II SA/Wr 397/25

II SA/Wr 397/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Olga Białek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 425
art. 12 ust. 1 pkt 1 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w L. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 31 marca 2025 r. nr DJ 2/2025 w przedmiocie zarządzenia prowadzenia ewidencji odpadów w sposób terminowy i zgodnie ze stanem rzeczywistym i obowiązującymi przepisami prawa I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z dnia 31 marca 2025 r. (nr DJ 2/2025), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: DWIOŚ, Organ), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r., o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 425, dalej: u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 27 listopada 2024 r. do 20 grudnia 2024 r. w A. Spółka Akcyjna (dalej: Skarżąca, Spółka), udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], zarządził bezzwłocznie prowadzić ewidencję odpadów w sposób terminowy i zgodnie ze stanem rzeczywistym oraz obowiązującymi przepisami prawa.
Wyznaczył też termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 kwietnia 2025 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W tym kontekście wskazano, że Skarżąca posiada wpis do Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Na podstawie danych dostępnych w systemie BDO ustalono, że Spółka prowadzi ilościową i jakościową ewidencję odpadów z wykorzystaniem kart ewidencji odpadów (KEO) i kart przekazania odpadów (KPO).
W tabeli przedstawiono dane dotyczące ilości i rodzajów odpadów wytworzonych w instalacji do powierzchniowej obróbki metali, w roku 2023 i 2024. Wynika z niej, że w 2023 i 2024 r. Skarżąca wytworzyła odpady o kodzie 06 03 13 ⃰, zaś w roku 2023 odpady o kodzie 19 02 06.
Podczas – jak wskazał organ - oględzin, przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2024 r. stwierdzono, że na terenie Zakładu magazynowane są odpady o kodzie 06 03 13* i 19 02 06. Z danych zawartych w kartach ewidencji odpadów wynika zaś, że wszystkie wytworzone odpady są na bieżąco przekazywane do dalszego zagospodarowania. Nadto, w 2024 r. w ogóle nie założono karty dla odpadów o kodzie 19 02 06. Natomiast w karcie ewidencji dla odpadów o kodzie 06 03 13* wskazano, że odpady te zostały wytworzone w ilości 1,6600 Mg w dniu 8 marca 2024 r. i w całości przekazane w dniu 2 kwietnia 2024 r. Powyższe, zdaniem DWIOŚ wskazuje, że Spółka nie dokonuje na bieżąco wpisów w zakresie wytworzonych odpadów.
Ponadto w czasie kontroli ustalono, że Spółka wytwarza odpady o kodzie 11 01 11*. Dla tych odpadów nie jest prowadzona ewidencja. Spółka poinformowała, że odpady te powstają w wyniku świadczenia usługi czyszczenia wanny galwanicznej, która jest realizowana przez M. Sp. z o.o. Na potwierdzenie powyższego Skarżąca przedłożyła kartę przekazania odpadów, dokumentującą przekazanie odpadów w dniu 21 marca 2024 r.
W ocenie DWIOŚ ww. odpady zostały wytworzone w instalacji do powierzchniowej obróbki metali lub tworzyw sztucznych, nie zaś w wyniku świadczenia usługi. W tym zakresie wskazał, że zgodnie z udzielonym pozwoleniem zintegrowanym odpady wytwarzane są w niniejszej instalacji. Zostały bowiem dodane do listy odpadów wytwarzanych przez instalację do powierzchniowej obróbki metali lub tworzyw sztucznych z zastosowaniem procesów elektrolitycznych lub chemicznych, gdzie całkowita objętość wanien procesowych przekracza 30 m³, decyzją z dnia 22 stycznia 2013 r., zmieniającą decyzję udzielająca pozwolenia zintegrowanego z dnia 30 października 2007 r. W jej uzasadnieniu wskazano, że wytwarzanie ww. odpadów związane jest ze zmianą postępowania z wodami popłucznymi, a w szczególności zmniejszeniem ilości wykorzystywanej wody oraz preparatów chemicznych do obróbki ścieków.
Zdaniem Organu przywołane okoliczności wskazują, że wytwarzanie wskazanych odpadów jest bezpośrednio związane z prowadzeniem przez Skarżącą wskazanej instalacji, stąd należy uznać, że odpady te zostały przez nią wytworzone, a zatem to kontrolowany podmiot jest zobligowany do ich ewidencjonowania i odpowiada za ich zagospodarowanie.
W końcowej części uzasadnienia organ wskazał, że Skarżąca wniosła uwagi do protokołu kontroli, a organ udzielił na nie odpowiedzi wskazując w odrębnym piśmie, że nie przychyla się do wniosku Spółki o skorygowanie zapisów protokołu i uznał, iż przedłożone informacje nie mają wpływu na ustalenia kontroli, w tym również na stwierdzone naruszenia.
Skargę na niniejsze zarządzenie złożyła Spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Kwestionowanemu aktowi zarzuciła naruszenie:
- art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej: u.o.), poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego bez całościowych ustaleń stanu faktycznego w toku przeprowadzonej kontroli, skutkiem czego błędnie uznano, iż Skarżąca nie prowadziła ewidencji odpadów w sposób terminowy i zgodnie ze stanem rzeczywistym oraz obowiązującymi przepisami prawa;
- art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. poprzez brak powołania w sentencji zarządzenia i jego uzasadnienia podstawy materialnoprawnej wydanego rozstrzygnięcia;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Wskazano, że decyzja nie zawiera przepisów prawa materialnego w oparciu, o które ją wydano (nie ma żadnego przepisu ustawy o odpadach), nie odniesiono się w ogóle do uwag zgłoszonych do protokołu oraz nie odniesiono się do cofnięcia oświadczenia woli złożonego w wyniku błędu.
Rozwijając zarzuty skargi, Spółka wskazała, że pismem z dnia 10 stycznia 2025 r. pełnomocnik Spółki oświadczył, iż jego klient uchyla się od skutków oświadczenia woli tj. podpisania protokołu kontroli, wskazując, iż podpisanie protokołu nastąpiło w wyniku błędu co do skutku czynności. Po zapoznaniu się z jego treścią i pouczeniami, Spółka oświadcza, iż jej wolą było jedynie potwierdzenie odebrania protokołu jako dokumentu, natomiast zgodnie z informacjami przekazywanymi ustnie Inspektorom nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w protokole i zgłasza do niego uwagi.
Skarżąca zakwestionowała wszystkie ustalenia kontroli, w zakresie w jakim doprowadziły Organ do stwierdzenia naruszenia.
Spółka nie zgadza się, że w dniu 27 listopada 2024 r. magazynowała odpady o wskazanych kodach, wywodząc, że w trakcie kontroli miała zorganizowane miejsce do gromadzenia tych odpadów, jednak odpady te gromadzone były w miejscu ich wytwarzania - w procesie technologicznym - do uzbierania ilości transportowej. Spółka podniosła, że odpady nie zostały przemieszczone z miejsca wytwarzania i nie zakończono ich wytwarzania. Oba odpady podlegają wytwarzaniu w obszarze galwanizerni i w odniesieniu do nich integralną częścią procesu wytwarzania jest ich uśrednianie w obrębie danej partii. Z powodów technologicznych odpad nie może zostać uznany za wytworzony i zapakowany w opakowania transportowe przed zapewnieniem odpowiedniej wilgotności (odparowaniu i odsączeniu).
Szlamy o kodzie 19 02 06 są wytwarzane i ewidencjonowane po zapewnieniu wymaganego (bezpiecznego) poziomu wilgotności i zapakowaniu w worki foliowe, zaś odpad o kodzie 06 03 13* powstawał w trakcie czyszczenia wanny przez pracowników Spółki, i dokładany był do beczki systematycznie jak postępowały prace, a co za tym idzie brak było możliwości określenia masy odpadu przed zakończeniem prac oraz potwierdzenia, że odpad spełnia wymagania do bezpiecznego magazynowania i przekazania uprawnionym podmiotom. Spółka wskazała, że oba odpady w trakcie wytwarzania zmieniają swoją masę i postać poprzez stabilizację poziomu wilgotności i właściwości fizycznych.
Dalej Skarżąca podniosła, że w okresie objętym kontrolą nie wytworzyła odpadów o kodzie 11 01 11*, chociaż jest uprawniona do ich wytwarzania, a nadto w okresie kontrolowanym odpady o tym kodzie powstały na terenie Zakładu. Skarżąca zastrzega jednak, że nie była ich wytwórcą. Tożsamość odpadu jaki wytworzyła spółka M. sp. z o.o. w trakcie realizacji usługi czyszczenia wanny galwanicznej z odpadem jaki uprawniona jest wytwarzać Spółka jest pozorna, a sama Spółka nie miała wpływu na sposób kwalifikacji odpadów przez podmioty wykonujące usługi na jej terenie.
Skarżąca wskazał, że odpad ten wytworzyła M. sp. z o.o. ad hoc w sposób nagły w związku z usterką wanny i koniecznością jej opróżnienia, wyczyszczenia i przygotowania do naprawy. Stąd powstawanie tego odpadu pozostaje poza związkiem z prowadzoną produkcją i eksploatacją instalacji, a wiąże się z sytuacjami losowymi, jakimi jest usterka wanny.
Wreszcie, Skarżąca podniosła, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu próżno szukać jakiegokolwiek odwołania do przepisów ustawy o odpadach. Jest to naruszenie przepisów k.p.a., które winno skutkować uchyleniem zarządzenia, gdyż Skarżąca musi "zgadywać" jakie przepisy prawa materialnego organ zastosował.
Nadto, organ w uzasadnieniu decyzji jedynie lakonicznie wskazał, iż Skarżąca wniosła uwagi do protokołu i organ się do nich odniósł w piśmie. Tymczasem elementem składowym zarządzenia winno być przedstawienie stanu faktycznego a więc również odniesienie się do uwag przedstawionych przez Skarżącą.
W odpowiedzi na skargę DWIOŚ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Nadto, odnosząc się twierdzeń zawartych w skardze wskazał, że na żadnym etapie kontroli, nie wskazano, że przedmiotowe odpady znajdują się "w procesie" i "w trakcie wytwarzania". W czasie oględzin odpady o kodzie 19 02 06 znajdowały się zarówno luzem, jak i w workach foliowych. Zarówno w uwagach do protokołu kontroli, jak i w posiadanych decyzjach, nie określono jaki poziom wilgotności mają posiadać te odpady i kiedy można uznać, że jest on "bezpieczny" oraz jaki poziom wilgotności miały w czasie prowadzonych oględzin. Dodatkowo w decyzji z dnia 30 października 2007 r., udzielającej pozwolenia zintegrowanego, wskazano, że odpady o kodzie 19 02 06 będą pakowane w worki foliowe i magazynowane w pomieszczeniu oczyszczalni ścieków po wysuszeniu. Decyzją zaś zmieniającą z dnia 22 stycznia 2013 r., wprowadzono zmianę m.in. w zakresie wytwarzanych odpadów, w tym również w zakresie magazynowania odpadów o kodzie 19 02 06. Zgodnie z obowiązującą decyzją, odpady te należy magazynować selektywnie w oznaczonych, szczelnych i zamkniętych workach lub pojemnikach, odpornych na działanie składników zawartych w odpadach, w sposób zabezpieczający przed dostępem osób postronnych, w budynku oczyszczalni ścieków. Z obowiązującej decyzji nie wynika konieczność dosuszania ww. odpadów. Nie określa ona również jakimi parametrami mają charakteryzować się ww. odpady, aby można było uznać je za bezpieczne.
Nadto, Organ podał, że odpady wskazane podczas oględzin jako odpady o kodzie 19 02 06 miały postać stałą, a sama konieczność uzbierania ilości transportowej, nie uzasadnia braku wpisów do kart ewidencji odpadów w zakresie wytwarzanych odpadów.
Z kolei względem drugiego z zarzutów, Organ wskazał, że jeszcze w czasie kontroli, inspektorzy stwierdzili nieścisłości w kartach ewidencji odpadów w systemie BDO, w związku z czym, zwrócili się do przedstawiciela Spółki z prośbą o weryfikację podanych danych oraz wskazanie, czy i jakie odpady powstały w wyniku eksploatacji instalacji, objętej pozwoleniem zintegrowanym. Osoba upoważniona do udzielania informacji poinformowała, że w instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym wytworzono następujące rodzaje odpadów:
- 06 03 13 * - zagospodarowane przez odbierającego w procesie - D9;
- 19 02 06 - zagospodarowane przez odbierającego w procesie - D9;
- 11 01 11* odpady wypompowane bezpośrednio z wanien galwanicznych i odebrane jako wykonanie usługi przez firmę M. Sp. z o.o. i zagospodarowane w procesie D9.
Przedłożono także pismo przywołanej Spółki z dnia 16 grudnia 2024 r., z którego wynika, że w marcu 2024 r. Spółka ta odebrała odpady o kodzie 11 01 11*.
Organ wskazał, że z obowiązującego pozwolenia zintegrowanego, wynika, że odpady te wytwarzane są w instalacji do powierzchniowej obróbki metali lub tworzyw sztucznych, nie zaś w wyniku świadczenia usługi, a odpowiedzialność za ich zagospodarowanie, zgodnie z art. 27 u.o., spoczywa na wytwórcy odpadów. Organ zauważył, że odpady te są odpadami niebezpiecznymi, zostały wytworzone w instalacji przez Skarżącą, a zatem to kontrolowany podmiot jest zobligowany do ich ewidencjonowania i odpowiada za ich zagospodarowanie. Fakt, iż musiały zostać wypompowane w celu usunięcia usterki (w czasie kontroli nie informowano o występowaniu usterek, nie wskazano również jakiego rodzaju miała to być usterka), nie powoduje, że ich wytworzenie związane jest z usługą czyszczenia wanien. Przyjęcie w tym zakresie wyjaśnień Spółki skutkowałoby w praktyce brakiem możliwości oceny, czy eksploatacja instalacji odbywa się zgodnie z warunkami posiadanych decyzji, a z dokumentów znajdujących się w aktach DWIOŚ wynika, że Spółka od paru lat już wskazuje, że odpady o kodzie 11 01 11* wytwarzane są w wyniku zdarzeń losowych (awarii).
Organ w udzielonej odpowiedzi na skargę, odwołując się do przepisów Prawa ochrony środowiska, wyjaśnił również, co należy rozumieć pod pojęciem eksploatacji instalacji lub urządzenia oraz pod pojęciem prowadzącego instalację i skonkludował, że podmiot świadczący usługę czyszczenia wanny, który nie posiada tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji, nie posiada również możliwości wytworzenia odpadów w wyniku jej eksploatacji.
Wreszcie, DWIOŚ wskazał, że w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ faktycznie, w wyniku niedopatrzenia, nie przywołał stosownych przepisów prawa materialnego, jednakże nie można zgodzić się ze Skarżącą, iż "musi zgadywać jakie przepisy prawa materialnego organ zastosował". W protokole kontroli wskazano bowiem, że naruszenie dotyczyło art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 7 u.o., czego Skarżąca wydaje się być świadoma, wywodząc w skardze, że kwestionuje jakoby prowadziła nierzetelnie i nieterminowo karty ewidencji odpadów, czym naruszyła art. 66 ust. 1 art. 67 ust. 1 u.o. Ponadto, w ocenie Organu, z treści uzasadnienia w sposób jednoznaczny wynika na czym polegało stwierdzone naruszenie.
Organ wskazał też, że sam fakt odmowy podpisania protokołu kontroli przez osobę upoważnioną do reprezentowania kontrolowanego podmiotu, nie stanowi podstawy do unieważnienia jego ustaleń, a samo zarządzenie pokontrolne nie stanowi decyzji administracyjnej i nie jest wydawane w trybie przepisów k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji/postanowienia, innego aktu następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonego aktu ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Wobec tak zakreślonych granic kognicyjnych, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli tut. Sądu podlegało zarządzenie pokontrolne DWIOŚ z dnia 31 marca 2025 r. (nr DJ 2/2025) wydane w związku ze stwierdzeniem u Skarżącej – na skutek przeprowadzonej kontroli - nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.
Podstawę prawną kontrolowanego zarządzenia stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Zgodnie z jego brzmieniem, na podstawie ustaleń kontroli, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym, adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata, wynikającym ze wspomnianego art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie. Co istotne - zarządzenie pokontrolne nie nakłada na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21, CBOIS). Samo zaś postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy u.i.o.ś., co oznacza, że stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2314/21, CBOIS).
Prawnie skuteczne jest jednak zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1239/21, CBOIS). Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka ma podjąć, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.
Zarządzenie pokontrolne poddaje się kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia. Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi, nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska.
W rezultacie Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2314/21, CBOIS).
W realiach badanej sprawy, kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego Organ, co też w sprawie nie jest sporne, a wydane zarządzenie zostało podjęte w oparciu o sporządzony protokół kontroli, w którym wskazano na naruszenia w postaci prowadzenia karty ewidencji odpadów w sposób nierzetelny oraz zaniechania ich uzupełniania na bieżąco. Zasadniczym uchybieniem zaskarżonego zrządzenia pokontrolnego jest jednak brak odniesienia się do obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego w zakresie stwierdzonych uchybień. W treści wydanego zarządzenia próżno szukać jakiegokoliwiek odwołania się do przepisów materialonoprawnych, w tym u.o. Zasadniczo organ ograniczył się wyłącznie do wskazania okoliczności faktycznych, tj. wskazania, że w trakcie oględzin, przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2024 r. stwierdzono, że na terenie Zakładu magazynowane są odpady o kodzie 06 03 13* i 19 02 06. Z danych zaś zawartych w kartach ewidencji odpadów wynika, że wszystkie wytworzone odpady są na bieżąco przekazywane do dalszego zagospodarowania. Nadto, w 2024 r. w ogóle nie założono karty dla odpadów o kodzie 19 02 06. Natomiast w karcie ewidencji dla odpadów o kodzie 06 03 13* wskazano, że odpady te zostały wytworzone w ilości 1,6600 Mg w dniu 8 marca 2024 r. i w całości przekazane w dniu 2 kwietnia 2024 r.
Ponadto DWIOŚ wskazał na wytwarzanie odpadów o kodzie 11 01 11*, dla których nie jest prowadzona ewidencja. I w zasadzie na niniejszym organ poprzestał, ograniczając się do ogólnikowego wskazania na ustalenia kontroli i treść udzielonego pozwolenia zintegrowanego z dnia 30 października 2007 r., zmienionego decyzją z dnia 22 stycznia 2013 r. Nie przywołał żadnych przepisów prawa, z których wywiódł naruszenie. Oczywiście, zgodnie z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. organ był uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli", ale nie oznacza to, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego ma znaleźć się tylko ogólna konkluzja. Należy bowiem zauważyć, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli i to zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli podlega zaskarżeniu i ocenie sądu administracyjnego. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy oraz odwołanie się do stanu postulowanego określonego w prawie powszechnie obowiązującym. Z treści jednak zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie wynika, aby organ ocenił zastany stan faktyczny w kontekście stanu postulowanego. Niniejszej wadliwości nie sanują wyjaśnienia udzielone w odpowiedzi na skargę, gdyż kwestie te powinny zostać ujęte w zarządzeniu pokontrolnym, bo to ono ma charakter wiążący i nakłada na dany podmiot określone obowiązki, mające swoje uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym. Tymczasem w zaskarżonym zarządzeniu, w ocenie Sądu, organ nie objaśnił w sposób wystarczająco klarowny i prawidłowy wszystkich relewantnych w sprawie okoliczności faktycznych w kontekście obowiązujących przepisów prawa.
Bezspornym i ugruntowanym już w doktrynie i judykaturze jest to, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w u.i.o.ś. nie jest decyzją administracyjną, lecz "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por.: m.in. postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA nr 6/2009, s. 147 i n.; postanowienie NSA z 4 lipca 2008 r., II OSK 972/08, CBOSA; wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA nr 5/2010, poz. 86; Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018, s. 201; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 940/21). Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane w kontekście obowiązujących przepisów prawa (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA z nr 5/2010, poz. 86; por. też wyroki WSA: z 25 marca 2008 r., II SA/Op 5/08; z 9 września 2009 r., II SA/Gl 126/09; z 19 stycznia 2011 r., IV SA/Po 800/10; z 20 października 2011 r., IV SA/Po 751/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 940/21, CBOSA).
Sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej, prowadzona jest wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. W konsekwencji dotyczy ona wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. I choć w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie oznacza, że sąd został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w obowiązku wyjaśnienia istoty i stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dalece ograniczone, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające rozbudowanego postępowania dowodowego i wiedzy specjalistycznej. Dlatego też należy przyjąć, że to na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien nadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne nie zawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. np. wyroki WSA: z 17 listopada 2010 r., II SA/Sz 789/10; z 17 marca 2011 r., II SA/Po 908/10; z 20 października 2011 r., IV SA/Po 751/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 940/21, CBOSA).
W tym stanie rzeczy, uznając, że wydane zarządzenie pokontrolne zostało podjęte z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z art. 7 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne i jednocześnie odstąpił od oceny zgłoszonych przez skarżącą zarzutów w zakresie stwierdzonych uchybień. Skoro bowiem w analizowanym przypadku zaskarżone zarządzenie okazało się niezgodne z przepisami prawa procesowego, dokonywanie oceny merytorycznej było przedwczesne. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu.