II SA/Wr 4/12

II SA/Wr 4/12 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2012-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Julia Szczygielska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 3 pkt 20,  art. 28 ust. 2,  art. 35 ust. 1 i 4
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 86
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z/s w R. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania I. Sp.z o.o. z siedziba w R. od decyzji Starosty J. z dnia [...]r., Nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pod nazwą: "Budowa elektrowni wiatrowej o wysokości wieży H=80m, łopat, fundamentu, drogi dojazdowej oraz placów montażowych na nieruchomości o nr ewid.165/9 w miejscowości S., w gminie M., Wojewoda D. uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że wprawdzie organ I instancji stwierdził, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, decyzją o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz spełnia wymogi stawiane przez przepisy prawa budowlanego, to jednak uznał na podstawie dokonanej analizy dokumentacji projektowej, że dla przedmiotowej inwestycji konieczne jest przeprowadzenie oceny jej oddziaływania na środowisko, w tym na obszar Natura 2000, i w konsekwencji odmówił wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni wiatrowej na opisanej wyżej działce..
Odwołanie od tej decyzji złożyła I. Spółka z o.o., zarzucając naruszenie art. 35 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Odwołująca się wskazała, że zgodnie z tym przepisem organ ma obowiązek sprawdzić jedynie zgodność przyjętych w projekcie rozwiązań z ustalonymi wcześniej w decyzji środowiskowej warunkami, łącznie z dopuszczalnością, przez prawo miejscowe, realizacji danego zamierzenia na określonym terenie. W konsekwencji, w ocenie Spółki, zgodność projektowanej inwestycji, w szczególności z wiążącą w sprawie decyzją środowiskową zobowiązuje organ stosownie do ust. 4 art. 35 do udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto Spółka podnosiła, że opinia D. Zespołu Parków Krajobrazowych na której oparł się organ pierwszej instancji nie jest wymagana przepisami "ustaw środowiskowych" ani przepisami prawa budowlanego. W ocenie Spółki uzależnianie wydania decyzji od tego rodzaju opinii jest nieuzasadnione.
Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję wskazał, że organ pierwszej instancji nie zastosował się należycie do zaleceń Wojewody D. zawartych w decyzji nr [...] z dnia [...]r. - formułując obowiązki inwestora w postanowieniu nr [...] z dnia [...]r. w sposób nieprecyzyjny. W ocenie organu II instancji, część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu powinna określać zasięg uciążliwości stosownie do § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Natomiast organ pierwszej instancji wezwał jedynie o wyrysy z miejscowych planów zagospodarowania w granicach przebiegu izofony 40 db. Wprawdzie organ powoływał się na przepis § 8 ust. 3 pkt 2 w/w rozporządzenia jednakże go nie zacytował i nie wskazał, że zasięg uciążliwości ma być przedstawiony na projekcie zagospodarowania terenu będącego integralną częścią projektu budowlanego. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 1 omawianego rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zastrzeżeniem § 10. Natomiast w ust. 3 wskazuje się, że część rysunkowa, o której mowa w ust. 1, sporządzona na mapie zgodnie z § 7, powinna określać m. in. rodzaj i zasięg uciążliwości. Projekt budowlany może zaś sporządzić jedynie osoba posiadająca uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. W przedmiotowym projekcie budowlanym (k. nr 2) wskazuje się, że projekt zagospodarowania terenu sporządził arch. Ł.Z.. Natomiast dokument zawierający zasięg uciążliwości związanych z hałasem wytwarzanym przez projektowaną elektrownię wiatrową załączony przez inwestora w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego sporządzony został przez inż. budowy M.D., który nie był członkiem zespołu projektowego, a ponadto nie umieszczono na dokumencie informacji o posiadanych przez autora uprawnieniach budowlanych. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie wniosek o pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej na działce nr 165/9 w miejscowości S.. Zatem zasięg uciążliwości winien być przedstawiony na rysunku projektu zagospodarowania terenu nie tylko kumulatywnie dla planowanych przez inwestora elektrowni wiatrowych, ale również samodzielnie dla tej konkretnej inwestycji, gdyż wniosek o pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej na działce nr 180 w miejscowości S. objęty jest odrębnym postępowaniem administracyjnym.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia w projekcie budowlanym należy na stronie tytułowej zamieścić imiona i nazwiska projektantów opracowujących wszystkie części projektu budowlanego, wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych, oraz datę opracowania i podpisy. W niniejszej sprawie autor projektu zagospodarowania terenu obejmującego uciążliwości projektowanej elektrowni wiatrowej nie został wymieniony na stronie tytułowej projektu budowlanego.
Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy wskazał, że art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowi, że podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a, oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności. Organ odwoławczy podkreślił, iż w toku postępowania odwoławczego ustalił, że projektanci wymienieni w projekcie budowlanym (k. 2 proj bud.) są aktualnie członkami poszczególnych izb samorządu zawodowego, jednakże W.P. nie przedstawił stosownego zaświadczenia, a W.K., K.R., W.M. legitymują się nieaktualnymi na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę zaświadczeniami. Organowi odwoławczemu nie udało się natomiast dokonać ustaleń odnośnie przynależności do izby samorządu zawodowego M.D..
W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że po uzupełnieniu projektu budowlanego przez inwestora, organ pierwszej instancji winien przystąpić do ustalenia kręgu stron postępowania.
W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy przytaczając treść art. 35 Prawa budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji w podstawie prawnej wydanej decyzji nie wskazał w jaki sposób art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego został przez inwestora naruszony i nie wyjaśnił powyższego w uzasadnieniu swej decyzji. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że inwestor stosownie do art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego zastosował się do obowiązków nałożonych przez Starostę J. postanowieniem z dnia [...]r.. Jednakże organ pierwszej instancji odmówił udzielenia pozwolenia na budowę wbrew treści art. 35 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, podkreślając przy tym, że pozostałe przepisy powołane w podstawie prawnej decyzji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego, tak art. 6 ustawy - Prawa ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U nr 25, poz. 150 ze zm.) a także art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 30 marca 2010r. (Dz. Urz. U.E. Nr 2010/C 83/47) nie stanowi podstawy prawnej rozstrzygnięcia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
Ponadto organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji, iż ten dokonał samodzielnie analizy inwestycji pod kątem zagrożeń wynikających dla środowiska pomimo funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Powyższe, organ I instancji uczynił wbrew treści art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227). Jednocześnie w obowiązującym prawie nie ma przepisów prawnych, które eliminowałyby z obrotu prawnego decyzje środowiskowe wydane na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska. W ocenie Wojewody D. następstwem prawnym przyjęcia rozwiązania z art. 86 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku jest pełne związanie organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę postanowieniami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlany nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowych. Jeżeli w jego przekonaniu, któryś z elementów tego rozstrzygnięcia narusza prawo to w celu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodnego z prawem należy zawiadomić organ właściwy do wszczęcia postępowania weryfikującego (wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.) i w przypadku jego wszczęcia, ocenić na podstawie zgromadzonego materiału w sprawie czy istnieją podstawy do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania, w którym oceniana jest prawidłowość decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przedmiotowej sprawie powyższe jednak nie zaistniało.
Podsumowując dokonane rozważania organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji wymaga uchylenia, a sprawa, jako wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, winna być przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, stąd orzeczono, jak na wstępie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła Spółka z o.o. I. z siedziba w R.. Domagając się jej uchylenia, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:
- zastosowanie odmiennego od ustawowego sposobu ustalenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę;
- błędną wykładnię przepisów Prawa ochrony środowiska, do których ustawa Prawo budowlane odsyła (w przedmiocie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i w przedmiocie uciążliwości);
- błędną wykładnię przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane dotyczących zakresu i formy projektu budowlanego.
Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie celowościowej dyrektywy art. 138, w związku z art. 6, 7, 8 i 75 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
Zdaniem skarżącej mimo nie wystąpienia przesłanek do wydania odmowy pozwolenia na budowę - doszło do naruszenia prawa (art. 138 k. p. a. w związku z art. 28 ust. 2, w zestawieniu z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), a tym samym do naruszenia interesu prawnego Spółki - inwestora (art. 4 w związku z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Spółka podkreśliła, że ustawodawca w przepisach Prawa budowlanego posługuje się m.in. pojęciem oddziaływania, pojęciem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a także pojęciem uciążliwości. Pojęciom tym przypisuje zjawiska - w odesłaniu do przepisów odrębnych, przy czym wskazuje, że zjawisko uciążliwości jest wynikiem występowania zjawiska oddziaływania, ale tylko wówczas, gdy oddziaływanie przekracza określone przepisami odrębnymi normy. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie rzecz dotyczy zjawiska emisji hałasu, z uciążliwością w tym względzie będziemy mieli w ocenie Spółki - do czynienia tylko wówczas, gdy normy dotyczące tego zjawiska (hałasu) zostaną przekroczone.
Zgodnie z przepisami odrębnymi, do których ustawodawca odsyła - w tym przypadku Prawo ochrony środowiska, normy dotyczące emisji hałasu ustalone są tylko i wyłącznie w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod wszelkiego rodzaju zabudowę, terenów uzdrowiskowych i terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Z treści rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (§ 1) i z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§11 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, doprecyzowane § 323 - § 327) wynika wprost, że uciążliwość występuje tylko wówczas, gdy na terenie przeznaczonym pod określoną zabudowę, natężenie hałasu przekracza określoną dla tej zabudowy normę (poziom). Z treści wymienionych przepisów wynika również, że dla terenów nieprzeznaczonych pod zabudowę uciążliwości nie wystąpią, albowiem dla terenów tych normy (dopuszczalne poziomy) nie są ustalone. Nie znaczy to jednak, że występujące na tych terenach oddziaływanie nie powoduje wszelkiego rodzaju ograniczeń w ich zagospodarowywaniu, ograniczenia te jednak nie stanowią uciążliwości w rozumieniu przepisów odrębnych, na które ustawodawca się powołuje.
Skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z terenami rolnymi, czyli nieprzeznaczonymi pod zabudowę (brak norm) oraz terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszaną, tj. zagrodową i jednorodzinną z dominacją tej pierwszej (ustalona norma). W związku jednak z tym, że emisja hałasu nie przekroczy na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszaną, ustawowej dla terenów tych normy (poziomu) nie mamy do czynienia ze zjawiskiem uciążliwości, o którym mowa w wiążących przepisach. Brak występowania takiego zjawiska nie daje zatem fizycznej możliwości ustalenia jego zasięgu, a co za tym idzie naniesienia zasięgu uciążliwości - z emisją hałasu związanych, na mapę w projekcie zagospodarowania terenu.
W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżąca Spółka zarzuciła, że organ odwoławczy w decyzji swej uznał, że ustalenie kręgu stron postępowania następuje na podstawie przedstawionego na projekcie zagospodarowania terenu, zasięgu uciążliwości wprowadzanych planowanym do wybudowania obiektem, gdy organ krąg stron postępowania ustala nie na podstawie zasięgu uciążliwości, tylko na podstawie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego (art. 28 ust. 2, w związku z art. 3 pkt 20). Oddziaływanie to - również zgodnie z wolą ustawodawcy - wyznacza się natomiast wg przepisów szczególnych, przy zastosowaniu metod referencyjnych tymi przepisami określonych. W przypadku emisji hałasu, metody te określa Prawo ochrony środowiska. Ustalenia organu, co do zasięgu oddziaływania (obszaru tego oddziaływania) - mogą być dokonywane na podstawie wszelkiego rodzaju materiałów (środków) dowodowych, w tym również przy zastosowaniu instytucji z art. 50 § 1 k.p.a., a nie tylko na podstawie projektu budowlanego (postępowanie dowodowe - art. 75 k.p.a.). Ponadto zgodnie z metodami wskazanymi w Prawie ochrony środowiska, obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczać przy uwzględnieniu innych oddziaływań (kumulowania się emisji, w tym przypadku hałasu). Twierdzenie zatem Wojewody, że dla celów ustalenia stron postępowania, koniecznym jest zobrazowanie uciążliwości (gdyby istniały) tylko z jednego obiektu, bez uwzględnienia emisji z innego planowanego źródła hałasu, stoi w jednoznacznej sprzeczności z przepisami odrębnymi, do których to stosowania ustawodawca odsyła w ramach czynności ustalających krąg stron w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
Zdaniem skarżącej, posługiwanie się przez ustawodawcę w Prawie budowlanym różnymi pojęciami: "ograniczenia" dla terenów i "uciążliwości" dla terenów - świadczy o zamierzonym rozróżnieniu tychże pojęć, gdy zaś organ odwoławczy nie dostrzega istnienia różnicy znaczeniowej tych pojęć. Organ nie może wymogu z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - umieszczania na mapie do celów projektowych zasięgu uciążliwości, zastępować wymogiem umieszczania - na tej mapie obszaru oddziaływania. Skarżąca stwierdziła, że, organ nie ma prawa żądać, wykazywania obszaru oddziaływania na mapie do celów projektowych w projekcie zagospodarowania terenu.
W ocenie skarżącej - organ odwoławczy, odrzucając ustawowy sposób ustalenia kręgu stron postępowania - na podstawie obszaru oddziaływania i wprowadzając swą decyzją nieustawowy sposób ustalania kręgu stron - na podstawie zasięgu uciążliwości, przy potrzebie jego fikcyjnego wcześniej ustalenia/wyznaczenia - nie zastosował się do dyspozycji art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ również nie zastosował się do dyspozycji art. 34 Prawa budowlanego, zmieniając swą decyzją ustalone przez ustawodawcę wymogi, co do zakresu i formy projektu budowlanego. W konsekwencji tego niezastosowania się wydał decyzję przy nadużyciu art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skarga niniejsza zasługuje zdaniem skarżącej na pełne uwzględnienie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie
W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2012r. skarżąca wskazała, że spór z Wojewodą D. sprowadza się do tego, czy emisja hałasu o normatywnie dopuszczalnym poziomie, a tym samym nie będąca (jako mieszcząca się w ustawowym standardzie) uciążliwością, winna być zobrazowana na mapie do celów projektowych w projekcie zagospodarowania terenu, sporządzonym dla objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego. Skarżąca podkreślała m. innymi, że w przypadku, gdy zjawisko hałasu zostało w prawie materialnym sparametryzowane poprzez określenie konkretnych standardów, Wojewoda D. - przy wykonywaniu swych zadań - musi te parametry uwzględniać. Nie może dochodzić do sytuacji, w której ustawowe (przez określone normy prawne) kształtowanie pozycji procesowej strony, zastępowane jest kształtowaniem tej pozycji, przy wykorzystaniu swoistego poczucia występowania uciążliwości. Organ oceniając zamierzenie inwestycyjne: w przedmiocie występowania uciążliwości, czy też braku ich występowania, musi brać pod uwagę indywidualne cechy zamierzenia (obiektu budowlanego) w zestawieniu ze sposobem zagospodarowania terenu, na którym zamierzenie to się planuje, w tym również w zestawieniu z otoczeniem tego miejsca, uwzględniając jednocześnie treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, jak również to, co zostało już ustalone - w zakresie charakterystyki obiektu - w decyzjach prejudycjalnych.
W ślad za wnioskowanym w skardze uchyleniem zaskarżonej decyzji, Spółka wniosła również - na mocy art. 141 § 4 p.p.s.a. - o dokonanie przez Sąd wskazań, co do dalszego postępowania w kwestii konieczności uwzględnienia przez Wojewodę właściwych przepisów prawnych, materializujących sferę uciążliwości przedmiotowego obiektu budowlanego. Wniosła również o wskazanie potrzeby uwzględnienia ustaleń, zawartych w wydanej dla danej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w kwestii jej uciążliwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji/postanowienia, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną p.p.s.a. /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Wojewodę D. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm./, zwaną dalej k.p.a. - decyzja z dnia [...]r., Nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty J. z dnia [...]r., Nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pod nazwa: "Budowa elektrowni wiatrowej o wysokości wieży H=80m, łopat, fundamentu, drogi dojazdowej oraz placów montażowych na nieruchomości o nr ewid.165/9 w miejscowości S., w gminie M. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zatem kluczową kwestią było zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Podkreślić należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istotne jest przy tym także i to, że każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku złożenia odwołania przez stronę przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Zatem istota decyzji kasacyjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej oznacza wyłącznie stwierdzenie przez organ odwoławczy na podstawie dostrzeżonych wadliwości postępowania i samej decyzji organu pierwszej instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie sprawy dokonane przez organ pierwszej instancji nie może stać się ostateczne. Konsekwencją tego stanowiska jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła podstawa do uchylenia przez Wojewodę D. w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Starosty J. z dnia [...]r., Nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznać należy - wbrew zarzutom skargi, że zapadłe rozstrzygnięcie Wojewody D. jest w pełni zasadne.
Zważyć należy, że zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę wyznacza art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", w myśl którego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Istotne jest przy tym, że po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34 Prawa budowlanego, przy szczególnym uwzględnieniu art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli spełnione zostaną wymagania o których mowa wyżej, właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Powołany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości wprowadzania dalszych warunków od których zależałoby wydanie pozwolenia.
W świetle powyższego, przyjąć należy, że organ wydając decyzję odmowną jest zobowiązany wykazać, które z obligatoryjnych, wyżej określonych wymagań, inwestor nie wypełnił. W tym zakresie decyzję winna cechować pełna argumentacja. Obowiązek ten wynika z art. 107 § 3 k.p.a., w myśl którego to przepisu, uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno składać się z dwóch elementów: uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, zważywszy przy tym, że celem uzasadnienia prawnego jest ocena stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wskazanie związku między tą oceną a osnową decyzji administracyjnej.
Warunków tych nie spełnia jak trafnie przyjął organ odwoławczy – opisana wyżej decyzja organu pierwszej instancji, co pozwala na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w istocie nie wykazał, iż zaistniały przesłanki do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę, tym bardziej, iż jak sam przyznaje – zamierzona inwestycja pozostaje w zgodzie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego..
Stwierdzić tym samym należy, że organ I instancji poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę – naruszył w sposób rażący przepisy procedury administracyjnej /art. 7, art.75 § 1 art. 77 § 1, art.80 i art.107 § 3 k.p.a./, mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Z całą mocą należy podkreślić, że Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, iż ostateczna decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...]r., Nr [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wiąże organ wydający pozwolenie na przedmiotową budowę. Oznacza to, że dokonywanie przez tenże organ pierwszej instancji samodzielnych ustaleń odbiegających od ustaleń dokonanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a co miało miejsce w niniejszej sprawie - stanowi oczywiste, rażące naruszenie prawa. Skoro opisana wyżej decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia funkcjonuje w obrocie prawnym, to wywołuje określone w niej skutki prawne, co oznacza, że jest wiążąca nie tylko dla organu, który ją wydał, lecz także dla inwestora, jak i wiąże osoby trzecie, jakim jest w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przepisie art.86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm./, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art.72 ust.1, czyli m.innymi decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jak i decyzje o pozwoleniu na budowę.
W okolicznościach tej sprawy nie znajduje zatem podstaw, jak trafnie przyjął organ odwoławczy – uzupełnianie przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego poprzez zasięganie opinii Dyrektora D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W., jak i opinii Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we W., czy też posiłkowaniem się opracowaniem "Studia nad rozwojem D.Ś.".
Również nie mógł stanowić podstawy odmowy wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, powołany przez organ pierwszej instancji przepis art.6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, jak i przepis art.191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 30 marca 2010r., jako, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w oparciu o przepisy w/w Prawa budowlanego i z uwzględnieniem opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]r., Nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody (...).
Wbrew zarzutom skargi - słusznie organ odwoławczy stwierdził, że znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany nie spełnia określonych wymogów, co w niniejszej sprawie oznacza, że winien był być sporządzony zgodnie z przepisem § 8 ust.3 pkt.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. Nr 120, poz.1133 ze zm./, jak i odpowiadać wymogom § 3 tegoż rozporządzenia. Zgodnie bowiem z art.34 ust.3 pkt.1 Prawa budowlanego – projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki, przy czym projekt ten w myśl § 8 ust.1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury - składa się z części opisowej oraz części rysunkowej. Część rysunkowa projektu zagospodarowania działki powinna zgodnie z § 8 ust.3 pkt.2 w/w rozporządzenia - określać m. innymi rodzaj i zasięg uciążliwości.
Z kolei w w/w § 3 tegoż rozporządzenia określono dane /wymieniając je taksatywne/ - które bezwzględnie winny być zamieszone na stronie tytułowej projektu budowlanego.
Tak jak to już wyżej Sąd zauważył, tak sprawdzenie m.innymi projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jak i kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych sprawdzeń, a także zaświadczeń, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - jest w myśl cyt. wyżej art.35 ust.1 Prawa budowlanego obowiązkiem organu.
Nadto istotne jest w sprawie, a co jest okolicznością niesporną, że w przedmiotowym postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jako strona postępowania brała udział jedynie skarżąca Spółka jako wnioskodawca.
Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy - zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Analizując treść w/w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zauważyć należy, że przepis ten nie definiuje wprost pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, lecz odsyła do bliżej nie określonej grupy przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że organ pierwszej instancji ustalając strony postępowania, obowiązany jest wyznaczyć obszar oddziaływania w otoczeniu potencjalnego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Istotne jest przy tym, że wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, a także oddziaływania na środowisko. Decydują tu zatem indywidualne cechy obiektu budowlanego, powiązane z analizą jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu oraz wpływu na sąsiednie nieruchomości.
Dopiero po wyznaczeniu takiego obszaru oddziaływania można przystąpić do analizy związanej z naruszeniem interesu prawnego osób trzecich przy czym należy uwzględnić postanowienia cyt. wyżej art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawężające krąg podmiotów jedynie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, przy czym nie wystarczy jedynie legitymować się określonym wyżej prawem do sąsiedniej nieruchomości. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie przedmiotowego obiektu budowlanego.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż aby móc stwierdzić prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art.28 ust.2 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji winien wyznaczyć w myśl art.3 pkt.20 Prawa budowlanego - obszar oddziaływania w otoczeniu zamierzonego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.
Zważyć przy tym należy, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny /por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2010r., sygn.akt II S.A./Łd 430/10, LEX nr 755796/.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że celem przywołanego wyżej art.28 ust.2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości /por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2012r., sygn.akt II S.A./Po 366/11 -nie publikowany, treść /w:/ orzeczenia.nsa. gov.pl/.
Przytoczyć w tym miejscu również należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielane w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że: "Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Tak więc takie skutki funkcjonowania centrum logistycznego jak: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. /por.wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011r.,sygn.akt II OSK 338/10 – Lex nr 953066/.
Nadto wskazać należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż problematyka lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych nie jest skodyfikowana w polskim prawie. Zaleca się lokalizację elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych i nieużytkach o ograniczonej przydatności do innych celów /por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 października 2011r., sygn.akt II S.A./Bd 1059/11 -nie publikowany, treść /w:/ orzeczenia.nsa. gov.pl/.
Trafnie też organ odwoławczy zwraca uwagę organowi pierwszej instancji na brak wykazania odpowiednimi dokumentami uprawnień zawodowych osób opracowujących i sprawdzających przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany, a które to okoliczności powinny zostać wyjaśnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy
Wobec powyższego należy stwierdzić, iż przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dotknięte było uchybieniami, związanymi tak z przekroczeniem kompetencji w części dot. pominięcia wiążących ustaleń wynikających z opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]r., Nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody (...), z niedostatecznie wnikliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, jak i nie wykazaniem ustalenia kręgu stron postępowania zgodnie z art.28 ust.2 w związku z art.3 pkt.20 Prawa budowlanego, a uchybienia te nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007r., sygn.akt I OSK 1859/06, LEX nr 338621/.
Wskazane okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w znacznej części, a w konsekwencji prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym. Wprawdzie przekazując sprawę do organu I instancji, organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednakże organ, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie jest związany poglądem prawnym wyrażonym w decyzji kasacyjnej. Wiążący charakter mają zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a. i to jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji.
Wskazać należy, że w sytuacji uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania /jak ma to miejsce w niniejszej sprawie/, skarżąca Spółka ma zagwarantowaną w pełni możliwość obrony swych praw, co oznacza, że ma prawo składać wnioski dowodowe, gdy zaś organ I instancji przed wydaniem decyzji obowiązany będzie w myśl art. 10 § 1 k.p.a. pouczyć stronę postępowania o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu określonego stronie terminu złożenia przedmiotowego oświadczenia.
W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi, stąd wniesiona skarga - w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - została oddalona.
H.B.25.04.2012 r.