II SA/WR 400/25

II SA/Wr 400/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 53 ust. 3, art. 54
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. spraw ze skarg J. C., J. G. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 1 kwietnia 2025 r., nr SKO 4111/47/2025 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz J. C., J. G. i A. M. kwotę po 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 29.01.2025 r. (nr 1/2025) Prezydent Miasta W., po czterokrotnym uchyleniu decyzji tego organu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zmierzenia polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w W. (na działce nr [...], obr. nr [...] K., z terenem oddziaływania obejmującym części działek nr [...] i [...], obr. nr [...] K.), na terenie zaznaczonym w załączniku nr 2 przy zachowaniu warunków określonych w załączniku nr 1 do decyzji.
Odrębne odwołania od tej decyzji złożyli J. G., J. C. i A. M. Odwołujący zarzucili jednolicie organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Ponadto zarzucili naruszenie art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) – dalej: u.p.z.p., a nadto naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem odwołujących, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych na wstępie regulacji m.in. poprzez: niezbadanie kluczowych parametrów technicznych inwestycji w związku z uznaniem sprzecznych i niepełnych danych parametrów przedsięwzięcia, rozstrzygnięcie istotnych okoliczności sprawy, bez wykorzystania jak i ustalenia wszystkich dostępnych środków dowodowych, uzasadnienie decyzji w oparciu o nielogiczne i sprzeczne z obowiązującym prawem wnioskowania, brak utrwalenia w treści decyzji kluczowych parametrów przedsięwzięcia , które wcześniej winny zostać ustalone i sprecyzowane. Zarzucono również organowi I instancji brak dokonania ustaleń w zakresie wpływu inwestycji na gatunki chronione, podlegające ochronie gatunkowej, jak i nie dokonano analizy konieczności, rozważenia możliwości oddziaływania na gatunki będące przedmiotem ochrony pobliskiego obszaru Natura 2000. Ponadto wskazano na brak dokonania przez organ I instancji weryfikacji wniosku przedłożonego przez inwestora w kontekście zasadności przedstawionych obliczeń, parametrów technicznych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko, w tym nie dokonano analizy oddziaływania inwestycji na ogół elementów przyrodniczych, określenia prawidłowego obszaru oddziaływania, a konsekwencji również prawidłowego wyznaczenia stron postępowania. Powołując się na analizę opracowania przedłożonego przez inwestora, zdaniem odwołujących, zawiera ono szereg nieweryfikowalnych danych i parametrów, a także sprzecznych danych dotyczących mocy EIRP w danych sektorach i zakresach częstotliwości wymienionych w tabelach i rysunkach prezentujących zasięgi występowania promieniowania. W szczególności wskazano, że w dokumentacji pod nazwą "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz prezentacja obszaru oddziaływania" - w tabeli nr 1 (Zasięgi występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych) wnioskodawca podał moce EIRP anten w pasmach 900/1800/2100 wyższe aniżeli te, dla których dokonał prezentacji graficznej zasięgów ponadnormatywnego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego na rys nr [...], co niewątpliwie wynika z treści opisu rysunku dotyczącego przedstawienia parametrów anten dla poszczególnych sektorów (AS20_3 (900/1800/2100MHz) EIRP= 22146W; H=40,8 m, zakres tiltu 0°-10°). Zdaniem odwołujących, organ I instancji nie dokonał sprawdzenia tej dokumentacji i danych w niej zawartych, w szczególności tak elementarnych parametrów, jak moce anten, od których zależy określenie obszaru ponadnormatywnego oddziaływania. Nadto odwołujących zarzucili organowi I instancji brak utrwalenia w zaskarżonej decyzji kluczowych parametrów przedsięwzięcia dotyczących mocy anten, ilości anten, określenia na jakich azymutach będą pracować, a także zakresu pochylenia wiązki od minimalnej do maksymalnej. W tym zakresie wskazali, że powyższe parametry, stanowiące charakterystyczne cechy przedsięwzięcia, wpływają bezpośrednio na rozkład poziomu pól elektromagnetycznych w przestrzeni. Pominięcie tych parametrów powoduje, że w świetle treści decyzji, można precyzyjnie jedynie wskazać, iż inwestor może wykonać kompleks obiektów składający się z "masztu/słupa o wysokości nie większej niż 45m", natomiast co do konfiguracji anten i ich parametrów, organ pozostawił dowolność. Takie sytuacja jest niedopuszczalna, skoro decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego indywidualizuje sytuację prawną inwestora, dając mu prawo do wykonania wnioskowanej inwestycji w określonym w decyzji miejscu i na warunkach w niej ustalonych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z 01.04.2025 r. (nr SKO 4111/47/2025) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło podstawy materialno-prawne decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zawarte w ustawie z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130). Dalej wskazało, że teren inwestycji znajduje się poza obszarem objętym ochroną konserwatorską, nie wymaga w związku z tym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zamierzenie inwestycyjne, planowane jest na działce o powierzchni [...] ha zabudowanej w jej południowo-wschodniej części, nie jest zaliczane do inwestycji, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Teren planowanego posadowienia budowli nie znajduje się na obszarze objętym formami ochrony przyrody. Powołując się na znajdująca się w aktach administracyjnych analizę obejmującą powyższe ustalenia Kolegium wskazało, że wyniki analizy znalazły swój wyraz w treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji,. Ponadto decyzja zawiera załącznik mapowy, na którym zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę zgromadzony materiału dowodowego, uznać należało, że organ I instancji zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą, a zaskarżona decyzja nie narusza uprawnień osób trzecich, nie narusza prawa materialnego, a także prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że zamierzenie inwestycyjne nie jest niezgodne przepisami odrębnymi i nie narusza uprawnień osób trzecich. Decyzja nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, ale stanowi pierwszy etap postępowania inwestycyjnego. Dopiero uzyskanie pozwolenia na budowę stanowi dla inwestora podstawę do rozpoczęcia inwestycji, z tym że będzie musiał wylegitymować się tytułem do dysponowania nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, na cele budowlane. Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Ponadto do projektu decyzji uzyskano wymagane przepisem art. 53 ust. 4 u.p.z.p. pozytywne uzgodnienia w zakresie terenów górniczych i złóż kopalin. Zaskarżona decyzja zawiera również uzasadnienie faktyczne i prawne spełniające wymagania art. 107 § 3 k.p.a., z których wynika, że organ przeprowadził niezbędny, wymagany ustawą planistyczną zakres oceny przedsięwzięcia.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach Kolegium uznało jej za niezasadne. Za chybione organ odwoławczy potraktowała zarzuty dotyczące naruszenia przepisów z zakresu ochrony środowiska. Po pierwsze dlatego, że inwestycja nie jest jeszcze zrealizowana, Tym samym nie można mówić o szkodach na zdrowiu i mieniu skarżących. Po drugie, z woli ustawodawcy proces inwestycyjny został podzielony w postępowaniu administracyjnym na dwie fazy. Przedmiotem postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zbadanie zgodności zamierzenia z przepisami prawa z zakresu możliwości lokalizacji inwestycji na danym terenie. Natomiast zagadnienia techniczno-budowlane są rozstrzygane tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżących, przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, tym samym zaskarżona decyzja nie wymagała uprzedniego przeprowadzeniu postępowania w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji i wydaniu odpowiedniej decyzji. Kolegium wskazało, że na etapie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanie decyzji nie jest uzależnione od zgody lub braku zgody innej strony postępowania administracyjnego. Ponadto zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja nie narusza interesu prawnego skarżących jako osób trzecich, który to interes chroniony jest w postępowaniu w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z treścią art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. Przepis powyższy nakazuje organowi wydającemu decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uwzględnianie interesu osób trzecich. Ochronę interesów osób trzecich, o jakiej mowa w przepisie, należy oceniać kryteriami obiektywnymi, co znaczy, że organ ma obowiązek zapewnienia tej ochrony o tyle tylko, gdy wynika ona z konkretnych przepisów ustawowych. Kolegium wskazało, że pomocna w odnalezieniu przepisów precyzujących taki interes może być regulacja § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), zgodnie z którym ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby. Zdaniem Kolegium, odwołujący nie wskazują na przepisy prawa gwarantujące ochronę ich interesu prawnego w obszarach wymienionych w § 2 pkt 7 wskazanego rozporządzenia. Naruszenia swojego interesu prawa własności upatrują w kolizji planowanej inwestycji z ich zamierzeniami inwestycyjnymi oraz negatywnym wpływem inwestycji na krajobraz terenu. Wymienione okoliczności nie mogą jednak zostać uwzględnione w postępowaniu lokalizacyjnym, gdyż nie rozstrzyga się w nim o skutkach ekonomicznych realizacji inwestycji, a jedynie o kwestiach wskazanych w art. 54 u.p.z.p. Ogólne wymagania dotyczące ładu przestrzennego (a więc i walorów krajobrazowych) również nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego co wprost wynika z treści art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. Kolegium nie podzieliło również zarzut nieaktualności załącznika do decyzji w zakresie ustalenia kręgu właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wskazało, że takie ustalenie nie było wymagane bowiem zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. tylko inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości zawiadamia się imiennie o wydaniu decyzji. Niezasadny jest również zarzut braku udostępnienia obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Powołując się na regulację prawną zawartą w u.p.z.p. Koelgium wskazało, że w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach i decyzji kończącej to postępowanie na piśmie zawiadamia się jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, natomiast pozostałe strony - w drodze udostępnienia obwieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie urzędu obsługującego organ prowadzący postępowanie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Przyjmuje się, że zawiadomienie o decyzji osób niebędących inwestorem oraz właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości następuje poprzez udostępnienie jej na stronie podmiotowej urzędu gminy, a ponadto umieszczenie decyzji na tablicach ogłoszeń urzędu gminu i sołectwa przez okres 14 dni.
J. C., J. G. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jednobrzmiące skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 01.04.2025 r. Skarżący, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu II instancji, zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez:
- niezbadanie kluczowych parametrów technicznych inwestycji, w tym brak wyjaśnienia rozbieżności co do mocy układów antenowych i danych zawartych we wniosku inwestora, wpływających na określenie zasięgu i bryły przestrzennej ponadnormatywnego oddziaływania,
- rozstrzygnięcie istotnych okoliczności sprawy, bez wykorzystania jak i ustalenia wszystkich dostępnych środków dowodowych,
- uzasadnienie decyzji w oparciu o nielogiczne i sprzeczne wnioskowania,
- brak utrwalenia w treści decyzji kluczowych parametrów przedsięwzięcia, które wcześniej winny zostać ustalone i sprecyzowane.
Ponadto skarżący zarzucili Kolegium naruszenie art. 53, art. 54 u.p.z.p. oraz art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak rozważenia czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, w tym niezastosowanie zasady przezorności, a ponadto naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarg ich autorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawioną w odwołaniach. Odnosząc się treści decyzji Kolegium wskazano, że organ ten, wbrew dyspozycji art. 15 k.p.a., nie dokonał właściwego ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym uchybił obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego biorąc pod uwagę zakres okoliczności faktycznych istotnych w sprawie. Skarżący wskazali, że Kolegium nie zapoznało się z argumentacją przedstawioną w odwołaniach. Ponadto nie dokonało własnej analizy i oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora i zawartych w niej parametrów technicznych i użytkowych, a nawet ich nie skonkretyzowało, ograniczając się do wskazania, ze wniosek spełnił wszystkie wymogi wskazane przepisem u.p.z.p. Ponadto według skarżących, pomimo podnoszenia na etapie pierwszoinstancyjnym jak i odwoławczym kwestii oddziaływania inwestycji na obszary Natura 2000, a także oddziaływania wobec gatunków, którym ustawodawca zapewnił ochronę gatunkową na mocy aktów prawa krajowego i międzynarodowego, żaden z organów nie przeprowadził w tym przedmiocie jakichkolwiek ocen.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Postanowieniami wydanymi na rozprawie w dniu 06.11.2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. postanowił połączyć sprawy ze skarg J. C. (sygn. akt II SA/Wr 400/25), J. G. (sygn. akt II SA/Wr 402/25) oraz A. M. (sygn. akt II SA/Wr 404/25) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i dalej prowadzić połączone sprawy pod sygn. akt II SA/Wr 400/25.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2024 r., poz. 1130) - dalej: u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 2 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
W sprawie nie jest sporne pomiędzy stronami, że planowane zamierzenie w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, jako inwestycja z zakresu łączności publicznej, stanowi inwestycję celu publicznego.
Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie do treści art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Nie jest również sporne w sprawie, że w stanie prawnym ukształtowanym od 04.06.2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071) w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) uchylono pkt 7 (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia zmieniającego) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia uchylono pkt 8 (§ 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zmieniającego). W konsekwencji dla tego rodzaju przedsięwzięć przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma aktualnie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094) uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Należy jednak zgodzić się ze skarżącymi, że brak wymogu legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza całkowite pominięcia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Jak wynika z art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wymogi w tym zakresie co do przedmiotowej decyzji pozostały, a tym samym pozostał obowiązek organu właściwego do wydania decyzji lokalizacyjnej zbadania sprawy w tym zakresie. W konsekwencji, w stosunku do inwestycji stanowiących stacje bazowe telefonii komórkowej na etapie postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej organ powinien ustalać te aspekty zamierzenia inwestycyjnego, które dotyczą wpływu na środowisko i zdrowie ludzi, a w szczególności takie jak: ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia (tilt). Organ powinien ustalić również, czy oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego obejmie miejsca dostępne dla ludności, o których stanowi art. 124 ust. 2 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Obowiązkiem organu jest zatem określenie w decyzji lokalizacyjnej wszystkich parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej istotnych ze względu na jej wpływ na środowisko i zdrowie ludzi, natomiast sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami stanowi podstawę do odmowy ustalenia lokalizacji (art. 56 u.p.z.p.). Wymóg określenia powyższych parametrów inwestycji celu publicznego w decyzji lokalizacyjnej ma również znaczenie ze względu na wiążący charakter tej decyzji na dalszym etapie realizacji inwestycji. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Z decyzji o lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej winno zatem wynikać, że kwestia oddziaływania inwestycji o określonych parametrach była przedmiotem analizy pod kątem wymogów wynikających m.in. z art. 54 ust. 1 pkt 2b oraz pkt 2d u.p.z.p.
Powyższe zagadnienie zostało przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.04.2024, sygn. akt II OSK 1899/21 gdzie stwierdzono, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, powinna zawierać konkretne wyszczególnienie parametrów inwestycji, w szczególności typ i charakterystykę anten, w tym emitowanych przez te anteny pól elektromagnetycznych. Oznacza to, że w decyzji lokalizacyjnej należy wskazać: ilość anten z jakich składać ma się planowana inwestycja, wysokość zamontowania anten, typ anten, moc anten, częstotliwość w jakiej mają pracować poszczególne anteny, kierunki usytuowania (azymuty) anten, wartość pochylenia anten.
Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy należało stwierdzić, że ani z treści decyzji ani z akt sprawy nie wynika, aby organy przeprowadziły analizę pod kątem wymogów wynikających z art. 54 pkt 2 lit. b oraz lit. d u.p.z.p. oraz, aby poddały ocenie kompletność wniosku, a w szczególności - czy przedstawione przez inwestora dane techniczne w sposób wystarczający obrazują planowaną inwestycję i jej oddziaływanie na otoczenie, w tym na zdrowie ludzi. W decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego organ oparł się wyłącznie na parametrach inwestycji wskazanych przez inwestora, bez zbadania czy podane parametry są wystarczające dla poczynienia ustaleń w kwestii wpływu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. Słusznie zarzucono w skardze, a wcześniej w odwołaniu, do czego nie odniosło się Kolegium w zaskarżonej decyzji, że w decyzji organu I instancji, nie utrwalono kluczowych parametrów przedsięwzięcia dotyczących mocy anten, ilości anten, określenia na jakich azymutach będą pracować, a także zakresu pochylenia wiązki od minimalnej do maksymalnej. W załączniku nr 1 do decyzji ograniczono się jedynie do podania, że planowane przedsięwzięcie składa się z: masztu/słupa o wysokości nie większej niż 45m, anten sektorowych i radioliniowych, urządzeń sterujących oraz nadawczo-odbiorczych, szaf/szafy technicznej, niezbędnych instalacji. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że wskazania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w szczególności co do parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia, wiążą organy budowlane na dalszym etapie realizacji inwestycji. Organy te jak nie są uprawnione do dokonywania wykładni takiej decyzji, ustalania ich właściwej treści. Materia będąca przedmiotem badania w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może bowiem być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwoleniu na budowę czy też w postępowaniu naprawczym bądź legalizacyjnym. Nadto właściwe określenie rodzaju inwestycji celu publicznego w decyzji lokalizacyjnej ma także na celu ochronę praw wszystkich uczestników wieloetapowego procesu budowlanego. Dlatego w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej jest koniecznym, czego zabrakło w decyzji organu I instancji, i czego nie dostrzegło Kolegium, pomimo zgłaszanych w odwołaniu w tym zakresie zarzutów, precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży - ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny i w jaki sposób anteny powinny być skierowane. Organ lokalizacyjny, orzekając w sprawie indywidualnej, musi dokonać konkretyzacji określonych wymagań normatywnych w kontekście planowanego przedsięwzięcia, precyzując ciążące na inwestorze konkretne obowiązki lub wynikające z przepisów ograniczenia.
Ponadto Kolegium zignorowało zarzuty odwołania, które odnosiły się do konkretnych wątpliwości dotyczących rzetelności i prawdziwości danych zawartych w dokumentach przedłożonych przez inwestora. Zdaniem Sądu, poza oceną organu odwoławczego pozostała także kwestia orzekania przez organ I instancji na podstawie aktualnych danych w związku z faktem, że złączona do wniosku kopia mapy zasadniczej została wykonana w 2022 r. Tymczasem decyzja ustalająca inwestycję celu publicznego wydana została przez organ I instancji w 29.01.2025 r., a decyzja organu odwoławczego w dniu 01.04.2025 r. Od złożenia wniosku do wydania decyzji ostatecznej upłynęły zatem 3 lata, lecz żaden z organów nie odniósł się do kwestii ewentualnej aktualizacji mapy, pomimo że odwołujący się podnosili w tym zakresie wątpliwości, powołując się na aktualną mapę zasadniczą. Zgodzić się zatem należy ze skarżącymi, że kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinna być także aktualna i odzwierciedlać obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Można ją zatem uznać za aktualną dopóki nie uległ zmianie odzwierciedlony na niej stan faktyczny. Mając na względzie upływ czasu od daty przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego stanowiących materiał dowodowy map zasadniczych, kwestia ich aktualności powinna być również przedmiotem oceny organu.
W kontekście poczynionych wyżej uwag należy zauważyć, że w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie. Przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Organ musi więc zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz wyczerpująco je uzasadnić, w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Obowiązek sporządzenia rzetelnego uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Organ nie też może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń, zarzutów i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 14.04.2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów.
W świetle przedstawionych wyżej regulacji należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu nie dostrzegając i nie eliminując opisanych wyżej uchybień występujących na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, zwłaszcza w zakresie niekompletności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, bezzasadnie podjęło rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto organ II instancji nie spełnił opisanych wyżej wymogów wynikających z zasady przekonywania i dotyczących prawidłowego sporządzenia uzasadnienia. Co istotne, Kolegium nie odniosło się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Dlatego i wbrew opisanym wyżej zasadom procesowym, w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy z punktu widzenia legalności podjętego rozstrzygnięcia, o czym świadczą stwierdzone i omówione wcześniej przez Sąd naruszenia w zakresie przepisów prawa materialnego i procesowego. Powyższe naruszenia prawa, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniają zatem wyeliminowanie obu wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji publicznej winny wydać stosowne rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień, odnosząc się przy tym do wszystkich zarzutów, które zostały podniesione w odwołaniach a później w skargach.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r., poz. 935 ze zm.) orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach (pkt II) swoje wparcie znalazło w art. 200 ww. ustawy.