z planowanym przedsięwzięciem. Nie ma zatem mowy w przywołanym uregulowaniu MPZP - dla obszaru objętego wnioskiem skarżącego - o prowadzeniu tamże działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucił naruszenie:
1) zasady praworządności (art. 6 kpa) - poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie polegającą na niezasadnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z zapisami MPZP, podczas gdy z treści uwag do MPZP wynika obowiązek wyłącznie ograniczania inwestycji oddziaływających na środowisko, a w konsekwencji brak jest zapisów stanowczo zakazujących przeprowadzenia objętej wnioskiem inwestycji;
2) zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) - poprzez niewyczerpujące przeanalizowanie stanu faktycznego sprawy polegające na oparciu wydanych rozstrzygnięć o subiektywne opinie niepoparte konkretnym materiałem dowodnym, podczas gdy skarżący przedstawił w pełni rzetelny i kompleksowy Kartę informacyjną przedsięwzięcia pozwalający na przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie nie będzie stanowić zagrożenia dla ludności i środowiska;
3) zasady informowania stron (art. 9 kpa) - poprzez niewyczerpujące i niekompletne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji;
4) art. 107 kpa - poprzez brak w uzasadnieniu decyzji elementów wymaganych przez przepisy prawa, ogólnikowość uzasadnienia, a także nieścisłości w jego treści, jak również pominięcie okoliczności istotnych dla prawidłowej oceny sprawy, na potwierdzenie których to okoliczności w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się stosowne dowody;
5) zasady przekonywania (art. 11 kpa) - poprzez brak kompletnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji;
6) art. 77 § 1 i art. 80 kpa - poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez niezasadne przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami MPZP,
7) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 uoiś - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że planowana działalność nie jest zgodna z zapisami MPZP, podczas gdy w świetle obowiązującego MPZP nie ma żadnego zapisu zakazującego realizacji inwestycji objętej niniejszym postępowaniem.
W uzasadnieniu skargi umotywowano poszczególne zarzuty podkreślając, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyklucza się możliwość zawężającej literalnej wykładni przepisów prowadzącej do stwierdzenia, że działalność stanowiąca gospodarowanie odpadami dopuszczalna jest tylko na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "O". Zawężającą wykładnię uznano zasadnie za ograniczającą władztwo planistyczne gminy i swobodę działalności gospodarczej. Skarżący zaznaczył, iż jego wniosek nie pozwalał na traktowanie rozważanej kwestii jako gospodarowanie odpadami w formie prowadzenia składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. W ocenie skarżącego działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w procesie odzysku jest działalnością produkcyjną, albowiem w procesie odzysku z odpadów pozyskuje się użyteczne materiały służące do wyrobu dalszych produktów. Produkcja zaś oznacza proces, czyli pewien ciąg działań następujących po sobie, których efektem (rezultatem) jest zawsze wytworzenie nowego substratu, rzeczy materialnej.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o jej rozpatrzenie w trybie uproszczonym i oddalenie.
Skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Określony wyżej obowiązek dotyczy również kwestii oceny zebranych w sprawie dowodów pod kątem zgodności zawnioskowanego przedsięwzięcia z obowiązującym planem miejscowym. Jak bowiem wynika z art. 80 ust. 2 uoiś, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy zarówno w decyzji odwoławczej jak i w decyzji organu I instancji nie wykazano, by planowane przez skarżącego przedsięwzięcie niezgodne było z określoną w MPZP funkcją przemysłową terenu oznaczoną symbolem "1P".
Jak zasadnie podniesiono w skardze sama okoliczność zaliczenia planowanego przedsięwzięcia do działalności z zakresu gospodarowania odpadami nie oznacza niedopuszczalności jego realizacji na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej. Przeciwne stanowisko oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej (podobnie NSA w wyroku z 31 I 2017 r., II OSK 1553/16, CBOSA). Jeżeli zatem pozostałe postanowienia planu miejscowego nie wykluczają możliwości realizacji przedsięwzięcia związanego z gospodarowaniem odpadami, to zasadniczo należy dopuścić jego realizację na terenach przeznaczonych na cele działalności produkcyjnej czy przemysłowej.
W motywach zaskarżonej decyzji odwoławczej zaznaczono, że planowana przez skarżącego działalność polegająca na zbieraniu, magazynowaniu odpadów innych niż niebezpieczne z grupy 17 (min. beton, gruz z rozbiórek, odpady materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, drewno, odpady z remontu i przebudowy dróg) oraz ich przetwarzanie w procesie odzysku poza instalacjami w procesie R5 (utwardzanie powierzchni, dróg, poboczy, placów, podbudowa wałów, nasypów, fundamentów) i R12 (przesiewanie, rozdrabnianie, kruszenie) nie realizuje funkcji "przemysłu". SKO zwróciło uwagę, że "przemysł" to zorganizowana działalność mająca na celu wytwarzanie jakichś dóbr, surowców, materiałów na dużą skalę przy użyciu maszyn i innych urządzeń technicznych.
W ocenie Sądu wobec braku doprecyzowania w MPZP, co prawodawca lokalny rozumie pod pojęciem "przemysł", SKO zasadnie odwołało się do potocznego rozumienia tego pojęcia. W potocznym znaczeniu "przemysł" rozumiany jest jako "produkcja materialna polegająca na wydobywaniu z ziemi bogactw naturalnych i wytwarzaniu produktów w sposób masowy przy użyciu urządzeń mechanicznych". Z terminem tym niewątpliwie związane jest pojęcie "produkcji" rozumianej jako "zorganizowania działalność mająca na celu seryjne wytwarzanie określonych dóbr materialnych", oraz pojęcie "produktu" rozumianego jako "to co powstało w procesie produkcji" (zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Tom 3, Warszawa 2003, s. 563, 564, 701). Wynika z tego, że przemysł czy działalność przemysłowa kojarzyć należy z działalnością gospodarczą, w której występują łącznie takie cechy jak: 1) seryjne wytwarzanie produktów; 2) przy użyciu urządzeń mechanicznych; 3) na potrzeby rynku.
W ocenie Sądu określone wyżej znaczenie pojęcia "przemysł" (w tym znaczenie zaprezentowane w decyzji odwoławczej) nie daje podstaw do jednoznacznego wykluczenia planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia jako działalności z zakresu przemysłu. Z przedłożonej przez skarżącego na etapie administracyjnym Karty informacyjnej z dnia 17 VI 2021 r. wynika bowiem, że jednocześnie ze zbieraniem i magazynowaniem odpadów wykonywane będą również czynności ich przetwarzania w ramach odzysku polegające m.in. na recyklingu w postaci ich przesiewania i rozdrabniania przy pomocy przesiewacza i kruszarki celem wykorzystania nie tylko na potrzeby własnej działalności gospodarczej ale również celem sprzedaży uprawnionym podmiotom do wykorzystania w produkcji elementów betonowych lub w budownictwie (zob. Karta Informacyjna str. 8-9). Występuje tu zatem element wytwarzania produktu (wyrobu gotowego), tj. kruszywa sztucznego, przy użyciu urządzeń mechanicznych i na potrzeby rynku. W świetle potocznego znaczenia omawianego pojęcia nie ma więc dostatecznych podstaw do uznania, że tego rodzaju działalność nie mieści się w znaczeniu pojęciowym "przemysłu". W szczególności pojęcie to nie jest uzależnione od stopnia skomplikowania mechanicznego procesu przetwarzania, ani też od skali (stopnia masowości) procesu wytwórczego. Jeżeli bowiem – jak w tym przypadku – występuje zjawisko mechanicznego wytwarzania określonego produktu z określonego materiału dla potrzeb rynku, to taki proces może być kwalifikowany jako działalność przemysłowa.
W decyzji odwoławczej stwierdzono, że "nie ulega wątpliwości", że planowane przez skarżącego przedsięwzięcie nie wpisuje się w przeznaczenie podstawowe określone w MPZP, jednak nie wyjaśniono, którego z wyżej wymienionych elementów działalności przemysłowej w tym wypadku brakuje. Oczywiście Sąd nie kwestionuje, że przedsięwzięcie obejmuje również zbieranie i magazynowanie odpadów, jednak tego rodzaju czynności są w istocie nieodzownym elementem organizacji procesu wytwarzania produktów w ramach recyklingu. Należy zaznaczyć, że istotą recyklingu jest odzysk odpadów polegający na przetwarzaniu odpadów na produkty, materiały lub substancje nadające się do dalszego wykorzystania (zob. art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy 14 grudnia 2012 r. o odpadach – Dz.U. z 2022 r., poz. 699). W ramach działalności recyklingowej z reguły zbiera się i magazynuje odpady. Taki stan rzeczy nie stanowi jednak podstawy do uznania a priori, że wytwarzanie produktów w ramach recyklingu nie może być traktowane jako działalność przemysłowa. Na chwilę obecną przesądzone zostało, że działalność związana z gospodarowaniem odpadami nie musi być prowadzona wyłącznie na terenie o funkcji "O" i że może być również realizowana na terenie przeznaczonym na działalność gospodarczą, o ile pozostałe ustalenia planu miejscowego takiej działalności nie wykluczają. Skoro tak, to funkcja przemysłowo-produkcyjna (P), jako funkcja przewidziana do celów gospodarczych o znacznym stopniu oddziaływania czy uciążliwości, powinna być z reguły w pierwszej kolejności brana pod uwagę, jako miejsce realizacji przedsięwzięć w zakresie recyklingu odpadów. W analizowanym MPZP w istocie nie występują tereny, które mogłyby być w większym stopniu predystynowane do prowadzenia działalności planowanej przez skarżącego.
W świetle powyższego już drugorzędne znaczenie mają rozważania decyzji odwoławczej w kwestii zgodności przedsięwzięcia z funkcją uzupełniającą terenu, którą MPZP określa jako "usługi komercyjne, drobna wytwórczość, bazy, składy i komunikacja wewnętrzna". Nawet bowiem podzielając wyrażony przez SKO pogląd, że opisane w Karcie Informacyjnej przedsięwzięcie nie koreluje z tak określonym przeznaczeniem uzupełniającym, nie zmienia to faktu, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano niezgodności przedsięwzięcia z funkcją podstawową przemysłu (P).
W rezultacie zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, naruszają określony w art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy w ich całokształcie, a tym samym stwierdzenie niezgodności planowanego przedsięwzięcia z MPZP należy uznać za przedwczesne. W takim stanie rzeczy należało uchylić zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa.
Rozpatrując sprawę ponownie należy wziąć pod uwagę wyrażoną wyżej ocenę, co jednak nie przesądza o zgodności przedsięwzięcia z MPZP. Powinnością organu w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań jest bowiem ustalenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie wyłącznie z parametrem funkcji terenu. W świetle wymagań określonych w art. 80 ust. 2 uoiś należy zatem zweryfikować zgodność planowanego zamierzenia z wszystkimi ustaleniami MPZP, które znajdują zastosowanie w sprawie, w tym dotyczącymi określonych w § 6 zasad i standardów urządzania terenów oraz unormowanych w § 7 MPZP warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi. Dopiero całościowa i kompleksowa analiza treści MPZP umożliwi wiarygodne formułowanie wniosków co do zgodności planowanego przez skarżącego zamierzenia z MPZP.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 680 zł, na które składają się: wpis od skargi (200 zł) i wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł).
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.