II SA/Wr 398/05

II SA/Wr 398/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Anna Siedlecka /sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
W IMIENIU RZECZYPOSPLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Asesor WSA Olga Białek Protokolant Kamila Zawiślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi A Spółki z o. o. w P. na decyzję Wojewody D. z dnia 29 kwietnia 2005r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kwater składowiska w G. oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 stycznia 2005 r. Nr [...] Starosta O., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A sp. z o.o. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie kwater składowiska na terenie Zakładu Przeróbczego Odpadów, Produkcji Materiałów Budowlanych i Składowiska w G., przewidzianej do realizacji na działce nr 493/14, w obrębie G., gmina O.
W uzasadnieniu decyzji Starosta O. wskazał, iż inwestor w wyznaczonym w postanowieniu z dnia 12 stycznia 2005 r. terminie (do 21 stycznia 2005 r.), będąc pouczony o skutkach w postaci odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, nie usunął nieprawidłowości swojego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a dotyczących niezgodności przedłożonego projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi G., zatwierdzonym Uchwałą Nr IX/100/2003 Rady Gminy O. w dniu 26 września 2003 r. i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wojewody D. Nr 216, poz. 3108 w dniu 27 listopada 2003 r. W ocenie organu I instancji inwestor wykonał projekt sprzecznie z § 4 i § 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., zgodnie z którymi obowiązujący plan ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, zasady kształtowania zabudowy i obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz zasady ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, a integralną częścią planu jest rysunek w skali 1:1000. stanowiący załącznik graficzny do uchwały. Starosta podkreślił, iż na wymienionym rysunku przedstawiono przyszłe zagospodarowanie terenu poprzez umieszczenie na nim obiektów kubaturowych, komunikacji wewnętrznej, parkingów i nie przewidziano miejsc dla kwater na składowiska odpadów, gdy tymczasem inwestor zaplanował wykonanie kwater składowiska jako jedyne przeznaczenie terenu.
Niezgodność projektu z planem zagospodarowania przestrzennego wsi G. – zdaniem organu I instancji- dotyczy także § 8 pkt 6 planu, według którego wzdłuż południowo-wschodniej granicy terenu powinien być zaplanowany wielopiętrowy pas zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m, a zaprojektowano pas zieleni o szerokości 5 m.
Przede wszystkim jednak – w opinii Starosty - projekt narusza § 11 pkt 4 planu, zgodnie z którym inwestowanie na terenie opracowania planu będzie możliwe po wykonaniu zaleceń opisanych w § 11 pkt 3, czyli po sanitacji środkowej i południowo--wschodniej części terenu opracowania poprzez usunięcie warstwy powierzchniowej lub jej pełne uszczelnienie, nie dopuszczając do przenikania wód opadowych w podłoże, tymczasem inwestor dotychczas nie spełnił powyższego warunku, a nadto- zgodnie z projektem- kwatery mają być zapełniane odpadami z zewnątrz.
Starosta dodał, iż inwestor nie wykonał projektu również zgodnie z § 6 pkt 1 planu, według którego celem regulacji zawartych w ustaleniach planu jest umożliwienie inwestycji przemysłowo-składowej, przy jednoczesnej minimalizacji jej negatywnego oddziaływania na środowisko. Organ I instancji zaznaczył, iż z opinii sporządzonej przez Gminę O. w zakresie zgodność planowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki Nr 493/14 w obrębie ewidencyjnym G. wynika, iż w niniejszym zamierzeniu brak jest jakichkolwiek elementów pierwotnie planowanej produkcji przemysłowej (polegającej na unieszkodliwianiu materiałów niebezpiecznych w wyniku którego powstawałby komponent do produkcji elementów betonowych, czasowo deponowanych na terenie składowym, a następnie jako materiał budowlany miał być wykorzystany do budowy dróg, umocnień w kopalniach) i w ocenie Gminy inwestor zamierza wykorzystać docelowo teren wyłącznie jako składowisko materiałów niebezpiecznych: kwatera I oraz jako składowisko materiałów innych niż niebezpieczne i obojętnych: kwatera II. Gmina w opinii podkreśliła, iż teren planowanej inwestycji położony jest w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 321-Subzbiornika K. W.-O.-B."
Starosta O. wskazał, iż przy wykonaniu projektu naruszono także § 6 pkt 2 planu, zgodnie z którym celem regulacji zawartych w ustaleniach planu jest ochrona interesów publicznych, przez co- zdaniem organu I instancji- zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) należy rozumieć: "uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym". Organ I instancji zauważył, iż mimo, że w punkcie 12 raportu oddziaływania na środowisko "Możliwe konflikty społeczne związane z planowanym przedsięwzięciem" autorzy raportu twierdzą: "planowana inwestycja była konsultowana z lokalną społecznością podczas procesu zatwierdzania zmiany planu przestrzennego zagospodarowania terenu. Wątpliwości dotyczące możliwej uciążliwości inwestycji wniesione na etapie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego zostały wyjaśnione na sesjach rady gminy wiejskiej O.", to planowana inwestycja spotkała się z licznymi protestami lokalnej społeczności, sąsiadujących z inwestycją załóg zakładów pracy, ich związków zawodowych i dyrekcji. Starosta podkreślił, iż z lokalną społecznością, zgodnie z wyżej już cytowaną opinią Gminy O., była omawiana inwestycja o charakterze przemysłowo-składowym, a nie jedynie realizacja składowiska na materiały niebezpieczne, materiały inne niż niebezpieczne i obojętne.
W odwołaniu od ww. decyzji A sp. z o.o. kwestionując zasadność i prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji podniosła, że projektowane przez nią zagospodarowanie terenu polegające na budowie dwóch kwater składowania odpadów, nie jest sprzeczne z ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi G., podstawowym przeznaczeniem terenu na cele przemysłowo-składowe i jest zgodne z celami prowadzonej przez nią działalności przemysłowej z zakresu gospodarowania odpadami, głównie pochodzenia przemysłowego i niezbędne dla jej kontynuowania. Spółka dodała, iż Wojewoda D. ostateczną decyzją z dnia 2 listopada 2004 r. nr [...], uzgodnił przedmiotowy projekt w zakresie ochrony środowiska, stwierdzając zgodność jego wykonania z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów, a także Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu ostateczną decyzją nr [...] z dnia 10 listopada 2004r., uzgodnił ten projekt w zakresie ochrony środowiska pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Strona odwołująca podkreśliła, iż kwestionowana decyzja opiera się głównie na dowolnej interpretacji zapisów uchwały i części legendy będącej załącznikiem integralnym do tej uchwały oraz nie bierze jednak pod uwagę wyjaśnień inwestora i projektanta, natomiast przyjmuje za jedynie wiarygodną, spektakularną - zdaniem odwołującej się spółki- opinię inspektora gminnego ds. gospodarki przestrzennej Urzędu Gminy O. P. Krzysztofa Figury, który pełni funkcję sołtysa wsi G. i ma negatywny stosunek do planowanej inwestycji DKE sp. z o.o.
Odwołująca się spółka wskazała, że budowa nowych kwater na terenie składowiska jest związana z ustaloną w miejscowym planie rekultywacją całego terenu zanieczyszczonego w wyniku działalności prowadzonej przez poprzedniego właściciela, a wobec trudności ze znalezieniem odbiorcy zalegających na terenie składowiska odpadów ebonitowych, składowanie odpadów ebonitowych w zanieczyszczonej ziemi w nowo wybudowanych kwaterach jest, zdaniem strony odwołującej, optymalną metodą sanitacji terenu przedmiotowej działki.
Strona odwołująca stwierdziła także, że szerokość pasa zaprojektowanej zieleni izolacyjnej spełnia wymagania określone przepisem § 11 ust 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549), bowiem powyższy przepis ustanawia obowiązek tworzenia pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m tylko wokół składowisk odpadów komunalnych, natomiast dla składowisk odpadów innych niż komunalne, konieczność wykonania pasa zieleni izolacyjnej, jego szerokość i usytuowanie, uzależnia się od uciążliwości i lokalizacji składowiska. Zdaniem strony odwołującej z uwagi na niewielką uciążliwość przedmiotowej inwestycji, zieleń izolacyjna zaprojektowana wokół kwater składowiska będzie miała charakter wyłącznie estetyczny, a zatem konieczność wykonania pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m należy uznać za nieuzasadnioną, tym bardziej, iż całkowita powierzchnia zaprojektowanego pasa zieleni- według obliczeń odwołującej się spółka – wyniesie łącznie więcej niż wynika z ustaleń MPZP.
Ponadto strona odwołująca wywiodła, iż projektowana inwestycja jest zgodna z ustaloną w miejscowym planie podstawową funkcją terenu określoną jako "zainwestowanie przemysłowo-składowe", podkreślając jednocześnie, iż drogi wewnętrzne i parkingi, zieleń izolacyjną, niezbędną infrastrukturę techniczną oraz obiekty i urządzenia jej towarzyszące przewidziano w miejscowym planie jedynie jako przeznaczenie uzupełniające, które zgodnie z § 7 pkt 2 uchwały zatwierdzającej miejscowy plan nie może kolidować z przeznaczeniem podstawowym. Dodała, iż zgodnie z § 8 pkt 1 MPZP zainwestowanie przemysłowo-składowe, jako przeznaczenie podstawowe części działki nr 493/14, stanowi II etap inwestycji zlokalizowanej na terenie przyległym do północno- zachodniej granicy opracowania planu, a w § 8 pkt 2 określono, iż szczegółowe zasady zagospodarowania terenu zostaną określone w projekcie technicznym i technologicznym. Odwołująca się spółka podkreśliła, iż mając na uwadze zapisy MPZP oraz wymagania i potrzeby wynikające z prowadzonej przez spółkę DKE sp. z o.o. działalności, odwołująca się spółka zleciła opracowanie projektu budowlanego zagospodarowania terenu, w którym powiązano budowę nowych kwater z rekultywacją całego terenu zanieczyszczonego w wyniku działalności prowadzonej przez poprzedniego właściciela, i taki kierunek realizacji inwestycji przemysłowo-składowej zapewni minimalne negatywne jej oddziaływanie na środowisko (zgodnie z § 6 pkt 1 MPZP) i ochronę interesów publicznych (zgodnie z §6 pkt 2 MPZP).
Sposób zagospodarowania przedmiotowej działki przedstawiony w załączniku graficznym do uchwały zatwierdzającej miejscowy plan, zdaniem strony odwołującej, nie jest wiążący dla inwestora, ponieważ stanowi zaledwie propozycję zagospodarowania terenu. Zaznaczyła przy tym, iż opracowany w marcu 1998 roku przez Pracownię Projektową Bonus- mgr inż. Stefanię Kowalską plan zagospodarowania terenu, będący elementem projektu budowlanego eksploatowanego obecnie przez spółkę DKE I etapu Zakładu Przeróbczego Odpadów i Produkcji Materiałów Budowlanych i Składowiska, zawierał zapis dotyczący przeznaczenia działki nr 493/14 na składowisko odpadów w II etapie inwestycji. W związku z tym, inwestycja I etapu (obecnie eksploatowanego) była realizowana przez odwołującą się spółkę, przy założeniu i zapewnieniu, że możliwe będzie powiększenie powierzchni składowiska o nowe kwatery w II etapie, co umożliwi kontynuację prowadzonej przez DKE sp. z o.o., działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami.
Odwołująca się spółka podkreśliła, iż na drugiej części działki nr 493/14 funkcjonuje składowisko odpadów na podstawie pozwolenia na użytkowanie wydanego przez Starostę Powiatu O. z dnia 22 listopada 1999 r. nr [...] i dotychczasowa jej działalność prowadzona na terenie przyległym od północy do terenu objętego projektem budowlanym prowadzona jest również w ramach funkcji przemysłowo-składowej, a jednym z elementów zagospodarowania terenu są trzy kwatery składowania odpadów, z których dwie zostały już zrekultywowane i zamknięte.
Strona odwołująca się zaznaczyła, iż projektowany sposób zagospodarowania terenu wyklucza zanieczyszczenie podłoża i wód gruntowych, a uciążliwość projektowanej działalności zamknie się w granicach działki będącej własnością odwołującej się spółki i działalność ta nie będzie zatem stanowić zagrożenia dla środowiska oraz dla życia i zdrowia mieszkańców.
Spółka wskazała, iż projektowane rozwiązanie techniczne składowiska odpadów azbestowych oraz składowanie odpadów azbestowych w postaci opakowanej i zabezpieczonej przed pyleniem są zgodne z prawem gospodarki odpadami ( ww. rozporządzaniem Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. oraz rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie zasad bezpieczeństwa i higieny pracy przy zabezpieczaniu i usuwaniu wyrobów zawierających azbest oraz programu szkolenia w zakresie bezpiecznego użytkowania takich wyrobów (Dz.U. nr 45, poz. 280) i nie stwarzają żadnych zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi. Odwołująca się spółka zauważyła, że większe zagrożenie dla ludności stanowią korodujące wyroby azbestowe w postaci płyt dachowych i elewacyjnych, których- według przeprowadzonej inwentaryzacji- na terenie samej gminy O. jest do usunięcia z budynków ok. 1372,8 Mg, gdy tymczasem projektowana kwatera na azbest będzie mieć pojemność ok. 2,5 tys. m3 i porównanie to daje wyraźny obraz inwestycji objętej zaskarżoną decyzją, mającą charakter niewielkiego składowiska o znikomym oddziaływaniu na środowisko.
Spółka zauważyła, iż rozbudowa składowiska w G. w ramach Zakładu DKE Sp. z o.o. została ujęta w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami Województwa D. jak i w Planie Gospodarki Odpadami Powiatu O., a obydwa dokumenty, zgodnie z ustawą o odpadach, przed przyjęciem ich uchwałą, podlegały opiniowaniu organów niższych, w tym przypadku odpowiednio Rady Powiatu O. oraz Wójta Gminy O. i żaden z tych organów nie wniósł uwag do planów gospodarki odpadami wyższego szczebla i nie wskazał niezgodności projektowanej inwestycji z MPZP.
Decyzją z dnia 29 kwietnia 2005 r. (nr [...]) Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zaznaczył, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia, przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę między innymi: zgodności projektu wnioskowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska i w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie uregulowanym wyżej wymienionymi przepisami, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek ich usunięcia we wskazanym terminie, a po bezskutecznym upływie tego terminu, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego),
Organ II instancji zauważył, iż stosownie do postanowień § 7 ust. 1 i 2 uchwały Rady Gminy O. z dnia 26 września 2003 r. Nr IX/100/2003 zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi G., teren przedmiotowej działki został oznaczony symbolem "P-S", a przeznaczenie podstawowe terenu określono jako "zainwestowanie przemysłowo-składowe", zaś jako przeznaczenie uzupełniające wskazano drogi wewnętrzne i parkingi, zieleń urządzona, w tym izolacyjna, elementy małej architektury, a także niezbędną infrastrukturę techniczną oraz obiekty i urządzenia jej towarzyszące.
Organ odwoławczy podkreślił, iż w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część obowiązującego miejscowego planu, nie przewidziano na terenie "P-S" budowy kwater składowiska odpadów.
Wbrew stanowisku inwestora- zdaniem organu II instancji- użyty w tekście planu wyraz "proponowana" odnosi się jedynie do szczegółowej lokalizacji poszczególnych elementów przewidzianego planem zagospodarowania terenu, a tym samym - nie daje podstaw do traktowania ustalonego w planie sposobu zagospodarowania terenu jako niewiążącej propozycji, gdy tymczasem przedłożony przez inwestora projekt budowlany przewiduje na terenie objętym powyższym planem miejscowym jedynie budowę kwater składowiska odpadów oraz wykonanie zieleni izolacyjnej.
Organ odwoławczy zauważył, iż przepis § 11 ust. 1, 2 i 3 wyżej wymienionej uchwały Rady Gminy O. zobowiązuje podmiot władający działką do przeprowadzenia rekultywacji środkowej i południowo-wschodniej części przedmiotowego terenu, poprzez usunięcie hałdy odpadów bakelitowych po zużytych akumulatorach, następnie -wykonania badań mających na celu określenie stopnia degradacji środowiska na terenie pod składowiskiem, oraz wykonanie sanitacji powyższego terenu poprzez usunięcie warstwy powierzchniowej lub jej pełne uszczelnienie, niedopuszczające do przenikania wód opadowych w podłoże, zaś przepis § 11 ust. 4 tej samej uchwały jednoznacznie uzależnia możliwość realizacji nowych inwestycji na przedmiotowym terenie od uprzedniego wykonania powyższych zaleceń.
W ocenie Wojewody z analizy akt sprawy wynika, iż inwestor nie spełnił powyższego warunku, zamierzając przeprowadzić przewidzianą w miejscowym planie rekultywację i sanitację terenu dopiero po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji. Przedmiotowy projekt – zdaniem organu odwoławczego- nie realizuje również postanowień § 8 ust. 6 uchwały Rady Gminy O., zobowiązującego inwestora do wykonania, wzdłuż południowo-wschodniej granicy terenu, nasadzeń z drzew liściastych, iglastych oraz krzewów, tworzących wielopiętrowy pas zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m.
Organ II instancji podkreślił, iż odwołująca się spółka, pomimo wyznaczenia jej terminu do usunięcia ww. nieprawidłowości, nie wykonała powyższego obowiązku.
Wojewoda podniósł, iż zgodnie z art. 46 ust. 1,3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.), wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji stanowiącej przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymaga przeprowadzenia, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Przy czym przepis art. 51 ust. 1 i 2 tej samej ustawy wyodrębnia dwie kategorie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko na podstawie przepisów ustawy oraz planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia wyżej wskazanego raportu stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji, w oparciu o załączone do wniosku informacje o przedsięwzięciu.
Wojewoda wyjaśnił, iż z kolei rodzaje inwestycji należących do obu wyżej wymienionych kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określa enumeratywnie wydane na podstawie art. 51 ust. 8 Prawa ochrony środowiska Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), które weszło w życie z dniem 8 grudnia 2004 r.
Organ odwoławczy wskazał, iż przepisy § 2 ust. 1 pkt 39 i pkt 41 tego Rozporządzenia kwalifikują do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko: instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz składowiska odpadów innych niż niebezpieczne mogące przyjmować nie mniej niż 10 ton odpadów na dobę.
Wojewoda zauważył, iż skoro projektowana inwestycja wypełnia znamiona obu powyższych przepisów, stanowi ona przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i z uwagi na powyższe, organ pierwszej instancji przeprowadził, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego przedsięwzięcia, postępowanie w sprawie oceny jego oddziaływania na środowisko, w oparciu o przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu wnioskowanego przedsięwzięcia na środowisko.
Organ II instancji zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że w wykonaniu obowiązku określonego art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ pierwszej instancji zapewnił możliwość wzięcia udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzony był raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zaś zgodnie z art. 32 wyżej powołanej ustawy, wszczynając postępowanie w przedmiotowej sprawie, podano do publicznej wiadomości informację o umieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych złożonego przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę oraz - o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości, wskazując jednocześnie miejsce ich składania. Następnie, stosownie do wymogu wskazanego art. 46 ust. 10 ustawy -Prawo ochrony środowiska, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto informacje o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia na środowisko.
W skardze na powyższą decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie zarzuciła:
1/ naruszenie przepisów art. 32, art. 33, art. 34 i 35 ustawy z
dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 93, poz. 888 ze zm.) i przepisów art. 46 oraz art. 51 ustawy z dnia 27.04.2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62 poz. 627 ze zm.) przez błędną ich wykładnię oraz przyjęcie, iż strona skarżąca nie spełniła warunków wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę ,
2/ nieprawidłową i zupełnie dowolną interpretację postanowień uchwały Rady
Gminy O. z dnia 26.09.2003 r. Nr IX/100/2003 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie wsi G., gmina O.,
3/ sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego materiału i stanem
faktycznym, przez przyjęcie, że skarżący nie wykonał postanowienia Starosty
Powiatowego w O. z dnia 12.01.2005 r.,
4) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności niewyjaśnienie w znacznej części faktów przywołanych przez skarżącą spółkę w jego odwołaniu, a dotyczących usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, w zakresie wskazanym w postanowieniu Starosty Powiatowego w O. z dnia 12.01.2005 r.
W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła wcześniejszą argumentację. Nadto podniosła, że w pełni wykonała warunki powołanych wyżej przepisów prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 32 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego), a skarżący uzyskał i dołączył do wniosku wszystkie niezbędne pozwolenia, uzgodnienia i opinie właściwych organów (art. 32 ust. 1 pkt. 2 i art. 33 ust. 2 prawa budowlanego).
Dodała, iż przedłożony przez nią projekt jest zgodny ze wszystkimi obowiązującymi postanowieniami uchwały Rady Gminy O. z dnia 26.09.2003 r. Nr IX/100/2003 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie wsi G., gmina O. Spółka zaznaczyła, iż projektowana inwestycja mieści się w przeznaczeniu terenu objętego ww. planem zagospodarowania przestrzennego, a jej zdaniem wyraz "proponowane" oznacza, że propozycje zawarte w ust. 2 § 8 przedmiotowej uchwały nie stanowią propozycji bezwzględnie obowiązujących.
Konkludując skarżąca spółka zaznaczyła, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wyjaśnień Spółki dotyczących § 6 pkt 1 i § 6 pkt. 2 ww. uchwały Rady Gminy O. z dnia 26.09.2003 r., pomimo że są to istotne fakty w niniejszej sprawie. Spółka podkreśliła, iż żadna ze stron postępowania nie oprotestowała przedmiotowej inwestycji, a organ II instancji- jej zdaniem- przyjął dowolną interpretację załącznika do wyżej w/w uchwały Rady Gminy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem , jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania celowości czy też słuszności wydanych rozstrzygnięć.
Przy czym sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W świetle tak zakreślonych granic kognicji, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 powołanej na wstępie ustawy.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 19904r. – Prawo budowlane ( Dz.U.z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu drugiej instancji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza :
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska,
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7,
4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
W myśl ustępu 3 wymienionego przepisu, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielania pozwolenia na budowę.
W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Tak więc przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego organ budowlany zobowiązany był sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w cytowanym wyżej przepisie, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody D. z dnia 29 kwietnia 2005r.(IXa-115/05) utrzymująca w mocy decyzję Starosty O. z dnia 28 stycznia 2005r. Nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie kwater składowiska na działce nr 493/14 w obrębie G. gmina O.
Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące przede wszystkim zgodności przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy O. Nr IX/100/2003r. z dnia 26 września 2003r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Wojewody D. Nr 216, poz. 3108 z dnia 27 listopada 2003r.
Z § 1 wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że obejmuje on tylko teren części działki nr 493/14 wraz z przyległą drogą, a integralną częścią planu jest rysunek planu w skali 1:1000, stanowiący załącznik graficzny do planu.
Plan ten ustala, w myśl § 4, przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, zasady kształtowania zabudowy o obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz zasady ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego.
Zgodnie z § 6 planu celem regulacji zawartych w ustaleniach planu jest : umożliwienie realizacji inwestycji przemysłowo-składowej, przy jednoczesnej minimalizacji jej negatywnego oddziaływania na środowisko oraz ochrona interesów publicznych. Z § 7 wynika, że dla terenu części działki 493/14, oznaczonego na załączniku graficznym symbolem P – S, ustala się przeznaczenie podstawowe na zainwestowanie przemysłowo-składowe. Jako przeznaczenie uzupełniające plan przewiduje : drogi wewnętrzne i parkingi, zieleń urządzona, w tym izolacyjna (elementy małej architektury) a także niezbędną infrastrukturę techniczną oraz obiekty i urządzenia jej towarzyszące. Na tym terenie wyklucza się funkcję mieszkaniową.
W § 11 zatytułowanym " Ochrona środowiska przyrodniczego" w pkt 1 wskazano, iż wcześniejsze, niekontrolowane użytkowanie terenu objętego planem doprowadziło do jego znacznej degradacji i wielokrotnego przekroczenia dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń warstwy powierzchniowej ołowiem i cynkiem, szczególnie w części środkowej i południowo-wschodniej ( co wykazało opracowanie ekofizjograficzne) – konieczne jest przeprowadzenie rekultywacji poprzez usunięcie hałdy odpadów bakelitowych po zużytych akumulatorach; jest to warunkiem zatrzymania procesu degradacji środowiska. W pkt 2 zawarto postanowienie, nakazujące wykonać badania – po uprzednim zlikwidowaniu składowiska odpadów bakelitowych - mające na celu określenie stopnia degradacji środowiska na terenie pod składowiskiem. Zgodnie zaś z pkt 3 § 11 planu "środkowa i południowo-wschodnia część terenu opracowania wymagają sanitacji poprzez usunięcie warstwy powierzchniowej lub jej pełne uszczelnienie, niedopuszczające do przenikania wód opadowych w podłoże". Inwestowanie na terenie opracowania planu będzie możliwe po wykonaniu powyższych zaleceń, a więc zaleceń wymienionych w § 11 ust. 1, 2 i 3 planu, co wynika z pkt 4 § 11 planu zagospodarowania przestrzennego wsi G.
Dodatkowo w § 8 pkt 6 określona została na 10 m szerokość wielopiętrowego pasa zieleni izolacyjnej wzdłuż południowo-wschodniej granicy terenu opracowania planu.
Badając legalność zaskarżonej decyzji, w świetle załączonych akt administracyjnych sprawy z uwzględnieniem zarzutów strony skarżącej stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa.
Słusznie bowiem organy administracyjne obu instancji orzekające w sprawie uznały, iż przedłożony projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania.
Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego, stosownie do art. 87 § 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie objętym działaniem organu. Terytorialny zasięg planu obejmuje z reguły część obszaru gminy, stąd nieodzownym elementem uchwały zatwierdzającej MPZP jest jego załącznik graficzny, uznany za obligatoryjną formę opisu obszaru objętego planem. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że rysunek powinien stanowić ilustrację graficzną do poszczególnych zapisów zawartych w uchwale rady gminy, zatwierdzającej ustalenia planu. Uchwała ta winna więc odwoływać się do części graficznej, zwłaszcza wówczas, gdy pewne ustalenia prościej i precyzyjniej można wyrazić graficznie, niż w formie słownej. Zatem zawarty w załączniku do uchwały rysunek planu jest wyjaśnieniem i uzupełnieniem części tekstowej.
Przede wszystkim podkreślić należy, że podstawowym wymogiem powołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., przed jakimkolwiek zainwestowaniem terenu objętego planem – jest uprzednie :
1) przeprowadzenie rekultywacji terenu poprzez usunięcie hałdy odpadów bakelitowych,
2) wykonanie badań – po zlikwidowaniu składowiska odpadów bakelitowych - mających na celu określenie stopnia degradacji środowiska na terenie pod składowiskiem,
3) przeprowadzenie sanitacji poprzez usunięcie warstwy powierzchniowej lub jej pełne uszczelnienie, niedopuszczające do przenikania wód opadowych w podłoże.
Wskazanych wyżej wymogów planu skarżąca Spółka, przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę kwater składowiska odpadów - nie wykonała.
Z wyjaśnień skarżącej zawartych w odwołaniu wynika, że Spółka zlecając opracowanie projektu budowlanego zagospodarowania terenu powiązała budowę nowych kwater z rekultywacją całego terenu zanieczyszczonego w wyniku działalności prowadzonej przez poprzedniego właściciela. Taki kierunek realizacji inwestycji zapewni, zdaniem inwestora, minimalne negatywne jej oddziaływanie na środowisko ( zgodnie z § 6 pkt 1 planu) i ochronę interesów publicznych ( zgodnie z § 6 pkt 2 planu).
Otóż, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że przedłożony projekt budowlany nie narusza przepisów powołanego planu, gdyż wyraźnie z niego wynika, że przyszła inwestycja zaprojektowana została na niezrekultywowanym terenie. Z projektu wynika, że rekultywacja terenu i jego sanitacja nastąpią dopiero po zakończeniu realizacji planowanej inwestycji. Tak sporządzony projekt nie jest więc zgodny z § 11 pkt 1-4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G.
Jak z powyższego wynika, już sam ten fakt stanowi wystarczającą podstawę do uznania o braku zgodności przedłożonego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. Jednakże, zgodzić się również trzeba z poglądem organów orzekających w niniejszej sprawie o stwierdzeniu niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z powołanym planem, w zakresie naruszenia przepisu § 8 pkt 6, odnoszącego się do zaprojektowania pasa zieleni izolacyjnej o szerokości mniejszej niż przewiduje obowiązujący plan. Przy czym nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że tylko przepisy powołanego przez nią rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów mają znaczenie wiążące. Godzi się przypomnieć, że na terenie wsi G. wiążące w tym zakresie są ustalenia obowiązującego prawa miejscowego, tj. postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego, które przewidują pas zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m , a nie jak to wynika z projektu pas zieleni o szer. 5 m. To właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi do wiążącego zarówno podmioty władzy, w tym administracji, jak i podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne, osoby prawne) ustalenia przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel, oraz zasad jego zagospodarowania, co nosi miano tzw. władztwa planistycznego gminy. Z tego wynika, że zawarte w części tekstowej postanowienia odnośnie usytuowania pasa zieleni o określonej szerokości, uszczegółowione rysunkiem planu są wiążące dla przyszłego inwestora.
Ponadto stwierdzić należy, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, dokonały poprawnej wykładni postanowień planu odnoszących się do możliwości lokalizacji charakteru przyszłej inwestycji. Przeznaczenie podstawowe terenu objętego planem odnosi się bowiem do funkcji przemysłowo-składowej, a więc funkcji mieszanej. Zgodnie z wyjaśnieniem zawartym w "Słowniku języka polskiego" pod red. Prof. M. Szymczaka pojęcie przemysł oznacza dział produkcji materialnej, w którym wydobywanie zasobów przyrody oraz ich przetwarzanie w dobra zaspokajające potrzeby ludzi jest prowadzone w dużym rozmiarze(...). Tak więc funkcja przemysłowa terenu odnosi się do inwestycji produkcyjnej, a więc takiej której przedmiotem działalności będzie wytwarzanie określonych dóbr materialnych dla ludności. A zatem, przy obowiązujących ustaleniach planu o przeznaczeniu terenu objętego jego granicami - dla funkcji mieszanej - lokalizacja na całym terenie jedynie kwater składowiska odpadów narusza postanowienia tego planu.
Sąd dokonując kontroli działań organów administracyjnych, nie stwierdził również naruszenia przez nie procedury administracyjnej, mogącej mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji, przed wydaniem decyzji, zobowiązał bowiem inwestora, w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Wskazane w postanowieniu i wymienione wyżej nieprawidłowości, nie zostały w zakreślonym terminie usunięte. Dlatego też po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu organ był zobowiązany, stosownie do art. 35 ust. 3 powołanej ustawy, odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzekł jak w sentencji wyroku.