II SA/Wr 406/23

II SA/Wr 406/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Halina Filipowicz-Kremis
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1,3,4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 150 ust. 3, art. 154. art. 157 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 3 października 2022 r., nr SKO/PP-412/65/2022 w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 3 października 2022 r. (znak: SKO PP-412/65/2022) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej jako: Kolegium) - po rozpatrzeniu odwołania M. M. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej jako: skarżący) od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 6 lipca 2022r. (znak: RB.6725.12.2021) w przedmiocie ustalenia opłaty w wysokości 21 290,71 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w granicach działki nr [...], obręb P. na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Opisane rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W związku ze zbyciem przez M. M. opisanej wyżej nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy P. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego MPZP [...] I. Wójt Gminy P. ustalił M. M. opłatę w wysokości 21.290,70 zł
W odwołaniu od tej decyzji M. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego tj:
a) art. art. 7, art 77 i art. 80 k.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wskutek niedostrzeżenia wszystkich czynników wpływających na wzrost wartości nieruchomości w gminie P. w okresie od 2016 r. do 2021 r. i bezzasadne uznanie, że wyłączną przyczyną wzrostu wartości gruntów było uchwalenie MPZP z dnia [...] sierpnia 2016 r.;
b) art. 78 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu wniosku dowodowego o sporządzenie lub uzyskanie informacji na temat średniej ceny sprzedaży nieruchomości gruntowych w gminie P. w okresie 2016-2021;
c) art. 84 § 1 k.p.a. polegające na odmowie powołania innego biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości w sytuacji, gdy opinia sporządzona przez rzeczoznawcę była niepełna, nierzetelna i zawierała błędy metodologiczne.
Odwołujący się wskazał także na niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ż późn. zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.". wskutek dokonania wyceny nieruchomości na dzień jej sprzedaży (14 maja 2021 r.) podczas gdy nieruchomość powinna zostać wyceniona na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (sierpień 2016 r.), który stanowił czynnik wywołujący wzrost wartości nieruchomości uzasadniający naliczenie opłaty planistycznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy nie uwzględniło powyższego odwołania. Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję organ odwoławczy wskazał materialnoprawne postawy orzekania przywołując art.36 ust.4 oraz art. 37 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe regulacje organ stwierdził, że ustalenie opłaty planistycznej musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie następujących przesłanek: 1) nastąpiło uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego; 2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu bądź jego zmiany; 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem bądź zmianą m.p.z.p., wykazany stosownym operatem szacunkowym; 4) roszczenie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostało przez organ zgłoszone w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Stwierdzenie, że chociażby jedna z wyżej wymienionych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie w drodze decyzji administracyjnej opłaty planistycznej.
W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione.
W niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., dająca podstawę do ustalenia opłaty planistycznej, została ogłoszona w Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego pod poz. [...] z dnia 11 sierpnia 2016 r. i weszła w życie po upływie 14 dni, tj. w dniu 26 sierpnia 2016r. Data ta zatem stanowi początek ustawowego 5-letniego terminu do zgłoszenia roszczenia przez organ. Z umowy sprzedaży (akt notarialny Repertorium [...] numer [...]) z dnia 14 maja 2021 r. wynika, że odwołujący się zbył niezabudowaną działkę gruntu o nr [...] opow. [...] ha, tj, przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie m.p.z.p. Następnie, organ I instancji pismem z dnia 5 sierpnia 2021 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. zawiadomienia, strona odebrała przedmiotowe pismo w dniu 9 sierpnia 2021 r. Tym samym, Kolegium uznało, że organ I instancji zgłosił roszczenie przed upływem 5 letniego terminu ustawowego.
Odnosząc się do kwestii wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu, organ podkreślił, że jedynym i głównym w tym względzie środkiem dowodowym jest opinia o wzroście wartości nieruchomości, sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. W decyzji zwrócono uwagę, że wymóg uzyskania takiej opinii wynika z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) do stosowania której wprost odsyła art. 37 ust. 12 u.p.z.p. Z kolei z treści art. 156 ust. 1 u.g.n. wynika, że opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. W operacie tym biegły określa wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego oraz wartość uwzględniającą przeznaczenie terenu przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Kolegium zaznaczyło, że w niniejszej sprawie sporządzony został operat szacunkowy, przy czym na wezwanie organu I instancji rzeczoznawca sporządziła także korektę tego operatu.
Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań wynikających z analizy operatu szacunkowego i jego korekty, Kolegium podkreśliło, że operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a., z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Mając powyższe na uwadze Kolegium dokonało analizy stanowiącego dowód w sprawie operatu szacunkowego i jego korekty z dnia 2 maja 2022 r.
W pierwszej kolejności organ podkreślił, że w sprawach dotyczących przedmiotowej opłaty istotne znaczenie ma stan nieruchomości z chwili wejścia w życie m.p.z.p. a nie z chwili sprzedaży. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., opłata jednorazowa stanowi bowiem różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Tak ustalony stan nieruchomości jest w toku szacowania punktem wyjścia do dokonania odpowiednich porównań w ramach analizy rynku, przy jednoczesnym alternatywnym uwzględnieniu poprzedniego przeznaczenia wycenianej nieruchomości oraz przeznaczenia wynikającego z aktualnego planu miejscowego.
Odwołując się do orzecznictwa Kolegium zaznaczyło, że opłata planistyczna jest wyrazem wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wyłącznie zmianą przeznaczenia (funkcji) terenu określonego w planie miejscowym. Wszystkie inne zdarzenia mogące mieć wpływ na cenę nieruchomości, a zaistniałe po dniu wejścia w życie miejscowego planu, muszą być w procesie wyceny wyeliminowane. Biegły zobowiązany jest tu przyjąć fikcję stanu (prawnego i fizycznego) nieruchomości z dnia wejścia w życie planu. Odrzucenie takiego założenia, lub niekonsekwentne jego stosowanie, skutkować musi w rezultacie błędną wyceną nie oddającą w rzeczywistości zmiany wartości spowodowanej samym tylko wejściem w życie planu miejscowego.
Analizując korektę operatu szacunkowego organ odwoławczy zauważył, że biegła podała, iż decyzją z dnia 10 października 2019r. zatwierdzony został podział działki nr [...] (powstałej po scaleniu działki nr [...] i nr [...]) na działki nr [...] i nr [...]. Na stronie 2 operatu rzeczoznawca przedstawiła opis działki nr [...] wg. stanu na dzień wejścia w życie nowego planu, bowiem z jej obszaru została wydzielona działka [...]. Wskazała, że działka nr [...] położona jest w części południowej miejscowości P., w otoczeniu gruntów niezabudowanych i w niedalekim sąsiedztwie istniejącego zainwestowania wiejskiego. Ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, nieutwardzonej, wzdłuż granicy południowej. Ma dostęp do sieci infrastrukturalnych energetycznej i kanalizacyjnej.
Biegła ustaliła, że wg planu miejscowego wynikającego z uchwały Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. - działka nr [...] w obszarze ok. [...] m2 była przeznaczona: na cele rolne (RP[...]) a w obszarze ok. [...] m2 na komunikację wewnętrzną (KW [...]). Natomiast wg stanu na dzień 26 sierpnia 2016 r., tj. wg dzień wejścia w życie nowego planu miejscowego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. obszar tej działki został przeznaczony na cele realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN [...]) oraz na teren dróg wewnętrznych (KDW), przy czym funkcja mieszkaniowa obejmuje powierzchnię [...] m2 a drogowa około [...]m2 .
Określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu, biega na str. 31- 33 operatu przedstawiła ceny transakcyjne z rynku lokalnego i regionalnego odnoszące się do obrotu prawem własności niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną o pow. od 1000 m2 do 2000 m2 (12 transakcji) z okresu od maja 2020 r. do października 2021 r. W oparciu o te transakcje przy zastosowaniu podejścia porównawczego z wykorzystaniem metody porównywania parami ustalona została wartość nieruchomości w obszarze odpowiadającym obecnej działce nr [...]. Kolegium wskazało, że dla potrzeb określenia wag cech rynkowych biegła wykorzystała m.in. metodę statystyczną korelacji rang Spearmana - z wykorzystaniem metody korygowania stanów cech nieruchomości do stanów "ceteris paribus". Zasada "ceteris paribus" (z łac. pozostałe równe) polega na ustaleniu wpływu poszczególnych cech rynkowych na kształtowanie się cen transakcyjnych poprzez wyodrębnienie tych nieruchomości z bazy, które różnią się wyłącznie jednym atrybutem. Zakłada się bowiem, że różnica jednostkowych cen transakcyjnych w wyróżnionych parach jest miarą wielkości wpływu analizowanej cechy rynkowej na kształtowanie się cen transakcyjnych. Stosując tę metodę rzeczoznawca majątkowy przeprowadziła ocenę poszczególnych cech nieruchomości, tj.: lokalizacji makro, lokalizacji mikro, dostępności komunikacyjnej, wielkości terenu, uzbrojenia terenu, możliwości inwestycyjnych oraz struktury funkcyjnej. W ramach ostatniej z wymienionych cech rzeczoznawca wyodrębniła strukturę monofunkcyjną (obszar terenu o jednolitej funkcji dopuszczającej zabudowę) oraz wielofunkcyjną (część terenu przeznaczona jest pod funkcje wyłączone z możliwości zabudowy - np. skrajne drogi). W efekcie procesu szacowania wartość 1 m2 działki nr [...] została określona jako równa 71,04 zł/m2 (str. 37 operatu).
Z kolei wartość 1 m2 działki nr [...] wg jej przeznaczenia poprzedniego (RP[...]; KW [...]) i przy zastosowaniu podejścia porównawczego z wykorzystaniem metody porównywania parami, została przez biegłego ustalona jako równa 11,10 zł/m2 . Przedmiotem porównania były 3 transakcje z rynku lokalnego (N. - gmina P., G. - gmina M., S. - gmina M.(1)) z okresu od maja 2020 r. do czerwca 2021, których przedmiotem był obrót prawem własności niezabudowanych nieruchomości o przeznaczeniu rolnym o pow. od 1000 m2 do 2000 m2, przy tym rzeczoznawca majątkowy uwzględniła w procesie szacowania m.in. cechę "struktura funkcyjna", z wyróżnieniem: 1/ funkcja rolna i skrajne drogi; 2/ tylko funkcja rolna.
Rzeczoznawca przedstawia sposób wyliczenia opłaty planistycznej dla części działki nr [...] (przed scaleniem i podziałem) mieszczącej się w obszarze działki nr [...] o pow. [...] m2. Wykazała, że zmiana wartości działki nr [...], w przeliczeniu na 1 m2 wyniosła 59,94 zł, zatem w przeliczeniu na powierzchnię działki nr [...], zbytej przez stronę w oparciu o przywołany wyżej akt notarialny wartość tej działki wzrosła o 70.969,00 zł. Organ I instancji przyjmując do wyliczeń opłaty planistycznej tak ustaloną różnicę wartości działki nr [...] ustalił opłatę planistyczną w wysokości 21.290,70 zł, jako równą 30% tej różnicy (70.969,00 x 30%). Oran zauważył, że w operacie z dnia 9 maja 2022 r., biegła wskazała źródło, z którego wynikają przyjęte przez nią dane do wyceny w zakresie powierzchni ww. struktur funkcyjnych. Przywołała bowiem "opinię z planu" organu I instancji z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr RB.6727.79.1.2022, która również włączona jest do akt sprawy wraz z wyrysem z m.p.z.p. z 2004 r. oraz wyrysem z m.p.z.p. z 2016 r.
W ocenie Kolegium treść analizowanego operatu z dnia 9 maja 2022 r. wskazuje, że mógł on stanowić dla organu I instancji dowód na wzrost wartości gruntów działki nr [...].
Organ II instancji nie podzielił argumentacji i zarzutów odwołania. Przede wszystkim nie zgodził się ze stanowiskiem, że wzrost wartości zbytej nieruchomości należało ustalić wg cen obowiązujących na dzień wejścia w życie nowego planu a nie wg cen na dzień sprzedaży nieruchomości. Kolegium nie stwierdziło także naruszenia postępowania ze względu na nieuwzględnienie żądań strony. Wójt uzyskał niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy dowód w postaci operatu szacunkowego, który podlega ocenie organów. Organ odwoławczy nie dostrzegł potrzeby przeprowadzania dowodu z przedłożonych przez pełnomocnika danych z zasobów ewidencyjnych Starosty J. dotyczących transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych w Gminie P. w latach 2016-2017 oraz 2020 -2021 na okoliczność wzrostu cen nieruchomości z innych przyczyn niż uchwalenie planu miejscowego. Dowody te nie mają wpływu na wynik sprawy. Zauważono także, że organ I instancji nie miał obowiązku powołania w sprawie innego biegłego.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania: tj.
1/ art. 7, art. 75 § 1, 1 art. 77 i art. 80 k.p.a. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy wskutek niedostrzeżenia wszystkich czynników wpływających na wzrost wartości nieruchomości w gminie P. w okresie 2016 - 2021, oparcie ustaleń wyłącznie na jednym dowodzie w postaci opinii biegłej z pominięciem dowodów przedłożonych przez stronę, pominięcie faktów znanych z urzędu oraz wynikających z doświadczenia życiowego i w konsekwencji bezzasadne uznanie, że wyłączną przyczyną wzrostu wartości gruntów było uchwalenie MPZP z dnia [...] sierpnia 2016 r. podczas gdy, w w/w okresie nastąpił wzrost wartości nieruchomości z powodu zwiększonego popytu na grunty budowlane, prowadzenia przez sektor bankowy luźnej polityki kredytowej napędzającej wzrost cen, lokowania przez społeczeństwo oszczędności w nieruchomości i traktowania ich jako inwestycji, a także z uwagi na otwarcie w 2019 r. J. fabryki M., stanowiącej jedną z największych w historii ziemi [...] inwestycji stwarzając tysiące miejsc pracy, co również przyczyniło się do wzrostu wartości nieruchomości;
2/ art. 84 § 1 k.p.a. przez odmowę powołania innego rzeczoznawcy w sytuacji, gdy opinia sporządzona przez biegłą G. K. była niepełna, nierzetelna i zawierała błędy metodologiczne;
3/ art 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niedokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, mimo złożenia o to wniosku przez skarżącego.
W skardze zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4 oraz art 37 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskutek dokonania wyceny nieruchomości na dzień jej sprzedaży 14 maja 2021 r., podczas gdy nieruchomość powinna zostać wyceniona na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (sierpień 2016 r.) który stanowił czynnik wywołujący wzrost wartości nieruchomości uzasadniający naliczenie opłaty planistycznej.
Zarzucając powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w odwołaniu, wytknięto, że błędem organów było ustalanie wartości spornego gruntu na dzień jego sprzedaży, nie zaś na dzień uchwalenia planu. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 listopada 2017 r. wydanym w sprawie II OSK 403/16, wyłączną datą stanu zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, błędem było wycenianie wartości nieruchomości wg. stanu na dzień jej sprzedaży. Przepis normujący przedmiotowe zagadnienie - art. 37 ust. 1 u.p.z.p - posługuje się bowiem pojęciem "dnia sprzedaży nieruchomości" jedynie w kontekście "ustalenia opłaty", co następuje w formie decyzji administracyjnej organu. Przepis ten nie stanowi jednak podstawy do tego, aby wartość nieruchomości szacować wg. realiów rynkowych obowiązujących w dacie sprzedaży, lecz aby uczynić to w dacie uchwalenia planu. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 4 ww. ustawy, czynnikiem decydującym dla wymierzenia właścicielowi opłaty jest fakt "uchwalenia lub zmiany miejscowego planu", nie zaś np. upływ czasu i wzrost cen nieruchomości wywołany wzmożonym popytem inwestycyjnym lub inflacją. Konsekwencją zmiany daty wyceny powinna być również zmiana zestawienia transakcji porównawczych (powinny pochodzić z 2016 r.) jak również momentu wyceny gruntu wg. stanu sprzed wejścia w życia MPZP.
W dalszych wywodach pełnomocnik wskazał, że wnioskował do organu I instancji aby sporządzony przez biegłą operat został poddany ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Organ I instancji, jak również organ II instancji, pominęli ten wniosek, mimo poważnych błędów opinii.
Dalej zauważono, że w toku postępowania II-instancyjnego skarżący przedstawił informację o transakcjach sprzedaży nieruchomości gruntowych w Gminie P. w okresie 2016-2017 oraz 2020-2021, uzyskaną ze Starostwa Powiatowego w J. na okoliczność wzrostu cen nieruchomości w Gminie P. w okresie 2016-2020 z innych przyczyn niż uchwalenie MPZP. Zdaniem skarżącego dowód ten niezbicie potwierdzał, że w okresie po uchwaleniu MPZP w 2016 r. następował dalszy wprost wartości gruntów, który musiał wynikać również z innych czynników, niż tylko istnienie MPZP, skoro ten został uchwalony w 2016 r. Dalszy wzrost wartości gruntów w latach np. 2020-2021 r. był wywołany np., zjawiskiem poszukiwania tzw. bezpiecznych lokat kapitału przez społeczeństwo, narastającą presją inflacyjną, luźną polityką kredytową i in. Są to zresztą fakty i wiedza znana organom administracyjnym z urzędu i jako taka również powinna być wzięta pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego. Zastrzeżenia skarżącego dotyczą również finalnego pominięcia przez biegłą, że wyceniany grunt w okresie przed uchwaleniem MPZP cechował się mieszanym przeznaczeniem (76 % użytki rolne, 24 % zabudowa mieszkaniowa). W przekonaniu strony wycena gruntu sprzed wejścia w życie MPZP powinna dotyczyć gruntu o powyższych parametrach, tzn. mieszanym przeznaczeniu oraz określonej powierzchni. Tymczasem w operacie biegła dokonuje wyceny gruntu o przeznaczeniu wyłącznie rolniczym 100 % (str. 41 operatu, str. 39 operatu po korekcie) oraz o mniejszej powierzchni niż działka [...].
Pełnomocnik ponowił także zarzut, że w opinii biegła wskazała (str. 28, str. 30), że do czynników wpływających na popyt na rynku nieruchomości gruntowych należały niskie stopy procentowe oraz wysokie ceny mieszkań na terenach miejskich, jednak ostatecznie nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia we wnioskach końcowych opinii i zastosowaniu przez biegłą korekty procentowej, obniżającej wartość wycenianego gruntu spowodowaną wyłącznie uchwalenie MPZP.
Ponownie zarzucono także, że dokonany przez biegłą dobór transakcji porównawczych nie został właściwie uzasadniony. Sporządzony operat nie wyjaśnia, w jakim stopniu nieruchomości przyjęte do porównania są podobne do nieruchomości wycenianej. W operacie brak jest informacji na temat uzbrojenia porównywanych działek, rodzaju drogi dojazdowej (asfaltowa, szutrowa, gruntowa), odległość od sklepów, terenów rekreacyjnych itp.).
Biegła, a w ślad za nią organ II instancji, nie ustosunkowała się także do pytań i zastrzeżeń strony o wpływ na wzrost wartości nieruchomości na lokalnym rynku kluczowego czynnika jakim było otwarcie w J. fabryki M. Zdaniem skarżącego nie ulega bowiem wątpliwości, że stanowiło to największy do dziesięcioleci impuls dla regionu, powodujący spadek bezrobocia, stopniowy wzrost zamożności społeczeństwa, lepsze perspektywy na przyszłość. Wpłynęło to na atrakcyjność podmiejskich terenów mieszkaniowych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 poz.1634 - dalej jako p.p.s.a.), stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a. Z przedstawionej regulacji jasno wynika zatem, że nie każde naruszenie przepisów prawa może doprowadzić do uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu, ale tylko naruszenie które miało (lub mogło mieć wpływ) na wynik sprawy. Przez "wpływ na wynik sprawy" orzecznictwo rozumie natomiast istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, który to związek przyczynowy, musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Kontrola zaskarżonego aktu przeprowadzona przez zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami wykazała, że poddana ocenie Sądu decyzja Kolegium nie jest dotknięta wskazanymi wyżej naruszeniami prawa. Skarga nie mogła być zatem uwzględniona.
Przypomnieć należy, że przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia jest ustalenie stronie skarżącej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w granicach działki nr [...], obręb P.
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przywołane już wcześniej przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p).
Zgodnie z art. 36 ust.4 wskazanej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Według art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Możliwość ustalenia powyższej opłaty (tzw. renty planistycznej) jest ograniczona czasowo, albowiem według art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. dochodzenie przedmiotowej opłaty winno nastąpić w ciągu pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiany stały się obowiązujące. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że termin ten należy rozumieć jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1247/17, LEX nr 2664951).
Opłatę ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta w drodze decyzji (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.)
Z przytoczonych regulacji wynika, że powstanie obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej uwarunkowane jest zaistnieniem następujących okoliczności. Po pierwsze – musi dojść do wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pod drugie – właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musi dokonać jej zbycia. Po trzecie, w terminie 5 lat od daty wejścia w życie zmiany planu miejscowego, musi dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. W niniejszej sprawie przyjąć należy, że wszystkie ww. przesłanki wystąpiły.
Przede wszystkim nie jest kwestionowany fakt, że w dniu 26 sierpnia 2016 r. weszła w życie uchwała Rady Gminy P. nr [...] z dnia 11 sierpnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego MPZP [...] I. Niesporne także jest, że w tej dacie, w ewidencji gruntów istniała działka nr [...] (której częścią była powstała później działka [...] o pow. [...] ha). Przed uchwaleniem ww. planu miejscowego działka nr [...] objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego MPZP [...], przyjętym uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem RP [...] – grunty rolne z wykluczeniem zabudowy, oraz KW [...] - komunikacja wewnętrzna. W 2019 r. działka nr [...] scalona została z sąsiednią działką nr [...] (powstałą w wyniku podziału działki [...] na działki nr [...] i nr [...]) w związku z czym, powstała działka nr [...] o pow. [...] ha. Ta działka podzielona została na działki nr [...] i [...]. Zgodnie z nowo uchwalonym planem miejscowym przyjętym uchwałą z dnia 11 sierpnia 2016 r., istniejąca w dacie wejścia w życie tego planu działka nr [...] w części obejmującej późniejszą działkę nr [...] przeznaczona została na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - na rysunku planu symbol MN.[...], oraz na tereny dróg wewnętrznych – na rysunku planu symbol KDW [...] i KDW [...]. Powołana wyżej uchwała z dnia 11 sierpnia 2016 r. ustaliła jednocześnie wysokość opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. na 30% wzrostu wartości nieruchomości.
W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne także jest, że w dniu 14 maja 2021 r. - a więc już po wejściu w życie uchwały Rady Gminy P. z dnia 11 sierpnia 2016 r. - skarżący zbył działkę nr [...] o pow. [...] ha. Fakt ten potwierdza akt notarialny umowy sprzedaży Rep. [...] Nr [...].
Analiza akt sprawy nie pozostawia także wątpliwości co do zachowania przez Wójta Gminy P. terminu do dochodzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikającego z art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. Jak szczegółowo wyjaśnił organ II instancji, postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte w dniu 5 sierpnia 2021 r. a zawiadomienie o wszczęciu postępowania skarżący odebrał w dniu 9 sierpnia 2021 r. a więc przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie zmiany planu miejscowego.
W niniejszej sprawie nie jest zatem sporne, że spełnione zostały warunki ustalenia opłaty planistycznej związane ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ze zbyciem nieruchomości przez skarżącego, jak też zgłoszenia przez gminę roszczenia o zapłatę opłaty w ustawowym okresie. Kwestią sporną jest natomiast to, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty podnoszone przez pełnomocnika skarżącego, zarówno w toku postępowania odwoławczego, jak też w skardze, wskazują, że zdaniem strony, organy nie wykazały, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany był wyłącznie uchwaleniem nowego planu miejscowego planu zmieniającego przeznaczenie nieruchomości skarżącego oraz, że wzrost ten nastąpił wysokości ustalonej przez organy.
Odnosząc się do powyższej kwestii przypomnieć najpierw trzeba, że na skutek przyjęcia przez Radę Gminy P. uchwały planistycznej z dnia 11 sierpnia 2016r, dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości skarżącego uległo istotnej zmianie. Przed wejściem w życie ww. uchwały, znaczna część działki nr [...] stanowiła bowiem grunty rolne bez prawa zabudowy a pozostała część (powierzchnia około 100 m2 ) przeznaczona została na tereny komunikacji wewnętrznej. W związku z podjęciem przez Radę Gminy uchwały z dnia 11 sierpnia 2016 r., znaczna część działki przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową oraz na tereny dróg wewnętrznych (powierzchnia około 190 m2).
Tak istotna zmiana przeznaczenia niewątpliwie miała wpływ na wzrost wartości nieruchomości a okoliczność ta została wykazana przez organy w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Ustalenie, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości oparte bowiem zostało na wycenie nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. W postępowaniach mających za przedmiot określenie wartości nieruchomości wycena taka, sporządzona w formie operatu szacunkowego, stanowi zaś kluczowy i zasadniczo jedyny dowód na którym mogą oprzeć się orzekające w sprawie organy - co wprost wynika z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie.
Podniesione w skardze zarzuty zmierzają natomiast do wykazania, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy zawiera wady i nie uwzględnia wszystkich czynników powodujących wzrost wartości nieruchomości gruntów na terenie gminy.
Jednym z podstawowych zarzutów, jest zarzut niewłaściwego zastosowania przez rzeczoznawcę - a za nią także przez organy - art. 36 ust. 4 oraz art 37 ust. 1 u.p.z.p polegającego na ustaleniu wartości nieruchomości na dzień sprzedaży nieruchomości (tj. 14 maja 2021 r.), podczas gdy, nieruchomość powinna być wyceniona na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. sierpień 2016 r), który stanowi czynnik wywołujący wzrost wartości nieruchomości uzasadniający naliczenie opłaty.
W ocenie Sądu zarzut ten jest nieuzasadniony a organy oraz rzeczoznawca prawidłowo wyłożyły i zastosowały przywołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - na co wskazuje już choćby sama ich wykładania gramatyczna.
Z brzmienia tych przepisów wynika bowiem, że opłatę planistyczną pobiera się jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości która zostanie następnie zbyta. W świetle art. 37 ust.1 u.p.z.p. wzrost wartości nieruchomości to różnica pomiędzy wartością nieruchomości o przeznaczeniu przed zmianą (uchwaleniem) planu miejscowego a wartością nieruchomości o przeznaczeniu po zmianie (uchwaleniu) tego planu. Dla ustalenia, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości (jaka wystąpiła różnica) konieczne jest zatem ustalenie wartości nieruchomości według przeznaczenia w dotychczasowym planie miejscowym i wartości nieruchomości według przeznaczenia w nowym planie miejscowym. Jeżeli według nowego przeznaczenia wartość jest większa mamy do czynienia z jej wzrostem, co stanowi przesłankę dla ustalenia i pobrania opłaty planistycznej. Opłata ta stanowi natomiast odpowiedni procent wzrostu wartości nieruchomości i co istotne, w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazano, że ustalana jest na dzień sprzedaży. Jeżeli więc opłata planistyczna stanowi procent wzrostu wartości nieruchomości (czyli różnicy pomiędzy wartościami nieruchomość przed i po uchwaleniu/zmianie planu) i ustalana jest na dzień sprzedaży, to oznacza, że także różnica pomiędzy wartościami nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia przed i po zmianie/uchwaleniu planu musi być ustalona na dzień sprzedaży. To zaś wymaga określenia wartości nieruchomości - na dzień sprzedaży - według przeznaczenia przed zmianą/uchwaleniem planu i po zmianie/uchwaleniem planu. Inaczej bowiem nie będzie możliwe ustalenie opłaty na dzień sprzedaży jako procentu od wzrostu wartości nieruchomości.
Już zatem tylko literalna wykładnia przywołanych przepisów wskazuje na niezasadność omawianego zarzutu. Potwierdza ją także wykładnia celowościowa. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie – także powołanym przez skarżącego - warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest to, by sprzedający nieruchomość uzyskał pewne przysporzenie majątkowe w postaci większej wartości nieruchomości której był (przed sprzedażą) właścicielem. Owo przysporzenie majątkowe ma być oczywiście skutkiem przeznaczenia nieruchomości w nowym planie miejscowym na cele, które na rynku powodują wzrost wartości nieruchomości, w przeciwieństwie do dotychczasowego przeznaczenia. Z kolei opłata planistyczna uiszczana na rzecz gminy w przypadku zbycia przez właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, stanowi partycypację gminy w zyskach jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli więc w wyniku sprzedaży skarżący uzyskał przysporzenie które wyraża się w konkretnej cenie uzyskanej z tytułu zbycia, to partycypacja gminy w tych zyskach powinna być określona na dzień uzyskania tych zysków, czyli na dzień sprzedaży.
Na uwzględnienie nie zasługują pozostałe zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności dotyczące oparcia ustalenia o wzroście wartości nieruchomości wyłącznie na jednym dowodzie w postaci operatu szacunkowego, w związku z czym, nie uwzględniono dowodów przedłożonych przez stronę i pominięto fakty znane organowi z urzędu i doświadczenia życiowego. Doprowadzić to miało to do przyjęcia, że wyłączną przyczyną wzrostu wartości było uchwalenie planu a nie inne okoliczności wskazywane przez stronę, tj. zwiększony popyt na grunty wywołany polityką bankową oraz fakt otwarcia w 2019r. fabryki M. w J.
Odnosząc się do zarzutu pominięcia wskazywanych przez skarżącego dowodów i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na operacie szacunkowym, godzi się zauważyć, że niewątpliwie w sytuacji, gdy strona zgłasza dowody na tezy przeciwne twierdzeniom organu, to dowód taki co do zasady powinien zostać przeprowadzony. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wnioski dowodowe strony zawsze muszą być uwzględnianie. Skuteczność prawna żądania przeprowadzenia dowodu uzależniona jest bowiem od stwierdzenia, że przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniach zmierzających do ustalenia wartości nieruchomości obligatoryjnym środkiem dowodzenia jest natomiast wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Jest ona pisemną opinią o wartości nieruchomości zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości. Organy nie mogą bowiem ustalać wartości nieruchomości na podstawie innych dowodów niż operat szacunkowy. Stoją temu na przeszkodzie art. 7, art. 150 ust. 5 i art.156 ust. 1 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca szacowanie wartości nieruchomości powierzył rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają opinię o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego. Innymi słowy, z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyprowadzić należy w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (por. NSA w wyroku z dnia 2 marca 2018 r. II OSK 2154/17, CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy słusznie zatem uznano, że wnioskowane przez skarżącego dowody nie mogą stanowić oparcia dla ustalenia wartości nieruchomości, gdyż kluczowym dowodem w tym względzie jest operat szacunkowy. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowanej w związku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jasno wynika, że to właśnie operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, a nie inne dowody, stanowi podstawę określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej.
Odrębną kwestią pozostaje natomiast to, czy operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo i czy spełnia wszelkie wymogi stawiane przez ustawodawcę tego rodzaju opracowaniom.
Jak trafnie zauważyło w tym względzie Kolegium, operat szacunkowy ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na organie administracji ciąży obowiązek swobodnej jego oceny jako elementu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji, organ administracji powinien na podstawie art. 80 k.p.a. samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego – dokonać oceny jego wiarygodności i przydatności w danej sprawie. Ocena ta nie może jednak dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (por. np. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2387/15, dostępne CBOSA- oraz powołane tam orzecznictwo). Ani sądy administracyjne, ani organy administracji nie mają bowiem kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Stąd też podważenie metodologicznej prawidłowości operatu szacunkowego (metody wyceny, prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania) powinno nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (por. przywołany wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 746/17). Jeżeli zatem strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1521/14, dostępny jw.). Obowiązkiem organu jest ocena czy operat spełnia warunki formalne - czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione - ale także czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia w sposób prawidłowy przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte. Stanowisko to utrwalone jest w orzecznictwie sądowym (m.in. w wyroku z dnia 10.06.2014 r., sygn. akt: II OSK 77/13; w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn.akt: I OSK 1756/12, LEX 1329602).
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium (podobnie jak organ I instancji) dokonało kontroli operatu zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami i doszło do przekonania, że mógł on stanowić podstawę ustalenia opłaty planistycznej. Przede wszystkim Kolegium prawidłowo stwierdziło, że przystępując do wyceny rzeczoznawca ustaliła stan nieruchomości z chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj 26 sierpnia 2016 r. W orzecznictwie wielokrotnie bowiem wskazywano, że przy określaniu wysokości opłaty planistycznej wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości, jest data wejścia w życie planu który wywołał wzrost wartości nieruchomości. Wzrost wartości musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bowiem ustalenie opłaty planistycznej wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości związane jest z datą wejścia w życie tego planu (por. wyroki NSA z 19 listopada 2008 r., II OSK 1316/07; z 3 listopada 2016r., II OSK 3390/14; z 26 października 2017 r., II OSK 370/16 oraz z 20 października 2020 r. II OSK 1540/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kierując się powyższą zasadą rzeczoznawca uwzględniła, że w dniu wejścia w życie planu miejscowego istniała działka nr [...]. Przedstawiła jej opis uwzględniający stan na dzień wejścia w życie przedmiotowego planu. Rzeczoznawca przedstawiła także przeznaczenie ww. działki według planu miejscowego obowiązującego przed dniem wejścia w życie nowego planu oraz przeznaczenie zgodne z nowym planem. Przed uchwaleniem planu z 2016 r. działka nr [...] miała przeznaczenie mieszane, przy czym znaczną jej część przewidziano na cele rolne – bez prawa zabudowy, w pozostałym zakresie - około 100 m2 (skrajnie wzdłuż granicy) - na komunikację wewnętrzną. W nowym planie utrzymana została funkcja mieszana ale z częściowo z innym przeznaczeniem – w miejsce przeznaczenia rolnego wprowadzono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, pozostawiono natomiast skrajnie przeznaczenie pod drogi wewnętrzne (około 190 m2). Biegła stwierdziła, że takie przeznaczenie obejmuje cześć działki która następnie została zbyta.
Z operatu wynika dalej, że biegła określiła wartość rynkową nieruchomości przed wejściem w życie nowego planu i po jego wejściu stosując podejście porównawcze, co pozostaje w zgodzie z art. 150 ust. 3 u.g.n. W ramach tego podejścia biegła zastosowała metodę porównywaniami parami. Według § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest to jedna z trzech metod która może być stosowana w podejściu porównawczym. Rzeczoznawca uwzględniła, że zgodnie z 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z wymogami § 4 ust. 2 przywołanego rozporządzenia biegła stosując metodę porównywania parami porównywała nieruchomość będącą przedmiotem wyceny – według stanu sprzed uwalenia planu i po uchwaleniu planu - której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust.2 rozporządzenia).
Określając wartość nieruchomości po uchwalenia planu rzeczoznawca zbadała rynek lokalny i regionalny ustalając transakcje odnoszące się obrotu prawem własności nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną o pow. od 1000 m2 do 2500 m2 w okresie od maja 2020 r. do października 2021 r. Wyodrębniła w tym względzie dwanaście transakcji. W oparciu o te transakcje biegła określiła wartość nieruchomości w obszarze odpowiadającym działce nr [...] która była przedmiotem zbycia. W procesie wyceny biegła przyjęła jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości lokalizację makro, lokalizację mikro, dostępność komunikacyjną wielkość terenu, uzbrojenie terenu, możliwości inwestycyjne i strukturę funkcyjną przypisując poszczególnym cechom odpowiednie wagi. Różnice pomiędzy nieruchomościami podobnymi a nieruchomością wycenianą skorygowane zostały stosownymi poprawkami kwotowymi.
Z kolei określając wartość nieruchomości według jej przeznaczania sprzed wejścia w życie planu miejscowego biegła do porównania przyjęła trzy transakcje z rynku lokalnego z okresu od maja 2020 r. do czerwca 2021 r. Jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość biegła przyjęła lokalizację, cenność gruntów ościennych, wielkość terenu i strukturę funkcyjną. Tak wyłonionym cechom przypisano odpowiednie wagi a następnie wprowadzono poprawki kwotowe do ceny jednostkowej ze względu na cechy różniące nieruchomość wycenianą od wyłonionych nieruchomości podobnych.
Mając na uwadze, że zgodnie z art. 154 u.g.n. decyzja co do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości należy do rzeczoznawcy majątkowego który uwzględnia w szczególności takie elementy jak cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, Sąd nie dostrzegł podstaw do kwestionowania przyjętego w wycenie sposobu szacowania wartości rynkowej nieruchomości.
Nadto, Sąd stwierdził, że operat - uzupełniony o korektę - jest kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne tj. odpowiada przepisom prawa. Został przy tym, oparty na prawidłowych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. W ocenie Sądu rzeczoznawca dokonała prawidłowego i wyczerpującego opisu przedmiotowej nieruchomości oraz przedstawiła wystarczającą analizę i charakterystykę rynku lokalnego nieruchomości rolnych oraz rynku lokalnego i regionalnego nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. Biegła uzasadniła też wybór podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody porównywania parami. Operat zawiera przekonujące uzasadnienie dokonanego wyboru transakcji sprzedaży nieruchomości według stanu nieruchomości przed i po uchwaleniu planu - możliwie najbardziej podobnych do wycenianej. Sąd nie dostrzegł też podstaw do kwestionowania prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych, który biegły dokonuje według swojej wiedzy specjalistycznej. Zawarte w operacie zestawienie transakcji jest zestawieniem miarodajnym ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji nieruchomości podobnej oraz zawiera ich wystarczającą ilość. Rzeczoznawca logicznie wyjaśniła także jakie atrybuty mają wpływ na wartość gruntu i wyszczególniła cechy, które przyjęła do porównania w procesie wyceny.
Reasumując, Sąd stwierdził, że operat spełnia wszystkie wymogi formalne określone w powołanym wyżej rozporządzeniu oraz opiera się na rzetelnych danych. Rzeczoznawca w sposób logiczny dobrała do porównania nieruchomości podobne. Co istotne, operat nie zawiera żadnych wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. i rozporządzenia wykonawczego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że dokonana wycena nie budzi zastrzeżeń, a w konsekwencji przeprowadzona przez organy ocena dowodowa operatu nie nosi znamion dowolności Ustalenie, że znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy spełnia wymogi formalne pozwalał organom obu instancji na przyjęcie go na dowód tego, jaka była wartość opisanej na wstępie nieruchomości przed i po wejściu w życie planu miejscowego z 2016 r. Zarówno treść operatu szacunkowego, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wyraźnie wskazują, że w sprawie niniejszej spełniona została kluczowa – a jednocześnie sporna - przesłanka pobrania opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. tj. wykazanie, że nastąpił wzrost obiektywnej - rynkowej wartości nieruchomości, który jest skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy prawidłowo ustaliły i wykazały, że zbyta przez skarżącego nieruchomość na skutek uchwalenia ww. planu miejscowego zmieniła przeznaczenie.
Mając powyższe na uwadze za niezasadne uznać należy zarzuty kwestionujące prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego.
W szczególności brak podstaw do uwzględnienia zastrzeżeń skarżącego dotyczących finalnego pominięcia przez biegłą, że wyceniany grunt w okresie przed uchwaleniem planu posiadał mieszane przeznaczenie - 76% użytki rolne , 24% zabudowa mieszkaniowa, a biegła wyceniła grunt o przeznaczeniu wyłącznie rolniczym (100% ) oraz o powierzchni mniejszej niż działka nr [...].
Analiza akt sprawy wskazuje, że wbrew twierdzeniom skarżącego rzeczoznawca uwzględniła mieszane przeznaczenie gruntu istniejące przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2016 r. Według poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z 2004 r. działka nr [...] istotnie miała przeznaczenie mieszane, ale – co należy podkreślić - nie takie jak podaje skarżący tj: zabudowa mieszkaniowa i drogi wewnętrzne. Zgodnie z ustaleniami ww. planu działka nr [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym na użytki rolne - bez prawa zabudowy oraz na komunikację wewnętrzną. Takie też przeznaczenie uwzględniła biegła w operacie szacunkowym przy ustaleniu stanu nieruchomości oraz przy samym szacowaniu wartości nieruchomości. Dodać w tym miejscu wypada, że właśnie ze względu na to, że w pierwotnym operacie biegła przyjęła przeznaczenie nieruchomości w stanie sprzed podjęcia uchwały planistycznej takie jak podaje skarżący – a więc niezgodne z ustaleniami wówczas obowiązującego planu - sporządzona została stosowana korekta. Sąd dostrzega także, że na str. 39 tejże korekty, w tabeli opisującej kryterium podobieństwa, określając przeznaczenie nieruchomości biegła podała: "tereny przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod tereny rolnicze – 100%". Zauważyć jednak trzeba, że z opisu nieruchomości przyjętych do porównania, znajdującego się na tej samej stronie, wynika, że biegła do porównania przyjęła trzy transakcje z których dwie dotyczyły nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym: tereny rolnicze i drogi otwarte oraz KDW (tereny dróg wewnętrznych) – tak w transakcji z dnia 11 czerwca 2021 r. oraz tereny rolnicze i KDD (tereny dróg publicznych) – tak w transakcji z 5 czerwca 2020 r. Nadto określając atrybuty wpływające na wartość, rzeczoznawca jako jedną z cech, wskazała strukturę funkcyjną w ramach której wyodrębniła strukturę wielofunkcyjną (obejmującą funkcję rolną i skrajne drogi) i monolityczną (obejmującą wyłącznie funkcję rolną) i ze względu na tę cechę uwzględniła poprawkę w ocenie nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównywanej. Powyższe wskazuje, że wbrew twierdzeniom skarżącego biegła uwzględniła w procesie wyceny mieszane przeznaczenie nieruchomości w stanie sprzed uchwalenia planu.
Natomiast co do powierzchni działki, to zauważyć trzeba, że biegła kierowała się powierzchnią działki nr [...] ustaloną w wyniku aktualizacji danych ewidencji gruntów. Powierzchnia ta jest mniejsza o 32 m2 w stosunku do stanu sprzed aktualizacji, przy czym zmianie nie uległy granice działki a tylko jej powierzchnia. Zdaniem Sądu przyjęcie takiej powierzchni nie ma więc istotnego wpływu na wartość nieruchomości – skarżący zwracał zresztą uwagę, że nieruchomości rolne o mniejszych powierzchniach osiągają większe wartości, co przy ustaleniu opłaty planistycznej wydaje się być dla niego korzystniejsze. Nadto określając atrybuty wpływające na wartość gruntu biegła wskazała wielkość terenu określając nieruchomości jako małe – do 1000 m2 (lub równe) oraz średnie – o powierzchni powyżej 1000 m2. Działka wyceniana zakwalifikowała została jako średnia – czyli o powierzchni powyżej 1000 m2. Tym samym wykazana różnica powierzchni pozostaje bez wpływu na wycenę wartości gruntu przed zmianą planu.
Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut wskazujący, że organ nie zlecił oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zawodowych. Stwierdzić bowiem wypada, że jeżeli operat szacunkowy nie budził uzasadnionych wątpliwości i zastrzeżeń organów, to nie miały one obowiązku korzystania z art. 157 u.g.n. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że o taką ocenę może wystąpić każdy, gdyż art. 157 u.g.n nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Natomiast, nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro - w ich ocenie - operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska skarżącego o weryfikację operatu szacunkowego. Jeśli zaś skarżący miał zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mógł skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniony był właśnie na mocy art. 157 u.g.n. Zatem w sytuacji, gdy organ administracji nie dostrzega konieczności dalszej merytorycznej weryfikacji operatu, możliwość skorzystania z jego weryfikacji w powyższym trybie zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W niniejszej sprawie skarżący kwestionował prawidłowość sporządzonego operatu jednak nie skorzystał z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n. i nie poddał go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani też w toku postępowania administracyjnego nie przedstawili kontroperatu.
W kwestii braku właściwego uzasadnienia transakcji porównawczych Sąd zauważa, że zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. pod pojęciem nieruchomości podobnej rozumie się taką nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższego wynika, że położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania i inne cechy wpływające na wartość są obligatoryjnymi elementami stanowiącymi o nieruchomościach podobnych z nieruchomością wycenianą. Także w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, zgodnie z którym, podobieństwo nieruchomości określa się według kryteriów ustalonych w art. 4 pkt 16 u.g.n., a operat szacunkowy ma zawierać informacje pozwalające na ocenę, czy dobrane przez rzeczoznawcę nieruchomości są podobne w związku z cechami wymienionymi w ww. przepisie (por. wyrok NSA z 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 481/09, opub. w Lex nr 597629). Tym samym przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 198/17, opub. w Lex nr 2638791; wyrok NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2016/06, opub. w Lex nr 639427).
Analiza operatu szacunkowego, sporządzonego w przedmiotowej sprawie, wskazuje, że zawiera on informacje pozwalające na ocenę, czy dobrane przez rzeczoznawcę nieruchomości są podobne w związku z cechami wymienionymi w art. 4 pkt 16 u.g.n. W opisie nieruchomości przyjętych do porównania dla określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu biegła przedstawiła opis nieruchomości przyjętych do porównania według kryteriów położenia (ze wskazaniem gminy i obrębu) stanu prawnego, przeznaczenia i sposobu korzystania określiła także daty transakcji i powierzchnię gruntów oraz podała ceny transakcyjne i ceny za 1 m 2. Z powyższego wynika, że biegła zawarła w opisie obligatoryjne elementy wskazane w art. 4 pkt 16 u.g.n.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że podniesione przez skarżącego zarzuty skargi dotyczące prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w znacznej części stanowią polemikę z przyjętą przez biegłą metodologią szacowania i wkraczanie w widomości specjalne biegłego przez osobę nie posiadającą stosowanych kwalifikacji – co nie mogło być uwzględnione. Samo bowiem, subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej o nieprawidłowości sporządzonej w wyceny, nie jest wystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności operatu, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami. W przedmiotowej sprawie takie potwierdzenie nie miało miejsca. Skarżący nie zwrócił się bowiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem weryfikacji operatu w trybie art. 157 u.g.n. ani też nie przedłożył kontroperatu.
W konsekwencji uznać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego jak też prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w granicach wyznaczonych art. 157 ust. 1 u.g.n. dokonały oceny operatu szacunkowego kontrolując go w zakresie w jakim nie było to zastrzeżone ww. przepisem. Wyniki tej oceny zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Zgłaszane w toku postępowania pisma i wnioski strony były przedmiotem uwagi organów obu instancji które dały temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ I instancji przekazał zarzuty dotyczące operatu szacunkowego rzeczoznawcy, celem ustosunkowania się do nich, do czego biegła się zastosowała, natomiast organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów.
Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając, że zarzuty skargi okazały się nieskuteczne a zaskarżone rozstrzygnięcie - w świetle ustalonego stanu faktycznego - odpowiada prawu, skargę jako niezawierającą uzasadnionych podstaw należało oddalić.
W tym stanie rzeczy, działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.