II SA/Wr 408/22

II SA/Wr 408/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Marta Pawłowska
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 par. 1, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Asesor WSA Marta Pawłowska, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie przebudowy części pomieszczenia strychu oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2021 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; zwana dalej "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; zwana dalej "Pr.bud."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy części pomieszczenia strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wraz z włączeniem go do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. Z. R. [...] we W. Decyzja ta stała się ostateczna w związku z niewniesieniem odwołania przez żadną ze stron postępowania, którymi byli: K. S. (inwestor wykonanych robót budowlanych) oraz Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. Z. R. [...] we W. (stanowiąca ogół współwłaścicieli tej nieruchomości).
W dniu 19 lipca 2021 r. do PINB wpłynął wniosek M. K. (dalej "skarżąca") o wznowienie postępowania umorzonego powołaną wyżej decyzją, w którym wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w zakończonym postępowaniu administracyjnym jako jego strona. Skarżąca umotywowała swoje stanowisko (co do posiadania indywidualnego interesu prawnego w sprawie wykonanych robót budowlanych) okolicznością, że jest współwłaścicielem części wspólnej nieruchomości w udziale powyżej 13 %, a w związku z tym zajęcie części wspólnej strychu przez inwestora i włączenie jej do należącego do niego lokalu mieszkalnego narusza jej prawa. W ocenie skarżącej ma ona interes prawny i faktyczny w każdej sprawie dotyczącej nieruchomości wspólnej, co wynika z istoty samego prawa własności chronionego w Konstytucji RP. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku oraz przeprowadzenia czynności wyjaśniających PINB postanowieniem z dnia 28 lipca 2021 r. Nr 1796/2021 wznowił przedmiotowe postępowanie, zaś decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r. Nr 3089/2021, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 K.p.a. (t.j. Dz. U. Z 2021 r. poz. 735 ze zm.), umarzył ww. postępowanie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, po rozpatrzeniu którego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzję z dnia [...] 2022 r. Nr [...] o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie zaistniała żadna (również ta wskazana przez skarżącą) z ustawowo określonych przesłanek uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 3 marca 2021 r., a w związku z tym odmowa uchylenia ww. decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. była w pełni zasadna. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że skarżąca posiada w sprawie jedynie interes faktyczny, którego nie należy utożsamiać z interesem prawnym, z tego względu nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przebudowy części pomieszczenia strychu wraz z włączeniem go do lokalu mieszkalnego nr [...]. DWINB zgodził się zatem z organem pierwszej instancji zarówno co do treści samego rozstrzygnięcia, jak i argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ stwierdził, że zarzut skarżącej odnośnie uniemożliwienia jej przez PINB czynnego udziału we wznowionym postępowaniu (poprzez brak poinformowania o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji) nie jest zasadny. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2021 r. organ pierwszej instancji poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji oraz o uprawnieniu do wglądu w akta postępowania. Rzeczone postanowienie skarżąca odebrała w dniu 13 sierpnia 2021r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła M. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:
1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 28 ust. 1 Pr.bud. poprzez jego niezastosowanie przez organ; z przepisu jednoznacznie wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, tymczasem inwestor nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę, a organ nie nałożył na niego obowiązku przewidzianego art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz następnie w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.;
b) art. 52 ust. 1 Pr.bud. poprzez jego błędną interpretację, w wyniku której skarżąca została pozbawiona przymiotu strony, a co za tym idzie możliwości działania w sprawie; naruszony przepis wskazuje podmioty, na które organ nakłada obowiązki i nakazy, jednakże nie wskazuje, że jedynie do tych podmiotów ograniczają się strony prowadzonego przez organ postępowania; co więcej, współwłaściciele nieruchomości wspólnej powinni mieć możliwość wzięcia udziału w sprawie, by wiedzieć, czy przeprowadzone prace budowlane są legalne i czy organ nakłada na inwestora jakieś kary, tym bardziej że w przypadku braku możliwości wyegzekwowania od inwestora nałożonego obowiązku lub nakazu organ obciąża nim właściciela lub zarządcę budynku, co jest jednoznaczne z obciążeniem współwłaścicieli;
c) art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. poprzez jego niezastosowanie i brak nakazania inwestorowi wstrzymania robót budowlanych, w sytuacji kiedy inwestor nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z naruszonym przepisem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie skarżąca zgłosiła do PINB wniosek o podjęcie działań w związku z nielegalnymi pracami budowlanymi wykonywanymi na części wspólnej nieruchomości, PINB decyzją z dnia 3 marca 2021 r. umorzył postępowanie, doprowadzając tym samym do sytuacji, w której osoba niedysponująca nieruchomością na cele budowlane, bez decyzji pozwolenie na budowę przeprowadza prace budowlane;
d) art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. poprzez jego niezastosowanie przez organy; stosownie do naruszonego przepisu przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skarżąca wnioskiem o podjęcie działań przez PINB wniosła o nakazanie inwestorowi zaniechania dalszych robót oraz o nakazanie doprowadzenia obiektu, którego skarżąca jest współwłaścicielem, i z którego stale korzystała, do stanu poprzedniego. Tymczasem organ pierwszej instancji decyzją z dnia 3 marca 2021 r. umorzył postępowanie, mimo że prace budowlane wykonane zostały bez pozwolenia na budowę oraz bez prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja z dnia 3 marca 2021 r., a następnie decyzje podjęte we wznowionym postępowaniu doprowadziły do usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem, jednocześnie doprowadzając do sytuacji, kiedy osoba pragnąca dokonać robót budowlanych na nieruchomości wspólnej nie musi starać się o żadne pozwolenia, zarówno organów, jak i współwłaścicieli, gdyż organy powołane do nadzoru budowlanego sankcjonują samowole budowlane;
e) art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego pominięcie i uznanie, że skarżąca jako współwłaściciel nieruchomości, w tym części trwale zajętej przez inwestora, nie ma prawa strony w postępowaniu dotyczącym jej współwłasności; pomijając art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organ naruszył interes prawny skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości.
2) postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wzięcia udziału zarówno w sprawie zakończonej wydaniem skarżonej decyzji, jak również w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zakończonym decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r. oraz w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 3 marca 2021 r.; skarżąca w żadnym ze wskazanych postępowań nie została zawiadomiona o zakończeniu postępowania, możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i wypowiedzeniem się co do niego; przywołanie przez organ pierwszej instancji treści art. 10 § 1 K.p.a. w postanowieniu wznawiającym postępowanie nie wyczerpuje praw strony do aktywnego udziału w sprawie; brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego uniemożliwiło skarżącej zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i poczynionymi przez organ ustaleniami przed wydaniem decyzji. Nie można od strony oczekiwać, że będzie każdego dnia od chwili wznowienia postępowania przeglądać akta celem zapoznania się z dowodami i ustaleniami organu. Nie może ulegać wątpliwości, że organ w okresie od wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w dniu 28 lipca 2021 r. a wydaniem decyzji w dniu 27 grudnia 2021 r. podjął wiele ustaleń i zgromadził materiał dowodowy, skarżąca zaś nie została o tych czynnościach powiadomiona;
b) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, które skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz twierdzenia skarżącej prowadzić winny do innego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, a mianowicie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, a więc uchylenia decyzji z dnia 3 marca 2021 r.;
c) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ drugiej instancji, w sytuacji kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (m.in. decyzja Wojewody Dolnośląskiego, uchwała wspólnoty mieszkaniowej z dnia 13 maja 2015 r.) oraz twierdzenia skarżącej prowadzić winny do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy.
Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji podjętej w pierwszej jak i drugiej instancji.
W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że jest współwłaścicielem części wspólnej nieruchomości w udziale powyżej 13%, tak więc zajęcie części wspólnej strychu przez inwestora i dokonanie włączenia tej części do swojego mieszkania bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz bez uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na takie działanie w oczywisty sposób narusza prawa skarżącej. Skarżąca jako współwłaściciel nieruchomości ma interes prawny i faktyczny w każdej sprawie dotyczącej nieruchomości wspólnej. Skarżąca nie upoważniała zarządcy do występowania w jej imieniu w postępowaniu przed PINB. Organ całkowicie pominął udział skarżącej w sprawie dotyczącej części nieruchomości, której jest współwłaścicielem i z której stale korzystała (wieszając pranie) póki inwestor jej nie zajął. Skarżąca ma zindywidualizowany interes prawny w niniejszej sprawie. Nielegalne zajęcie przez inwestora części strychu prowadzi do uniemożliwienia reszcie współwłaścicieli korzystanie z ich własności. Ponadto, skarżąca wskazała, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie zawiadomił jej o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwością wypowiedzenia się co do niego, dlatego też cytowana informacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie znajduje oparcia w faktach i nie polega na prawdzie. Mimo zgłoszonego przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na uniemożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym przez decyzją z dnia 3 marca 2021 r. organy nadal pozostają w przekonaniu, że współwłaścicielowi lokalu nie przysługuje prawo strony i wbrew przepisom, a nawet logice, twierdzą, że współwłaściciel nie ma interesu prawnego do wzięcia udziału w sprawie dotyczącej jego współwłasności.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach P.p.s.a.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymująca w mocy decyzję o odmowie uchylenia - po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie przebudowy części pomieszczenia strychu wraz z włączeniem go do lokalu mieszkalnego nr 8 w budynku przy ul. Zaułek Rogoziński 4 we Wrocławiu – decyzji ostatecznej z dnia 3 marca 2021 r., umarzającej postępowanie w w/w sprawie. Obie zakwestionowane przez skarżącą decyzje zostały zatem podjęte we wznowionym postępowania. W tym miejscu za organem można powtórzyć, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, 145a §1, art. 145aa § 1 lub w art. 145b K.p.a. Jak słusznie wskazał DWINB, wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z tego też powodu instytucja ta może być stosowana tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków. Celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie "zwykłe" było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a.). W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.), decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.) lub decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazująca okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona (art. 151 § 2 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją podjętą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. Podstawę zaś odmowy uchylenia ostatecznej decyzji stanowiło stwierdzenie, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 3 marca 2021 r. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Domagając się wznowienia postępowania skarżąca argumentowała, że w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy części pomieszczenia strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wraz z włączeniem go do lokalu mieszkalnego nr 8 bez własnej winy nie brała udziału, mimo że posiada indywidualny interes prawny w sprawie w/w robót budowlanych, bowiem jest współwłaścicielem części wspólnej nieruchomości w udziale powyżej 13 %, a w związku z tym zajęcie części wspólnej strychu i włączenie jej do należącego do inwestora lokalu mieszkalnego narusza jej prawa.
Wskazać zatem w tym miejscu należy, że wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą procesową wymienioną w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że legitymację do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania ma podmiot, który ma interes prawny lub obowiązek w postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. "Z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. uzasadniającego jej udział" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2146/10, LEX nr 1138088).
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 3 marca 2021 r. Kwestią sporną jest natomiast, czy posiada ona przymiot strony w tym postępowaniu. Odnosząc się do tej kwestii, Sąd stwierdził, że DWINB (podobnie jak wcześniej organ pierwszej instancji) zasadnie uznał, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym przebudowy części pomieszczenia strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wraz z włączeniem go do lokalu mieszkalnego nr [...] zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] 2021 r. Słusznie przy tym organ drugiej instancji stwierdził, że art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi gwarancję zawartej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Przez udział strony w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział w całym ciągu czynności procesowych. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i wówczas, gdy nie brała udziału w czynnościach istotnych dla postępowania (wyrok NSA z dnia 1 lipca 1999 r., IV SA 595/99).
Argumentując przedstawioną wyżej ocenę, w pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnymi należy oceniać w oparciu o ogólną zasadę wyrażoną w art. 28 K.p.a., która oparta jest na kryterium interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. "Interes prawny" jest natomiast kategorią prawnomaterialną obejmującą uprawnienia i obowiązki stron oparte na prawie. O istnieniu interesu prawnego decyduje bowiem przepis prawa materialnego, przy czym musi on być indywidualny i realny a więc znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego. Słusznie w uzasadnieniu decyzji organu drugiej wskazano, że o ocenie, czy wnioskodawca ma "interes prawny" w załatwieniu sprawy, nie decyduje jednak wewnętrzne przekonanie danej osoby (interes faktyczny), lecz przepis prawa materialnego. Interes prawny lub obowiązek prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a, musi wynikać z przepisu prawa materialnego będącego podstawą procesowej legitymacji strony. O tym, czy dany podmiot ma interes prawny, nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu, który z różnych przyczyn zainteresowany jest prowadzeniem postępowania. Istotne jest przy tym, że interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym - interes faktyczny oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, co stanowiłoby podstawę do żądania stosownych czynności organu administracji. Bycie stroną postępowania związane jest zatem ściśle z posiadaniem interesu prawnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zwrócić uwagę, że roboty budowlane objęte postępowaniem zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] 2021 r. nie dotyczyły indywidualnej własności skarżącej, a części wspólnej (strychu) nieruchomości, w której wprawdzie skarżąca posiada udziały związane z jego własnością, ale nie stanowią one podstawy do stwierdzenia, że z tego tytułu skarżąca posiada interes prawny uprawniający ją do uczestniczenia w tym postępowaniu zwykłym, a jedynie jest to interes faktyczny. Roboty te nie ingerowały bowiem bezpośrednio we własność lokalu mieszkalnego skarżącej. Przy ocenie interesu prawnego w sprawach dotyczących prowadzenia robót budowlanych na części wspólnej nieruchomości w orzecznictwie ugruntował się zresztą już pogląd, który skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, że legitymowaną do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości, jest wspólnota mieszkaniowa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2012 r., VII SA/Wa 1063/12). W sprawach dotyczących części wspólnej budynku interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej jest chroniony zatem poprzez wspólnotę działającą poprzez zarząd, co wprost wyniki z treści art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali (tak NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2023 r. II OSK 203/20, CBOSA). Poszczególni współwłaściciele nieruchomości wspólnej mogą być stroną postępowania, ale tylko w sytuacji, gdy sprawa dotyczy ich wyłącznej własności, np. roboty budowlane wykonywane są z ingerencją w substancję należącego do nich lokalu mieszkalnego. Jest to stanowisko ugruntowane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co słusznie zwróciły uwagę organy orzekające w niniejszej sprawie. Prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona, niezależnie od udziału wspólnoty lokalowej, nie może być wynikiem samego tylko faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Musi za tym przemawiać jego zindywidualizowany interes, wynikający najczęściej z wpływu zawartego w decyzji nakazu na konkretny lokal mieszkalny będący jego własnością (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2020 r., II SA/Wr 640/19). Z powyższego wynika, że członek wspólnoty może samodzielnie wystąpić jako strona postępowania, tylko wówczas, gdy wykaże swój indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa, Jak zasadnie przyjęły organy, taksa w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego, który legitymowałby ją do udziału w postępowaniu w sprawie przebudowy części pomieszczenia strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wraz z włączeniem go do lokalu mieszkalnego nr [...] zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] 2021 r., a tym samym stanowiłby podstawę do uznania ją za stronę tego postępowania. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skargi naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. (poprzez uniemożliwienie skarżącej wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 3 marca 2021 r.) jak i art. 28 ust. 1 Pr.bud. oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Przy czym podkreślić tutaj należy, że w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli Sądu polegała tylko jedna kwestia, a mianowicie to, czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 3 marca 2021 r. Sąd nie mógł zatem badać legalności, a więc zgodności z prawem, samej decyzji podjętej w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniu wznowieniowym, jeżeli organy uznały, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, kwestia zgodności podjęcia ostatecznej decyzji z art. 52 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. i kwestia zasadności umorzenia postępowania nie podlegały jakiejkolwiek ocenie, jak tego domaga się skarżąca i to zarówno w postępowaniu toczącym się przed organami jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Bez wpływu na wynik sprawy są więc podnoszone w skardze okoliczności odnoszące się do: protestów skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości co do nielegalnej przebudowy strychu, uchylenia przez Wojewodę Dolnośląskiego (decyzją z dnia [...] 2020 r., Nr [...]) decyzji Prezydenta Wrocławia Nr [...] o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora i umorzenia postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, braku zgody wspólnoty mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i braku zgody na przeprowadzenie prac adaptacyjnych strychu, czy też błędnej interpretacji przez organ art. 52 ust. 1 Pr.bud.
Kończąc, również zarzut skargi naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. (poprzez uniemożliwienie skarżącej wzięcia udziału zarówno w sprawie zakończonej wydaniem skarżonej decyzji, jak również w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] 2021 r.) nie mógł zostać uwzględniony. Skarżąca wskazała w tym zakresie, że w żadnym z ww. postępowań nie została zawiadomiona o zakończeniu postępowania, możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i wypowiedzeniem się co do niego, zaś samo przywołanie przez organ pierwszej instancji treści art. 10 § 1 K.p.a. w postanowieniu wznawiającym postępowanie nie wyczerpuje praw strony do aktywnego udziału w sprawie. Zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w analizie akt sprawy. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej od wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w dniu [...] 2021 r. do podjęcia decyzji w dniu [...] 2021 r. organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności dowodowych, o przeprowadzeniu których skarżąca powinna zostać powiadomiona. Należy bowiem tutaj zwrócić uwagę, że we wznowionym postępowaniu w realiach niniejszej sprawy, w który oceniano jedynie kwestię posiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu zwykłym, postępowanie dowodowe ograniczone jest jedynie do analizy akt postępowania zwykłego właśnie pod kątem uznania skarżącej bądź nie za stronę postępowania zwykłego. I co istotne, wyniki tej analizy znalazły się w uzasadnieniu podjętych w sprawie decyzji. Stąd też nie można podzielić zarzutu skargi, że brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego uniemożliwiło skarżącej zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i poczynionymi przez organ ustaleniami przed wydaniem decyzji. Z podobnych względów, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także fakt niezawiadomienia strony przez organ odwoławczy o gotowości do wydania decyzji.
W efekcie, oceniając status skarżącej jako podmiotu żądającego wznowienia postępowania - mając na względzie zakres prowadzonych robót budowlanych oraz miejsce ich wykonywania (części wspólne nieruchomości) - Sąd stwierdził, że nie zostały wykazane przepisy prawa materialnego, które w związku z przebudową części pomieszczenia strychu wraz z włączeniem go do lokalu mieszkalnego nr 8 stanowiących przedmiot umorzonego zwykłego postępowania skutkowałyby nałożeniem na skarżącą obowiązku lub nabyciem przez nią uprawnienia. Skarżąca nie posiada tym samym interesu prawnego, aby uczestniczyć w postępowaniu w sprawie przebudowy części pomieszczenia strychu wraz z włączeniem go do lokalu mieszkalnego nr [...]. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd uznał zatem, że skarga jest nieuzasadniona.
Uwzględniając powyższe, skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.