VII SA/WA 1779/04

VII SA/Wa 1779/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-08-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Moraczewski /przewodniczący/
Leszek Kamiński /sprawozdawca/
Tadeusz Nowak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, , Sędzia WSA Leszek Kamiński ( spr. ), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] nakazano M. T. rozbiórkę, dobudowanego do istniejącego budynku hotelowego, obiektu odnowy biologicznej i bazy zabiegowej przy ul. D. w U.. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż zobowiązany nie wniósł w terminie odwołania. Postępowanie o wznowienie tego postępowania zakończyło się odmową, zobowiązany zaś złożył wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.
Rozpatrując wniosek, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie dostrzegając żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności zaś wady opisanej w pkt 7 tego przepisu.
W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż w kwestionowanej decyzji stwierdzono zrealizowanie dobudowy w kształcie litery "L" do istniejącego budynku hotelu od strony zachodniej i od strony południowej. W uzasadnieniu tej decyzji podano opis i wymiary samowolnie wzniesionych części obiektu. Według dokonanych ustaleń, inwestor dobudowę zrealizował bez pozwolenia na budowę w sierpniu 2000 r., co w pełni uzasadniało zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), przewidującego rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do argumentu podnoszonego przez stronę we wniosku, iż przedmiotowa decyzja z dnia [...] stycznia 2001 r. nakazująca rozbiórkę dotyczy elementów wykonanych, zdaniem strony, zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę hotelu i w związku z tym wydana została z naruszeniem prawa, organ stwierdził, iż projekt budowlany obejmował miedzy innymi tylko zagłębiony do poziomu piwnic niezadaszony taras od strony zachodniej budynku hotelowego. Wykonanie tego tarasu potwierdzone zostało w inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...], lecz decyzja Starosty [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na roboty budowlane polegające na adaptacji tego budynku nie obejmuje przebudowy tarasu ani zmiany jego funkcji.
Dokonana zaś dobudowa objęta decyzją o rozbiórce jest zupełnie inną częścią obiektu budowlanego, nie pokrywającą się z projektowanym i wykonanym tarasem na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1996 r., znak: [...].
W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca podał, że wymiary, które podaje decyzja o rozbiórce nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy, mylnie też określono położenie i usytuowanie dobudowy. Dobudówka kotłowni znajduje się na ścianie szczytowej budynku hotelu, natomiast odnowy biologicznej znajduje się przy ścianie frontu tylnego od strony północnozachodniej a nie południowej, jak stwierdzono w decyzji o rozbiórce. Ponadto odwołujący się wskazał, że konstrukcja zadaszenia zaplecza jest zamocowana na wymurówce, która była elementem przewidzianym w projekcie i wykonanym zgodnie z pozwoleniem, tymczasem nakaz rozbiórki obejmuje całość dobudowy, w tym elementy wykonane zgodnie z pozwoleniem.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wyjaśniając, iż postępowanie nadzorcze służy jedynie zbadaniu legalności decyzji, a nie powtórnemu prowadzeniu postępowania zwykłego. Decyzja zaś nie zawiera wad, a wskazana przez wnioskodawcę ewentualna wada opisana w pkt 7 art. 156 § 1 k.p.a. "musi zawierać się w decyzji od chwili jej wydania, tkwić zatem powinna w elementach decyzji". Z tych względów brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB.
M. T. złożył skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga jest skuteczna, bowiem zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. Zastosowanie właściwego przepisu jest więc warunkowane prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Ocena postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne w niniejszej sprawie prowadzi zaś do wniosku, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób określony przez art. 7 i 77 k.p.a. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, iż doszło do naruszenia prawa, w szczególności przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na zastosowanie prawa materialnego, a zatem na prawidłowość rozstrzygnięcia administracyjnego.
W sprawie toczącej się w trybie nadzorczym, zainicjowanej wnioskiem legitymowanej strony, domagającej się stwierdzenia nieważności, organ odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji, nie powinien ograniczać się do zbadania stawianych przez wnioskodawcę zarzutów, lecz - zgodnie z zasadą oficjalności - poczynić własne ustalenia, eliminujące możliwość istnienia innych wad badanej decyzji. Wówczas dopiero może przyjąć, że nie tylko zarzuty zgłoszone przez stronę nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, ale i że decyzja nie zawiera innych wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Pominięcie natomiast przez organ nadzorczy innych ewentualnych wad decyzji, pomimo złożenia werbalnej jedynie deklaracji, że nie zawiera ona takich wad, narusza zasadę praworządności i zasadę zaufania do organów Państwa.
Oba organy, zarówno orzekający w I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i orzekający w II instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wadliwie oceniły skutki argumentacji skarżącego, podnoszącego, że samowolnie wzniesione obiekty są złączone, a częściowo posadowione na obiekcie wzniesionym legalnie. Wadliwość ta polegała na nierozważeniu treści zgłoszonego zarzutu w kontekście zastosowania innych niż powołane przez skarżącego przesłanek nieważności kontrolowanej decyzji nakazującej rozbiórkę "dobudowanego do istniejącego budynku hotelowego, obiektu odnowy biologicznej i bazy zabiegowej" zlokalizowanej przy ul. D. w U..
W ocenie Sądu, tak ogólnie i nieprecyzyjnie sformułowany przedmiot nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionej części obiektu, szczególnie wobec realizacji tej części zabudowy, w połączeniu z innymi legalnie wykonanymi częściami obiektu, powinien rodzić co najmniej uzasadnione wątpliwości, którą część obiektu należałoby rozebrać. Wątpliwości tej nie wyjaśnił ani się do niej nie odniósł organ II instancji, pomimo że kwestia ta była podnoszona przez skarżącego w odwołaniu i skardze.
Organy prowadzące postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie są wprawdzie uprawnione do prowadzenia procedury dowodowej w postępowaniu zwykłym, gdyż wniosku o stwierdzenie nieważności nie można traktować jako kolejnej fazy instancyjnej postępowania zwykłego, mają jednakże obowiązek dokonania analizy zgłoszonych zarzutów i oceny ich pod kątem możliwości zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skoro zaś w sprawie pojawiły się zarzuty dotyczące wydania decyzji rozbiórkowej w odniesieniu do zabudowy nad częścią obiektu zrealizowaną legalnie, to obowiązkiem organów nadzoru pozainstancyjnego było ustalenie, czy decyzja nakazująca rozbiórkę jednoznacznie określa części obiektu wybudowane legalnie od części wybudowanych nielegalnie, a nadto czy sentencja decyzji rozbiórkowej wyodrębnia te części. Okoliczności te mogą bowiem mieć znaczenie dla oceny wykonalności decyzji. Po ustaleniu, które części obiektu wzniesiono legalnie, a które nielegalnie, organ nadzorczy winien ocenić, czy kontrolowana decyzja prawidłowo ujmuje przedmiot rozbiórki, czyli dokonać oceny zakresu, treści i formy decyzji w kontekście przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 i ewentualnie pkt 5 k.p.a. W szczególności organ powinien ocenić, czy sentencja decyzji stanowiąca podstawę ewentualnej egzekucji, pozwoli organowi egzekucyjnemu, bez żadnej wątpliwości, wykonać decyzję - w takim zakresie jak opisano to rozstrzygnięciu - tj. przez fizyczną likwidację samowolnie wybudowanej części obiektu i pozostawienie części wykonanej legalnie.
Inaczej mówiąc, organ powinien ocenić, czy nakazanie rozbiórki, ogólnie opisanej części obiektu jako wzniesionej samowolnie, bez wymienienia w rozstrzygnięciu (a także w uzasadnieniu) decyzji rozbiórkowej części wykonanej legalnie, jest rozstrzygnięciem niewadliwym prawnie w zakresie przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Oceny takiej organy jednak nie dokonały.
Zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna, poza składnikami formalnymi, zawierać ma rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie prawne i faktyczne. Nie jest sporne, a wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie, iż to rozstrzygnięcie decyzji ustala zobowiązanie lub przyznaje uprawnienie adresatowi decyzji, uzasadnienie zaś zawiera jedynie elementy wskazane w § 3 tego przepisu.
W rozstrzygnięciu decyzji nakazującej rozbiórkę, a nie w jej uzasadnieniu, powinno być zawarte precyzyjne określenie przedmiotu rozbiórki, aby orzeczenie administracyjne nadawało się do wykonania w drodze egzekucji administracyjnej.
W przypadku skomplikowanych stanów faktycznych, jak w niniejszej sprawie, opis przedmiotu rozbiórki, a w razie konieczności nawet odesłanie do załącznika graficznego, powinny być zawarte w rozstrzygnięciu (sentencji) decyzji administracyjnej, a nie ujęte w opisie stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu decyzji. Wiadomo, iż przedsięwzięcie budowlane wymaga sporządzenia projektu graficznego inwestycji, podobnie, w celu jednoznacznego określenia przedmiotu rozbiórki w niektórych przypadkach, konieczne jest również graficzne wyodrębnienie części obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce. W toku postępowania zwykłego, w celu ustalenia stanu faktycznego i precyzyjnego określenia zakresu decyzji, organy nadzoru budowlanego mogą wszak korzystać z procesowego narzędzia dowodowego opisanego w art. 81 c Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej pominęło wymienione wyżej aspekty, w szczególności nie dokonało oceny wszystkich okoliczności sprawy w świetle innych przesłanek nieważności decyzji, co uzasadnia w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.