II SA/Wr 396/11

II SA/Wr 396/11 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2011-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, 10, 40 par. 2, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 98a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Marlena Wiktor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi E. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w N. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej w kwocie 3675 (trzy tysiące sześćset siedemdziesiąt pięć) zł.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy W., na podstawie art. 98a i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz.Urz.Woj.D. Nr[...], poz.[...]) i art. 104 kpa, ustalił opłatę adiacencką w wysokości 41.904 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o powierzchni 16167 m², położonej w N., stanowiącej w obrębie N. działki nr[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...], powstałe wskutek podziału działki nr[...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr[...] , zaznaczając, iż skarżący E. B. i J. B. zobowiązani są wnieść tę opłatę w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna oraz że wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty.
W uzasadnieniu organ I instancji przytoczywszy art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że Rada Gminy W. uchwałą nr [...] z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 30 %.
Organ podniósł następnie, iż w wyniku wydanej na wniosek E. B. i J. B. decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej podział działki nr [...] powstało dziesięć działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz jedna pod drogę wewnętrzną. W związku z tym Wójt Gminy W. wszczął zawiadomieniem z dnia 24 listopada 2010 r. postępowanie administracyjne w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. W toku postępowania przeprowadzono dowód z opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. N., który – w ocenie organu I instancji – zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonał tej wyceny. Według operatu szacunkowego z dnia 30 października 2010 r. wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 197.940 zł, a po podziale 337.620 zł. W wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o 139.680 zł, w związku z czym przy zastosowaniu 30% stawki opłatę adiacencką ustalono w wysokości 41.904 zł.
Wójt Gminy W. podał, że strona pismem z dnia [...] r. została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wniesienia zastrzeżeń, z czego nie skorzystała i organ uznał dowód z operatu szacunkowego za prawidłowy pod względem prawnym i faktycznym.
Od tej decyzji E. B. i J. B. złożyli identyczne odwołania, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucali, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis wyłącza możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy decyzja podziałowa została wydana niezależnie od planu miejscowego. Ponadto podnieśli, że decyzję wydano opierając się na błędnie sporządzonym operacie szacunkowym, bowiem – według stron – rzeczoznawca przyjął do wyceny nieruchomości nie przystające do nieruchomości wycenianej.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, powołując jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa oraz art. 98a i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wywodził, że nie jest trafny pogląd stron, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż podział nieruchomości nastąpił niezależnie od ustaleń planu miejscowego. W opinii organu II instancji, strony poglądu tego w żaden sposób nie uzasadniły.
Kolegium podniosło następnie, że Wójt na wniosek stron dokonał podziału nieruchomości przeznaczonej i wykorzystywanej na cele rolne o powierzchni 1,6167 ha na 11 działek o powierzchni poniżej 0,3 ha. Gdyby więc nadal w planie miejscowym nieruchomość była przeznaczona na cele rolne, to stosownie do art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości w planowany przez właścicieli sposób byłby niedopuszczalny, gdyż w opisanym przypadku wydzielenie działek o powierzchni poniżej 0,3 ha jest dopuszczalne tylko w razie przeznaczenia jej na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonania regulacji powierzchni pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami. Organ odwoławczy zaznaczył, że przypadki dokonania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego określone są taksatywnie dla celów ustalonych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wskazany przez właścicieli cel podziału – wydzielenie działek i ich sprzedaż – nie mieści się w grupie celów wymienionych w tym przepisie.
W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie można też podzielić krytycznych ocen skarżących skierowanych do operatu szacunkowego. Organ podniósł, że w obrocie nieruchomościami trudno spotkać takie nieruchomości, które spełniałyby wszystkie cechy nieruchomości porównywanej. Z tych względów przepisy regulujące wycenę nieruchomości ustanawiają współczynniki, które mają niwelować różnicę porównywanych nieruchomości. Kolegium stwierdziło, iż z "wywodów stron wynika, że zapoznała się niedokładnie z treścią operatu szacunkowego, gdyż kwestionują przyjęcie do wyceny nieruchomości, które rzeczoznawca co prawda wymienia w operacie ale ich wartość nie jest uwzględniana w operacie szacunkowym" i uznało, że zgłoszony przez strony w odwołaniu wniosek o powołanie kolejnego rzeczoznawcy w celu ustalenia rzeczywistej wartości nieruchomości przed i po podziale jest "nieuzasadniony, a nadto spóźniony". Strony otrzymały bowiem w grudniu 2010 r. informacje o sporządzeniu operatu szacunkowego z zakreśleniem 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się co do tego dokumentu. Zostały też pouczone o możliwości zlecenia na swój koszt dokonania wyceny nieruchomości innemu rzeczoznawcy. W opinii Kolegium, Wójt zapewnił im możliwość aktywnego działania w tej sprawie, a strony z możliwości tej nie skorzystały.
Przyznając, że z Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż dowody powinny być przeprowadzone po wszczęciu postępowania, aby strony mogły brać czynny udział w postępowaniu, Kolegium wywodziło, że nie oznacza to jednak, iż dowód w postępowaniu administracyjnym – w uzasadnionych przypadkach – nie może być dopuszczony przed wszczęciem postępowania. Wskazując, iż w tej sprawie Wójt dopuścił dowód z operatu szacunkowego przed wszczęciem postępowania, organ II instancji stwierdził, iż czynność tę należy uznać za uzasadnioną w kontekście przesłanki wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przytaczając treść tego przepisu organ stwierdził, że podstawą wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości związany z podziałem, który można ustalić w zasadzie tylko w drodze operatu szacunkowego, choć można spotkać się z poglądem, że wzrost wartości nieruchomości związany w jej podziałem można wiązać automatycznie z samym podziałem. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że inaczej niż przy rencie planistycznej wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej należy do sfery uznaniowej Wójta. Uznaniowość ta nie oznacza dowolności, a więc decyzja Wójta o wszczęciu postępowania w takiej sprawie musi znaleźć oparcie w sprawdzalnych kryteriach. Można więc przyjąć, że nie każdy wzrost wartości nieruchomości związanej z podziałem nieruchomości będzie mógł być podstawą wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, ale tylko wzrost, który jest istotny i niewątpliwy, choć i te kryteria są nieostre. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż z tych względów "wydaje się, że dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego przed wszczęciem postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej jest nawet konieczne, gdyż implikuje możliwość jego wszczęcia". Wskazując, że w tej sprawie z porównania wartości nieruchomości sprzed podziału i po podziale ustalonych w operacie szacunkowym wynika, że nastąpił istotny wzrost wartości nieruchomości związany z podziałem, bo o około 70 %, organ odwoławczy uznał, że uzasadnione było wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej.
Na powyższą decyzję E. B. i J. B., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata M. B., złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Skarżący decyzji tej zarzucili naruszenie prawa procesowego, to jest:
1) art. 61 § 4 i art. 10 § 1 kpa – poprzez przyjęcie, że dopuszczalnym jest prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania;
2) art. 10 § 1 kpa – poprzez pominięcie przez organ II instancji w postępowaniu pełnomocnika skarżących;
3) art. 7 i 77 kpa – poprzez zaniechanie przeprowadzenia koniecznych dowodów z urzędu, to jest opinii biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, pomimo że operat szacunkowy, w oparciu o który decyzję wydał organ I instancji, nie został sporządzony w trakcie postępowania, a co równie istotne ustalenia tego operatu były wadliwe i obarczone brakiem obiektywizmu;
4) art. 80 w związku z art. 7 kpa – poprzez zaniechanie merytorycznej oceny dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę;
5) art. 89 § 1 kpa w związku z art. 89 § 2 kpa – poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy, pomimo iż ze względu na treść opinii istniała konieczność wyjaśnienia sprawy przy udziale rzeczoznawcy.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, rozwijając podniesione zarzuty, wskazano w szczególności, iż operat szacunkowy będący podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej został sporządzony w dniu 30 października 2010 r., a postępowanie w sprawie zostało wszczęte w grudniu 2010 r. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wywodzili, że nie można podzielić opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., aby dopuszczalnym było prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania.
Skarżący zarzucili, iż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie zostali zawiadomieni o sporządzeniu operatu szacunkowego ani o jego treści, a jedynie "enigmatycznie" poinformowano ich, że organ I instancji jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu. Zdaniem skarżących, w tych okolicznościach "nie musieli widzieć potrzeby zapoznania się z aktami sprawy, gdyż mieli prawo oczekiwać, że na tym etapie postępowania, akta sprawy składają się wyłącznie z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ewentualnie dodatkowo z decyzji o podziale nieruchomości".
W motywach skargi zaznaczono następnie, iż w dniu [...] r. adw. M.B. zgłosił swój udział w sprawie jako pełnomocnik skarżących, a decyzja z dnia [...] r. została wysłana listem poleconym w dniu [...] r. do skarżących, a nie pełnomocnika i została przez nich odebrana w dniu [...]r. Zdaniem skarżących, skoro pełnomocnik zgłosił swój udział w sprawie przed doręczeniem decyzji, to obowiązkiem organu było doręczenie decyzji pełnomocnikowi. Decyzja została więc doręczona skarżącym w sposób wadliwy, z naruszeniem art. 10 oraz 40 § 2 kpa.
Skarżący podali, że organ II instancji przed wydaniem decyzji nie wyznaczył stronie terminu do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, rażąco naruszając w ten sposób art. 10 kpa.
Podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wywodzili, że "niezasadnym była odmowa powołania obiektywnego niezależnego biegłego", przez co organ naruszył art. 7 i 77 kpa. Akcentowali, że gdyby nawet przyjąć, iż "znali treść operatu szacunkowego lub mogli ją poznać przed wydaniem decyzji przez organ I instancji i nie zgłosili do niego zarzutów, nie pozbawia ich to prawa negowania ustaleń poczynionych na jego podstawie w postępowaniu odwoławczym". Podkreślali, że sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości na podstawie art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Operat ten winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości.
Zdaniem skarżących, całkowicie błędne jest stwierdzenie organu odwoławczego, że negując ustalenia operatu szacunkowego skarżący winni na swój koszt zlecić sporządzenie operatu innemu rzeczoznawcy. E. B. i J. B. wywodzili, iż opinia sporządzona na ich zlecenie byłaby wyłącznie opinią prywatną i "bez wątpienia nie mogłaby stanowić podstawy do przyjmowania ustaleń faktycznych tak przez organ I jak i II instancji". Organ II instancji winien był zatem powołać biegłego, którego opinia "miałaby pełny i obiektywny walor dowodowy". Skarżący podali, że kierując się przewidzianą w ustawie procedurą "zdecydowali się na zlecenie opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę w trybie art. 157 ust. 1 ustawy" o gospodarce nieruchomościami.
"Na marginesie" skarżący podnieśli, że w czasie składania wniosku o podział nieruchomości w Gminie W. nie obowiązywała uchwała pozwalająca na pobór opłaty adiacenckiej. Została ona uchwalona [...]r., a weszła w życie w dniu [...] r., czyli na dwa dni przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości. W opinii skarżących, "ta okoliczność nakazywała szczególnie staranne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie, łącznie z rozważeniem zaniechania pobrania opłaty w przedmiotowej sprawie, ze względu na zmianę prawa miejscowego w trakcie postępowania o podział nieruchomości".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.
Na rozprawie pełnomocnik skarżących złożył do akt sprawy "Opinię Komisji Arbitrażowej przy K. Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych J.G. – W." z dnia [...] r.
W opracowaniu tym podano, iż operat szacunkowy, sporządzony w dniu [...] r. w sprawie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej zlokalizowanej w obrębie N. Gmina W., w granicach działki nr ew.[...], w stanie przedstawionym do oceny, nie może stanowić określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej przed i po podziale dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zaznaczono w szczególności, że operat ten narusza ustalenia § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 297, poz. 2109 z późn. zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), a procedurę ich podjęcia regulują unormowania kodeksu postępowania administracyjnego.
Przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Zgodnie z ust. 1a art. 98a, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.
W myśl ust. 2 tego artykułu, przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego.
Stosownie do art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu:
1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków;
2) wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze;
3) wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa;
4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw;
5) realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych;
6) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej;
6a) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej;
6b) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego;
6c) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;
7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego;
8) wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych.
Unormowanie zawarte w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.
Zgodnie z ust. 1a tego artykułu, operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie.
Przepis art. 7 kpa stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W myśl art. 8 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Zgodnie z art. 9 kpa, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Stosownie do art. 10 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2), przy czym organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3).
Po myśli art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.
W myśl art. 61 § 4 kpa, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
Zgodnie z art. 77 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (§ 1). Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (§ 2). Organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania (§ 3). Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (§ 4).
Przepis art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Stosownie do art. 89 kpa, organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (§ 1). Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2).
Przedmiotowa działka nr [...] znajduje się na terenie objętym uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej położonego w obrębie wsi N., gm. W. (dz. nr [...] i [...]) (Dz.Urz.Woj.D. Nr[...], poz.[...]).
Zgodnie z § 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...]r. nr [..] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz.Urz.W.D. Nr[...] , poz.[...] ), która weszła w życie w dniu [...] r., ustala się stawki procentowe opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 30%.
W rozpatrywanej sprawie skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym (inaczej niż w odwołaniu od decyzji organu I instancji) nie negują, że zachodziły przewidziane w ustawie podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej, kwestionują natomiast prawidłowość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do naliczenia tej opłaty i zarzucają naruszenie przepisów proceduralnych.
Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej musi być prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, a ocena prawidłowości jego sporządzenia może być dokonana w szczególności przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (por. np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10 - LEX nr 745226). Trudno bowiem zaakceptować pogląd, iż oceniając przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy organ rozstrzygający uprawniony jest jedynie do badania jego poprawności formalnej, natomiast nie ma możliwości odnieść się do jego zawartości merytorycznej, albowiem jest to rzekomo wyłączna kompetencja organizacji zawodowej zrzeszającej rzeczoznawców majątkowych (por. np. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 85/10 - LEX nr 674621 i z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 97/10 - LEX nr 674628). Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W operacie szacunkowym należałoby wskazać znane cechy decydujące o podobieństwie. Są to, jak wynika z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jeżeli strona kwestionuje dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca winien wyjaśnić dlaczego przyjął do porównania te a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne, a nie zbywać zarzuty stwierdzeniem, że to on decyduje o doborze nieruchomości do porównania. Podobieństwo nieruchomości określa się według kryteriów ustalonych w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 481/09 - LEX nr 597629). Nie można zatem podzielić poglądu, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ rozstrzygający nie ma co prawda kompetencji do samodzielnego dokonywania wyceny nieruchomości, albowiem jest to czynność zastrzeżona ustawowo dla rzeczoznawcy majątkowego i wymaga wiedzy specjalistycznej, której organ nie posiada, jednakże organ ten nie może ograniczyć się do kontroli poprawności operatu jedynie pod względem formalnym i abstrahować od istotnych uchybień merytorycznych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 96/10 - LEX nr 674627).
Organy administracyjne rozpoznające sprawę mają zatem prawo i obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. W szczególności nie można podzielić poglądu, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 459/05 - LEX nr 206473; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1484/07 - LEX nr 464055).
W orzecznictwie wskazywano ponadto, że skoro na organie administracji spoczywa obowiązek oceny treści operatu szacunkowego, operat ten powinien być sporządzony w sposób umożliwiający dokonanie, przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu do wyceny, analizy logiczności i poprawności wniosków operatu. Wnioski operatu winny być możliwe do sprawdzenia na podstawie treści operatu, a wszelkie zastosowane korekty i współczynniki szczegółowo wyjaśnione. Brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego, a biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu. Rzeczoznawca sporządzając operat winien opierać się na danych, które możliwe są do zweryfikowania. Biegły korzystając z umów w celu ustalenia ceny, w razie wątpliwości strony co do wiarygodności dokonanych ustaleń, może wskazać źródła przyjętych do dokonania obliczeń ustaleń - w tym numery i daty zawartych aktów notarialnych (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 44/10 - LEX nr 674080).
W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje zarzuty przeciwko opinii biegłego organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora dowodu do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony. To do organu należy bowiem dokładne i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w odwoławczym (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 140 kpa). Poza tym w sprawie, w której głównym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego dotycząca wartości rynkowej nieruchomości rolą organu jest również pouczenie strony (zwłaszcza w sytuacji kwestionowania poprawności wyceny) o jej uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, co wynika z art. 9 kpa w związku z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 928/08 - LEX nr 527233).
W orzecznictwie wskazywano, iż rzeczoznawca winien uzasadnić przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości, a w szczególności wyjaśnić podstawę przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Skoro strona skarżąca sformułowała zarzuty do operatu, to organ orzekający powinien wyjaśnić czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu, czy też przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego. Nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego, że nie złożenie przez skarżącą "własnego operatu" uzasadniało także nieskorzystanie z możliwości przewidzianej art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 989/06 - LEX nr 372469).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano nadto, że jeśli strona zgłasza dowód, który ma znaczenie dla sprawy i jest zgłoszony na tezę odmienną od przyjętej przez organ administracji, dowód taki powinien być dopuszczony (wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 915/07 - LEX nr 461659).
W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne obu instancji podeszły bezkrytycznie do sporządzonego w dniu 30 października 2010 r. operatu szacunkowego w sprawie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej zlokalizowanej w obrębie N. Gmina W., w granicach działki nr ew.[...], na podstawie którego została wydana - utrzymana w mocy przez zaskarżoną decyzję - decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] r. Pomimo podnoszonych przez skarżących krytycznych uwag pod adresem powyższego opracowania organy administracyjne nie odniosły się do jego zawartości merytorycznej, poprzestając na stwierdzeniach, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (organ I instancji) oraz że nie można podzielić krytycznych ocen skarżących skierowanych do operatu szacunkowego (organ II instancji). Bliżej tych ogólnych stwierdzeń organy administracyjne nie uzasadniły. Tymczasem – jak wynika to z przedłożonej na rozprawie przez pełnomocnika skarżących "Opinii Komisji Arbitrażowej przy K.Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych J.G. – W." z dnia [...] r. – operat szacunkowy, sporządzony w dniu [...] r. w sprawie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej zlokalizowanej w obrębie N. Gmina W., w granicach działki nr ew.[...], nie może stanowić określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej przed i po podziale dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, gdyż – w szczególności – narusza on § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 297, poz. 2109 z późn. zm.).
Jak już wyżej zaznaczono, przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, organy administracyjne rozpoznając niniejszą sprawę miały nie tylko prawo, ale i obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. W szczególności powinny były zbadać, czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo udzielenia wyjaśnień co do jego treści. Zakwestionowanie prawidłowości operatu nie musiało zatem nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz mogło nastąpić wskutek należytej i prawidłowej jego oceny dokonanej przez organ administracji. Późniejsze wydanie opinii w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko potwierdziło, że przedmiotowy operat szacunkowy jest wadliwy.
W tej sytuacji stwierdzić trzeba, iż organy obu instancji – poprzez zaniechanie merytorycznej oceny dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę i oparcie się na tej opinii, pomimo że była ona wadliwa – nie rozpatrzyły należycie całego materiału dowodowego i nie zebrały w sposób wyczerpujący wszystkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia dowodów, wskutek czego – nie dysponując prawidłowo sporządzonym operatem szacunkowym – błędnie uznały, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę wyliczoną w wadliwej opinii rzeczoznawcy majątkowego.
Podstawowy zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa jest zatem uzasadniony.
Uzasadniony też jest zarzut naruszenia art. 10 w związku z art. 40 § 2 kpa. Skoro bowiem w dniu 15 marca 2011 r. adw. M. B. zgłosił swój udział w sprawie jako pełnomocnik skarżących, a decyzja z dnia [...] r. została wysłana przez organ odwoławczy listem poleconym w dniu [...] r., to powyższa decyzja powinna była zostać doręczona pełnomocnikowi skarżących, a nie skarżącym osobiście. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 389/08 - LEX nr 508402). Wynikająca z art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wymaga, aby organ przed wydaniem decyzji umożliwił pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań. Zasada ta ma zastosowanie również do postępowania odwoławczego (art. 140 w związku z art. 10 § 1 kpa). Przepis art. 10 § 1 kpa ma bowiem zastosowanie w każdym rodzaju postępowania administracyjnego, w tym w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 810/05 - LEX nr 236469; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 423/09 - LEX nr 559843).
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 89 kpa zauważyć wypada, że w przywoływanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 989/06 (LEX nr 372469) podkreślono, że skoro strona skarżąca sformułowała zarzuty do operatu, to organ orzekający powinien wyjaśnić zgłaszane zarzuty czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu, czy też przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego. Gdyby zatem w niniejszej sprawie przeprowadzono rozprawę z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, być może nie doszłoby do wydania decyzji na podstawie wadliwego operatu szacunkowego.
Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 61 § 4 i art. 10 § 1 kpa, poprzez oparcie się na operacie szacunkowym sporządzonym przed wszczęciem postępowania w rozpatrywanej sprawie. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 154/09 (LEX nr 597320), sporządzenie operatu szacunkowego przed wszczęciem postępowania jest dopuszczalne. Należy przy tym odróżnić sporządzenie operatu szacunkowego przed wszczęciem postępowania od przeprowadzenia dowodu z tego operatu, które następuje po wszczęciu tego postępowania. Tak samo bowiem jak w toku danego postępowania administracyjnego można przeprowadzić np. dowód z dokumentu sporządzonego przed wszczęciem tegoż postępowania, można również w toku postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej przeprowadzić dowód z wcześniej sporządzonego operatu szacunkowego. Operat taki musi jednak odpowiadać obowiązującym przepisom, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, gdyż organy oparły się na niezgodnym z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami operacie szacunkowym, jak i z naruszeniem omówionych wyżej przepisów prawa procesowego.
Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.