II SA/Wr 406/10

II SA/Wr 406/10 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2010-12-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2010-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 854/11 - Wyrok NSA z 2011-08-30
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
art. 6 ust. 2,  ust. 6,  ust. 7
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Paweł Migacz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Stoszowice z dnia 18 listopada 2009 r. nr VIII/51/2009 w przedmiocie ustalenia górnej stawki opłat za usługi w zakresie usuwania, wywozu i unieszkodliwiania stałych odpadów komunalnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy Stoszowice działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005r., Nr 236 poz. 2008r. z późn. zm.) podjęła w dniu 18 listopada 2009r. uchwałę Nr VIII/51/2009 w sprawie ustalenia górnej stawki opłat za usługi w zakresie usuwania, wywozu i unieszkodliwiania stałych odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych.
W § 2 tej uchwały Rada Gminy Stoszowice postanowiła, że "Ustala się górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie przyjęcia i unieszkodliwiania stałych odpadów komunalnych dowiezionych własnym transportem do punktu zbiórki na – 210 zł/tona netto".
Natomiast zgodnie z przyjętym przez Radę Gminy zapisem § 5 omawianego aktu "W przypadku, gdy właściciele nieruchomości, zarządcy lub użytkownicy wieczyści nie udokumentują korzystania z usług podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na odbiorze odpadów komunalnych lub opróżnianiu zbiorników bezodpływowych obowiązek ten przejmie gmina, pobierając opłatę podwyższoną o 100% w stosunku do cen określonych w § 1, 2 i 3 niniejszej uchwały".
W § 1 uchwały Rada Gminy Stoszowice ustaliła górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, zarządców oraz użytkowników wieczystych za usługi w zakresie usuwania, wywozu i unieszkodliwiania stałych odpadów komunalnych gromadzonych na terenie posesji w pojemnikach na odpady bądź w wózkach zakupionych w firmie zbierającej odpady (105 zł/m3 netto) oraz odpadów zbieranych i transportowanych w sposób selektywny (50% stawki wskazanej powyżej), a w § 3 Rada ustaliła górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości zarządców oraz użytkowników wieczystych za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych, transportu i unieszkodliwiania nieczystości ciekłych (50,00 zł/m3- netto).
Z uzasadnienia uchwały wynika, że Rada Gminy Stoszowice działając zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i kierując się troską o stan środowiska, stan sanitarny oraz dbając o porządek i czystość na terenie gminy określiła w drodze uchwały górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych. W uzasadnieniu wskazano również, że zgodnie z ust. 6 powołanego przepisu w/w ustawy gmina jest zobowiązana zorganizować również odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych w przypadku gdy właściciele nieruchomości nie zawarli stosownych umów.
Na opisaną powyżej uchwałę w części stanowiącej treść jej § 2 i § 5 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda Dolnośląski, działający jako organ nadzoru.
Zarzucając zaskarżonemu aktowi naruszenie art. 6 ust. 2 oraz art. 6 ust. 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wcześniej powoływanej, Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 i § 5 kwestionowanej uchwały oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Uzasadniając żądanie skargi organ nadzoru podał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach: "Rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1." Z kolei według art. 6 ust. 1 tej ustawy: "Właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników, bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi".
Skarżący organ podkreślił – przy tym że do głównych zasad prawa administracyjnego należą: nakaz ścisłej wykładni norm kompetencyjnych, zakaz stosowania wykładni rozszerzającej i stosowania analogii. Wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., w uzasadnieniu którego stwierdzono, iż do źródeł polskiego prawa stosuje się takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze (...)" (K25/99 OTK 2000/5/141). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Przywołany wyżej przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustanawia dla rady gminy upoważnienie do ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości jedynie za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Wynika to jasno z odesłania do art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawartego w końcowym fragmencie art. 6 ust. 2 tej ustawy. Rada gminy nie jest wobec tego uprawniona do przekroczenia zakresu udzielonej jej w ten sposób kompetencji i ustalenia górnych stawek opłat za inne usługi, np. jak w rozpatrywanym przypadku za "przyjęcie i unieszkodliwienie stałych odpadów komunalnych dowiezionych własnym transportem do punktu zbiórki." Taki zapis należy traktować jako przekroczenie udzielonej przez ustawodawcę kompetencji z art. 6 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w delegacji ustawowej jest obowiązany działać ściśle w granicach tej delegacji. Wspomniany przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala jedynie na uchwalenie przez radę gminy górnych stawek opłat za usługi określone w art. 6 ust. 1 tej ustawy, stąd regulację wprowadzoną w zaskarżonym przepisie uchwały wykraczającą poza zakres upoważnienia ustawowego należy uznać za sprzeczną z prawem. Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił ponadto, że podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 6 września 2007 r. (sygn. II SA/Op 367/07). Zdaniem Sądu, w świetle regulacji art. 5 i 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można od właścicieli nieruchomości, oprócz górnych stawek opłat za odbieranie odpadów komunalnych, pobierać jeszcze innych opłat, np. za transportowanie lub przyjęcie odpadów na składowisko, ustalanych przez podmiot świadczący usługę.
W ocenie skarżącego organu ustanowiona przez Radę Gminy w § 2 uchwały nr VIII/51/2009 górna stawka opłaty za przyjęcie od właścicieli nieruchomości stałych odpadów na składowisko (punkt zbiórki) ma charakter opłaty za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, do ustanowienia której upoważnia radę gminy art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., nr 9, poz. 43 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem: "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego." Przyjmuje się, że akt podjęty na podstawie powołanego przepisu ustawy o gospodarce komunalnej ma charakter wewnętrzny, dotyczy on opłat i cen za usługi świadczone przez gminę (gminne jednostki organizacyjne) bądź za korzystanie z gminnych urządzeń i obiektów użyteczności publicznej. Jego adresatami są zaś jednostki organizacyjne gminy i pracownicy w nich zatrudnieni. Z uwagi na powyższe, akt ten nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W dalszej części uzasadnienia skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że według § 5 uchwały nr VIII/51/2009: "W przypadku, gdy właściciele nieruchomości, zarządcy lub użytkownicy wieczyści nie udokumentują korzystania z usług podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na odbiorze odpadów komunalnych lub opróżnianiu zbiorników bezodpływowych obowiązek ten przejmie gmina, pobierając opłatę podwyższoną o 100% w stosunku do cen określonych w § 1, 2 i 3 niniejszej uchwały."
Zgodnie z art. 6 ust. 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach: "6. Gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów, o których mowa w ust. 1. 7. Wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje z urzędu decyzję, w której ustala:
1) obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych;
2) wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek, o których mowa w ust. 2;
3) terminy uiszczania opłat, o których mowa w pkt 1;
4) sposób i terminy udostępniania urządzeń lub zbiorników w celu ich opróżnienia."
Organ nadzoru wyjaśnił również, że z brzmienia samego przepisu cytowanej ustawy (art. 6 ust. 6) wynika obowiązek gminy zapewnienia odbioru odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych w przypadku niezawarcia przez właścicieli nieruchomości umów z podmiotami wykonującymi te usługi. Po ustępie 6 art. 6 przedmiotowej ustawy następuje ustęp 7, które przewiduje dla wójta gminy kompetencję do wydania decyzji ustalającej m.in. wysokość opłat za odbieranie odpadów komunalnych lub opróżniania zbiorników bezodpływowych. Biorąc pod uwagę powyższe usytuowanie przepisu ust. 7 art. 6 przedmiotowej ustawy w systematyce tego aktu prawnego oraz kierując się regułami wykładni systemowej należy uznać, że w wyniku przejęcia przez gminę obowiązku wykonywania usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych, organem właściwym do ustalenia wysokości opłat za świadczenie przez gminę tych usług jest wójt. Tylko wójt, jako organ kierujący bieżącymi sprawami gminy (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym), jest, z mocy wymienionych wyżej przepisów, organem wyłącznie uprawnionym w zakresie organizacji przez gminę odbioru odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych, czego wyrazem jest m.in. jego kompetencja do ustanowienia opłat za te usługi. Wobec tego jako istotne naruszenie prawa należy uznać wkroczenie przez Radę Gminy w kompetencje organu wykonawczego gminy i postanowienie o wysokości opłat obowiązujących w okolicznościach, o których mowa w art. 6 ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 20 lipca 2010r. Rada Gminy Stoszowice, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M. O., wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Uzasadniając wniosek pełnomocnik Rady Gminy wyjaśnił, że w § 2 zaskarżonej uchwały przyjęto górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie przyjęcia i unieszkodliwienia stałych odpadów komunalnych dowiezionych własnym transportem do punktu zbiórki. To postanowienie przepisu prawa miejscowego zostało zakwestionowane przez organ nadzoru jako podjęte z naruszeniem normy kompetencyjnej wynikającej z przepisu art. 6 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem pełnomocnika Rady Gminy Stoszowice z tą oceną prawną nie sposób się zgodzić bowiem nawet restrykcyjna wykładnia ścieśniająca przepisu art. 6 ust.1 w/w ustawy, nie pozwala na wyciągnięcie wniosku przyjętego przez skarżącego. Zgodnie z treścią przepisu art. 6 ust. 1 w/w ustawy, właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi.
Dając pierwszeństwo wykładni językowej wskazanego przepisu – w ocenie pełnomocnika – nie sposób przyjąć, że jego treść dotyczy wyłącznie odbioru bezpośrednio z miejsc zamieszkania (siedzib) właścicieli nieruchomości, albowiem jest w nim mowa o "odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości" bez bliższego wskazania czy odpady mają być odbierane z terenu danej nieruchomości, czy też z innego miejsca - np. wyznaczonego przez przedsiębiorstwo komunalne. Tym samym nie sposób twierdzić, że Rada Gminy Stoszowice nie jest upoważniona do uregulowania górnej stawki opłaty za odbiór odpadów komunalnych z innego miejsca niż nieruchomość na której odpady powstały. Żaden przepis nie stoi na przeszkodzie, aby transport odpadów do wyznaczonego miejsca ich odbioru mógł być organizowany przez samych właścicieli. Przeciwna wykładania, prezentowana przez skarżący organ nadzoru prowadzi wprost do naruszenia konstytucyjnej samodzielności wykonywania przez samorząd gminny powierzonych mu ustawami zadań, co z kolei narusza zasadę subsydiarności, która według ustawodawstwa Unii Europejskiej winna mieć znacznie rozstrzygające w wypadku rozbieżności interpretacyjnych dotyczących przepisów powszechnie obowiązujących, a zwłaszcza przepisów o charakterze kompetencyjnym. Pełnomocnik Rady Gminy wyjaśnił również, że wskazane uregulowanie przyjęte w uchwale ma na celu dobro mieszkańców, albowiem umożliwia im wybór, czy chcą korzystać z usługi transportowej świadczonej przez przedsiębiorstwo, czy też chcą samodzielnie organizować transport odpadów, których ilość - z uwagi na warunki wiejskie - ulega znacznym wahaniom sezonowym związanym z charakterem produkcji rolnej. Również w wypadku wyboru przez mieszkańców opcji pozbycia się odpadów bez usług transportowych przedsiębiorstwa komunalnego i samodzielnego dowozu odpadów do wyznaczonego miejsca zbiórki, Rada Gminy Stoszowice chce mieć wpływ na wysokość maksymalnej stawki, jaka może być zaproponowana za odbiór takich odpadów. Poza tym, wskazane uregulowanie prawne funkcjonuje na terenie Gminy Stoszowice od szeregu lat i do tej pory nie było kwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego (vide: Dz. Urz. Woj. Dol. z 2008 r. Nr 62 poz. 798). W dalszej części pisma pełnomocnik Rady Gminy wskazał, że skarżący kwestionuje również treść § 5 uchwały, który stanowi, iż w przypadku, gdy właściciele nie udokumentują korzystania z usług uprawnionych podmiotów, to obowiązek odbioru odpadów przejmie gmina, pobierając opłatę podwyższoną o 100 % w stosunku do cen określonych w tej uchwale. Zdaniem Skarżącego takie postanowienie również jest niedopuszczalne, albowiem organem właściwym w tym przypadku jest Wójt Gminy Stoszowice.
Zdaniem pełnomocnika taka konkluzja organu nadzoru pozostaje w nieusuwalnej sprzeczności z treścią przepisu art. 6 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W przepisie art. 6 ust. 7 pkt 2 w/w ustawy, ustawodawca postanowił, że wypadku przejęcia obowiązku odbioru odpadów przez gminę, Wójt wydaje z urzędu decyzję, w której ustala m.in.: wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek, o których mowa w art. 6 ust. 2 w/w ustawy, a zatem możliwym pozostaje jedynie zastosowanie stawek przyjętych przez organ stanowiący. Zgodnie bowiem z przepisem art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, radą gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbioru odpadów komunalnych (również stawki za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych).
Wobec jednoznacznej treści przepisów art. art. 6 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Wójt Gminy Stoszowice nie ma żadnej swobody co do wyboru wysokości stawek objętych treścią decyzji administracyjnej o której mowa w art. 6 ust. 7 w/w ustawy, gdzie ustala m.in. obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych przez właścicieli, którzy nie podpisali wymaganych przepisami powołanej ustawy umów o odbiór nieczystości stałych i ciekłych. Organ wykonawczy gminy może w takim przypadku zastosować stawki w wysokości przyjętej przez Radę Gminy, zatem zaprezentowana przez skarżącego wykładania prawa materialnego pozostaje pozbawiona uzasadnionych podstaw, a wniesiona skarga w ocenie pełnomocnika Rady Gminy zasługuje na oddalenie w całości.
W dniu 4 sierpnia 2010r. Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosek o wymierzenie Radzie Gminy Stoszowice grzywny zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z niezastosowaniem się Rady Gminy Stoszowice do obowiązku określonego w art. 54 § 2 wskazanej powyżej ustawy tzn. nieprzekazaniem Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.
Sąd uznając zasadność zarzutu skarżącego organu nadzoru postanowieniem z dnia 29 września 2010 r. wymierzył Radzie Gminy Stoszowice grzywnę w kwocie 1000 zł (jeden tysiąc złotych).
Na rozprawie wyznaczonej na dzień 9 grudnia 2010r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczył, że podtrzymuje skargę i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, innego aktu lub czynności z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydanie zaskarżonego aktu.
Te reguły odnoszą się również do zakresu i formuły kontroli sprawowanej w odniesieniu do aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, objętych przepisem art. 3 § 2 pkt 5 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sądu Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia w rozpoznawanej sprawie naruszenia prawa, wymagającego wyeliminowania zaskarżonego aktu w części wskazanej przez skarżący organ nadzoru z obrotu prawnego, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przedmiotem oceny Sądu były postanowienia § 2 i § 5 uchwały Rady Gminy Stoszowice z dnia 18 listopada 2009r. Nr VIII/51/2009 podjętej w sprawie ustalenia górnej stawki opłat za usługi w zakresie usuwania, wywozu i unieszkodliwienia stałych odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych.
Sąd podzielił pogląd Wojewody Dolnośląskiego co do statusu materialnoprawnego zaskarżonej uchwały. Uznanie jej za akt prawa miejscowego wyłączyło konieczność uwzględnienia w toku prowadzonych przez Sąd czynności ocennych faktu upływu jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonych postanowień i wynikających z takiej okoliczności konsekwencji materialnoprawnych określonych w art. 94 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym.
Z art. 91 ust. 1 i 4 tej ustawy wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy.
Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 kpa, ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy, Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.
W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru zarzucił, że Rada Gminy Stoszowice ustalając treść § 2 uchwały Nr VIII/51/2009 z dnia 18 listopada 2009r. wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 6 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w którym – zdaniem Wojewody Dobrowolskiego – ograniczono kompetencję gminnego organu uchwałodawczego do ustalania górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości jedynie za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W uznaniu skarżącego organu sprzeczne z prawem jest ustalenie górnej stawki opłat za takie usługi jak przyjęcie i unieszkodliwienie stałych odpadów komunalnych dowiezionych własnym transportem do punktu zbiórki.
Zważyć zatem należy, że z powoływanego wcześniej art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że organ stanowiący samorządu gminnego jest zobligowany do określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za korzystanie z usług umożliwiających zrealizowanie ustawowego obowiązku pozbywania się w sposób zgodny, z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.
Odnosząc treść zapisu § 2 uchwały wskazanej w skardze do aktualnych warunków prawnych Sąd nie dopatrzył się sprzeczności z prawem kwestionowanego przez organ nadzoru postanowienia prawa miejscowego. Sąd rozważając tę kwestię i uwzględniając teorię gradacji wad przyjął, że dla uznania istotnego naruszenia prawa, jaką jest sprzeczność z nim, konieczne jest, aby była to sprzeczność oczywista i bezpośrednia. Takich znamion nie ma postanowienie, które nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania oraz jest dozwolone z racji przyznanej gminie i gwarantowanej konstytucyjnie samodzielności.
Sąd miał jednak na względzie również to, że samodzielność gminy jako jej atrybut nie może być akceptowane w takim zakresie, który ograniczy zakres działania organu nadzoru czy wręcz udaremni wykonywanie czynności nadzorczych. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.
W toku dokonywanych w sprawie czynności Sąd uznał, że nie można wyprowadzić zarzutu istotnego naruszenia prawa z twierdzenia, iż Rada Gminy posługując się określeniem "przyjęcie", a nie "odbiór" stałych odpadów komunalnych w istocie ustaliła opłatę za wykonywanie przez przedsiębiorcę lub wyspecjalizowaną jednostkę gminną czynności nieprzewidzianych przez ustawodawcę.
Istotne jest, że w języku polskim słowa: "odbiór" i "przyjęcie" są pojęciami znaczeniowo tożsamymi i wyjaśnianymi w sposób zamienny. W Słowniku języka polskiego (PWN, Warszawa 2008) termin "przyjąć" tłumaczony jest jako "stać się odbiorcą", a termin "odbiór" tłumaczony jest jako "przyjmowanie czegoś", natomiast w Słowniku synonimów jako synonim słowa odbiór wskazane są słowa: przyjęcie, przyjmowanie (Andrzej Dąbrówka, Ewa Geller, Ryszard Turyn: Słownik Synonimów Warszawa 1997).
W uznaniu Sądu użycie w zapisie uchwały zamiast ustawowego określenia "odbiór" słowa "przyjęcie" nie może być kwalifikowane jako sprzeczność z prawem, skoro istota tych czynności jest tożsama.
Nie można też – w ocenie Sądu – uznać za istotne naruszenie prawa przyjęcie w omawianym przepisie uchwały jako formy realizowania obowiązku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tzn. pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości stałych odpadów komunalnych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi) możliwości dowiezienia stałych odpadów komunalnych własnym transportem do punktu zbiórki.
W obowiązującym stanie prawnym Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania legalności takiego ustalenia w akcie prawa miejscowego. Przyjmując taką ocenę Sąd uznał, że obecne standardy cywilizacyjne i potrzeby ochrony środowiska wymagają różnych instrumentów prawnych, poprzez które można kreować zachowania pożądane czy oczekiwane przez społeczność zbiorową. Oznaczać to może również stworzenie dogodnych warunków dla wypełnienia przez określone podmioty obowiązków istotnych z punktu widzenia członków społeczności w tym np. dla pozbywania się odpadów zebranych na terenie posiadanej nieruchomości nie w sposób przypadkowy, czy nielegalny, ale w sposób zgodny ze współczesnymi normami funkcjonowania społeczności zbiorowej.
Nie jest zatem – zdaniem Sądu – niezgodne z prawem dowiezienie stałych odpadów komunalnych do miejsca ich zbierania w celu dokonania ich odbioru przez wyspecjalizowany podmiot. (Niezrozumiały jest zawarty w skardze zarzut naruszenia zaskarżonym zapisem ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej – Dz.U. z 2007r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.).
Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z powoływaną poprzednio ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawę z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2010r. Nr 185, poz. 1243) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały zaskarżonej, obowiązki przedsiębiorcy dysponującego zezwoleniem na odbiór stałych odpadów komunalnych lub zakładu będącego gminną jednostką organizacyjną, wykonującego usługi w takim zakresie – jako posiadaczy odpadów w rozumieniu wskazanej powyżej ustawy o odpadach – nie ograniczają się do odbioru odpadów, ale obejmują również swoim zakresem obowiązek zapewnienia ich odzysku lub unieszkodliwienia we własnym zakresie lub przez wyspecjalizowaną jednostkę (innego przedsiębiorcę). Względy racjonalne nakazują uznać, że mimo iż ustawodawca w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wprowadza tej kategorii usług w ramach opłaty, o jakiej mowa w art. 6 ust. 2, bowiem przedsiębiorca lub zakład gminy odbierający stałe odpady komunalne nie są zobligowani do wykonywania samodzielnie usługi w zakresie ich unieszkodliwiania, ale do zapewnienia tego, to i tak w cenę usługi określonej jako odbiór odpadów muszą być wkalkulowane koszty związane z ich unieszkodliwieniem. Żaden przedsiębiorca czy specjalistyczny zakład gminy odbierający opady nie będzie takich kosztów ponosił samodzielnie czyli na własny rachunek, skoro nie jest możliwe wykonywanie usługi odbioru stałych odpadów komunalnych bez jednoczesnego udokumentowania możliwości unieszkodliwienia ich w legalny sposób.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że uwzględnienie takiej czynności w zapisie uchwały nie ma cech istotnego naruszenia prawa.
Sąd nie podziela też zarzutu Wojewody Dolnośląskiego zamieszczonego w skardze, a odnoszącego się do przepisu § 5 zaskarżonej uchwały. W przepisie tym Rada Gminy Stoszowice postanowiła, że w przypadku, gdy właściciele nieruchomości, zarządcy lub użytkownicy wieczyści nie udokumentują korzystania z usług podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na odbiorze odpadów komunalnych lub opróżnianiu zbiorników bezodpływowych obowiązek ten przejmie gmina, pobierając opłatę podwyższoną o 100% w stosunku do cen określonych w § 1, 2 i 3 uchwały.
Zasadnie organ nadzoru wskazuje na ustawowy – wynikający z art. 6 ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości w porządku w gminach – obowiązek gminy w zakresie zorganizowania odbioru odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych w przypadku, gdy właściciele nieruchomości nie zawarli umów korzystania z usług w tym zakresie wykonywanych przez wyspecjalizowane podmioty. W takim przypadku – zgodnie z treścią art. 6 ust. 7 pkt 1 i 2 – wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje z urzędu decyzję, w której m.in. ustala obowiązek uiszczania opłat na odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych oraz ustala wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek, o których mowa w ust. 2 (tzn. określonych w stosownej uchwale Rady Gminy).
W ocenie Sądu wskazanie w § 5 uchwały zaskarżonej sposobu wyliczenia opłaty z zastosowaniem stawek określonych na podstawie art. 6 ust. 2 omówionej ustawy nie jest – jak sugeruje Wojewoda Dolnośląski – wkroczeniem w kompetencje organu wykonawczego gminy.
Organ ten wydając decyzję, o której mowa w art. 6 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zobligowany do stosowania stawek opłat określonych w odpowiednim akcie lokalnym. Ustawodawca nie zapewnia organowi wykonawczemu gminy żadnej dowolności co do wysokości opłaty, nakazując stosowanie stawek ustalonych – generalnie – na podstawie art. 6 ust. 2 powoływanej ustawy. Wprowadzenie stawki podwyższonej w omawianym przypadku nie może być – zdaniem Sądu – kwalifikowane jako inna, nieprzewidziana ustawowo opłata, o której mowa w przywoływanym w uzasadnieniu skargi wyroku sądu administracyjnego.
Zważyć przede wszystkim należy, że opłatę podwyższoną będą uiszczać tylko ci właściciele nieruchomości, którzy nie zawierają umów na wykonywanie usług w zakresie odbierania odpadów czy opróżniania zbiorników bezodpływowych ze specjalistycznymi jednostkami.
Opłata podwyższona dotyczy zatem zachowań niepożądanych, a narażają się na nią – dobrowolnie – tylko ci właściciele nieruchomości, którzy nie stosują się do przyjętych powszechnie standardów zachowań społecznych i nie akceptują postulowanej na obecnym etapie rozwoju cywilizacyjnego i kulturowego formuły funkcjonowania w zbiorowej społeczności.
W ocenie Sądu organy gminy, w tym przede wszystkim organ stanowiący może kształtować normy zachowań społecznych także poprzez przepisy prawa miejscowego, niesprzeczne z prawem i mające pewien element dyscyplinujący. Istotne też jest, że właściciele nieruchomości, o których mowa w przywołanym wcześniej przepisie art. 6 ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zatem zachowujący się w sposób odbiegający od zwyczajowo przyjętego narażają gminę na dodatkowe czynności, wprawdzie przewidziane w ustawie materialnej i pośrednio w ustrojowej, ale wymagające określonych środków finansowych. W uznaniu Sądu takie osoby mogą być traktowane w sposób inny niż osoby stosujące się do reguł zwyczajowych i ustawowych.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając w rozpoznawanej sprawie istotnego naruszenia prawa, stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
H.B.20.01.2011r.