I OSK 2278/22

I OSK 2278/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka
Mariola Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bk 432/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-09-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 98 i 99
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1 i 2 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 432/22 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr 400.51/C-16/7/2022 w przedmiocie odmowy zmiany treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 432/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 19 kwietnia 2022 r. nr 400.51/C-16/7/2022 w przedmiocie odmowy zmiany treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Burmistrz Siemiatycz decyzją z 5 kwietnia 2018 r. znak: I.F.6831.3.2018 (po rozpatrzeniu wniosku K.N.), zatwierdził podział nieruchomości położonej w Siemiatyczach obręb 2, oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr A (zwanej dalej "nieruchomością podziałową"), z takim m.in. skutkiem, że działki o nr: B, C, D, E, F, G, H i I, powstałe w wyniku tego podziału, określono jako stanowiące "układ komunikacyjny".
Wnioskiem z 24 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o zmianę powyższej decyzji Burmistrza Siemiatycz poprzez zmianę treści uzasadnienia decyzji i zawarcie w niej informacji o skutkach prawnorzeczowych, jakie nastąpiły w odniesieniu do działek wydzielonych pod drogi publiczne, które - na mocy przedmiotowej decyzji - otrzymały numery B, C, D, E, F, G, H i I,, tj. poprzez stwierdzenie, że działki te przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej Siemiatycze. Jako podstawę wniosku skarżący wskazał art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 i 21 Konstytucji RP.
Decyzją z 23 lutego 2022 r. Burmistrz Siemiatycz odmówił zmiany decyzji z 5 kwietnia 2018 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 19 kwietnia 2022 r., znak: 400.51/C-16/7/2022 utrzymało w mocy powyższą decyzję. Organ wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wniosek skarżącego o zmianę, na podstawie art. 155 k.p.a., uzasadnienia uprzednio wydanej decyzji podziałowej "poprzez stwierdzenie, że działki o nr: B, C, D, E, F, G, H i I, przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej Siemiatycze". Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Powyższe przesądza zatem, iż treść żądania skarżącego, ujętego we wniosku o zmianę uzasadnienia decyzji w powyżej cytowanym zakresie nie może stanowić elementu decyzji zmieniającej, gdyż - mając na uwadze treść decyzji podziałowej, w której ww. działki wydzielone zostały pod "układ komunikacyjny" oraz uwzględniając obowiązujący na dzień wydania decyzji podziałowej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym są one przeznaczone pod drogi publiczne - ten rodzaj skutku prawnorzeczowego nastąpił z mocy samego prawa. W takim przypadku organ administracji nie powinien rozstrzygać o przejściu własności nieruchomości, gdyż jest to skutek decyzji podziałowej następujący ex lege. Zatem brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia - w formie decyzji administracyjnej - w tej kwestii.
Ponadto SKO podkreśliło, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy konstytuuje jedynie skutki prawne podziału nieruchomości w sytuacji, gdy wynikiem tego podziału, następującego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, jest wydzielenie ww. działek pod budowę drogi. Skutki te następują z mocy prawa, z chwilą uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział. Skoro więc przejście nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi publicznej, następuje ex lege z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte byłoby wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - jako wydanej bez podstawy prawnej (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012r., sygn. akt I SA/Wa 2335/11).
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł skarżący K.N. Zarzucił decyzji naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 Nr 115, poz. 741) w zw. z art. 2 i 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483; dalej Konstytucja RP).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło ponadto, że skarżący nie wziął pod uwagę, że od dnia, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczną, zmienił się stan prawny sprawy - na skutek zbycia wydzielonych działek stronami w sprawie zakończonej tą decyzją stały się inne osoby. Ponadto, nieruchomość będąca przedmiotem postępowania podziałowego (z uwagi na wyodrębnienie z niej nowych nieruchomości) już nie istnieje. Tymczasem zmiana (lub uchylenie) decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy krąg podmiotów będących stronami oraz przedmiot decyzji nie uległ zmianie. Ponadto żądane przez skarżącego stwierdzenia, jakie miałoby być dodane do decyzji podziałowej, byłoby raczej działaniem, które można byłoby ocenić jako próbę obejścia ustawy, polegające na zamieszczeniu w decyzji tego, czego ustawodawca wprost nie przewidział.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa dotyczy wzruszenia decyzji podziałowej Burmistrza Miasta Siemiatycz z 5 kwietnia 2018 r., znak: I.F.6831.3.2018, poprzez zmianę treści uzasadnienia decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, ze zm.; zwanej dalej "u.g.n.") w zw. z art. 2 i 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tak zakreślone podstawy prawne zostały sformułowane we wniosku skarżącego z 24 stycznia 2022 r. o zmianę decyzji z 5 kwietnia 2018 r. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji zasadnie rozpoznawały niniejszą sprawę pod kątem spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. W warunkach niniejszej sprawy, w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z dnia 5 kwietnia 2018 r. Burmistrz Miasta Siemiatycze wskazał art. 93 ust. 1, 4, 5, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147). Natomiast skarżący we wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jako podstawę prawną wskazuje art. 98 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Sposób podziału nieruchomości powinien też zapewnić dostęp do drogi publicznej wszystkich projektowanych do wydzielenia działek. Warunek dostępu do drogi publicznej uważa się za spełniony, jeżeli następuje wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Natomiast przepis art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie wydzielenia działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Innymi słowy, skutki prawne o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej, ale są następstwem tej decyzji i nie mają na nie wpływu ani dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.
W związku z powyższym "nie można z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. wprowadzać uprawnienia właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi do żądania wyznaczenia na nieruchomości drogi publicznej (co miałoby skutkować jej przejęciem za odszkodowaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego), jak też domniemywać jej istnienia w przypadku braku wyraźnych postanowień planu miejscowego w tym względzie." ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r. I OSK 1462/06).
Sąd I instancji wskazał, że strona skarżąca zasadność złożenia wniosku o zmianę decyzji podziałowej wywiodła ze sprawy w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania skarżącemu za działki, które zdaniem skarżącego stanowią drogę publiczną i przeszły na mocy decyzji na własność gminy. Odmowa przyznania odszkodowania została orzeczona decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia 29 stycznia 2021 r., od której to decyzji została wywiedziona skarga do WSA w Białymstoku. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 173/21) WSA oddalił skargę wskazując, że o tym, czy doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Wyrokiem z dnia 28 marca 2022 r. (sygn. akt I OSK 1204/21) NSA prawomocnie oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie, podzielając ten pogląd. Zdaniem strony skarżącej, to dało podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego – na które NSA – wskazało w ww. wyroku.
Sąd I instancji podkreślił, że w całości podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA o sygn. akt II SA/Bk 173/21 i przyjmuje je za własne.
Z dołączonej do wniosku o ustalenie odszkodowania decyzji podziałowej z 5 kwietnia 2018 r. wynika, że została ona wydana na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że organ wydający decyzję nie orzekał o podziale w trybie art. 98 u.g.n. Sporne działki nie przeszły zatem z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego, bowiem organ zatwierdzając podział uznał, że nie były one przeznaczone pod drogi publiczne w obowiązującym na dzień podziału planie miejscowym. Jednocześnie, organ zatwierdzający podział zastrzegł, iż "przy zbywaniu działek budowlanych należy zapewnić dostęp do drogi publicznej - służebność dojazdu". Ponadto w wyroku tym WSA stwierdził, że brak wyraźnego i jednoznacznego określenia w decyzji podziałowej, czy działki zostają wydzielone pod drogi publiczne nie może być "konwalidowany" poprzez analizę planu miejscowego w jakimkolwiek innym (odrębnym) postępowaniu. Decydujące znaczenie w ww. zakresie ma treść decyzji podziałowej, a w szczególności treść wskazanej w niej podstawy prawnej. WSA wyjaśnił również, że przy ocenie charakteru wydzielonej drogi nie może budzić wątpliwości widniejący w decyzji zapis, iż działki nr: B, C, D, E, F, G, H i I, przeznaczone są pod układ komunikacyjny. Przy czym istotne jest zastrzeżenie, że "przy zbywaniu działek budowlanych należy zapewnić dostęp do drogi publicznej - służebność dojazdu". Podział nieruchomości należącej do skarżącego został zatem dokonany pod warunkiem ustanowienia na niej - w razie sprzedaży powstałych z podziału działek - służebności dojazdu (art. 99 u.g.n.). Nie można zatem twierdzić, że wydzielone działki pod układ komunikacyjny mają charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na ustanowieniu służebności dojazdu. WSA przyznał rację organom, że skoro decyzja podziałowa z 5 kwietnia 2018 r. nie została wydana na podstawie art. 98 u.g.n., ani nie poinformowano w niej o przejściu z mocy prawa własności tychże działek na własność gminy, to niemożliwe jest ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącego jako właściciela działek powstałych w wyniku takiego podziału. Nie była też w tym celu konieczna analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem decydujące znaczenie w ww. zakresie ma treść decyzji podziałowej, a w szczególności treść wskazanej w niej podstawy prawnej.
Powyższe skutkowało złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 155 k.p.a. Przepis art. 155 k.p.a. formułuje przesłanki, których spełnienie umożliwia zmianę decyzji ostatecznej. Dla możliwości zastosowania powyższego przepisu znaczenie ma charakter wnioskowanego do uchylenia rozstrzygnięcia. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nie każda decyzja może podlegać uchyleniu w opisanym wyżej trybie. Może on bowiem mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Przewidziany w art. 155 k.p.a. tryb wzruszenia decyzji ostatecznej nie ma zastosowania do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa i które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Tryb ten służy jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych, co jest możliwe jedynie w przypadku decyzji uznaniowych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Innymi słowy, uchylenie lub zmiana decyzji na mocy art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w ramach tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W sytuacji zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (m.in. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2050/20, wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 408/18). Jeśli więc mamy do czynienia z decyzją związaną, która nie może zostać zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., bezzasadne staje się badanie kryterium istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem decyzji. Powyższe okoliczności w zasadzie umknęły organom obu instancji i choć obie zaskarżone decyzje są prawidłowe, to argumentacja organów nie uwzględniała tego stanowiska.
W niniejszej sprawie wnioskowano bowiem o zmianę ostatecznej decyzji, a w zasadzie zmianę uzasadnienia decyzji podziałowej wydanej w trybie art. 93 ust. 1 u.g.n., w wyniku której działki o nr: B, C, D, E, F, G, H i I, powstałe w wyniku tego podziału, określono jako stanowiące "układ komunikacyjny", a zdaniem strony skarżącej pod drogi publicznej. Skarżący jednak nie dostrzegł, iż taka zmiana uzasadnienia decyzji podziałowej, byłaby niewystarczająca, bez zmiany wskazanej podstawy prawnej tej decyzji poprzez dodanie art. 98 ust. 1 u.g.n. To właśnie na tej podstawie można byłoby przyjąć, że wnioskowane nieruchomości przeszły na własność gminy, przy czym regulacja ta wskazuje, że decyzja podziałowa ma charakter związany. Podobnie jak decyzja podziałowa wydana na podstawie art. 93 ust. 3 u.g.n.
Art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Ustawodawca nie pozostawił organowi administracji luzu decyzyjnego w tej kwestii, a więc organ - będąc związanym treścią powyższego przepisu - nie mógłby wydać odmiennego w treści rozstrzygnięcia. Podobnie art. 93 u.g.n., który stanowił podstawę przedmiotowej decyzji podziałowej wskazywał, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenie drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W przedmiotowej sprawie, gdyby nie zastrzeżenie w decyzji z 5 kwietnia 2018 r. o konieczności ustanowienia służebności dojazdu, wnioskowany przez skarżącego podział byłby niedopuszczalny, co wynika wprost z regulacji art. 93 ust. 3 u.g.n. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w treści aktów notarialnych zbywających przedmiotowe działki powstałe z podziału.
Zmiana lub uchylenie decyzji związanej (w niniejszej sprawie - decyzji podziałowej wydanej na podstawie art. 93 ust. 1 u.g.n.) doprowadziłaby faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym.
Związany charakter decyzji podziałowej potwierdził WSA w Białymstoku w wyroku z 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 496/09 (CBOSA), wyjaśniając, iż decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki wydana na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotycząca terenu objętego ramami tej decyzji, nie jest decyzją uznaniową. Podobne stanowisko co do decyzji podziałowej zajął WSA w Poznaniu w wyroku z 11 grudnia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 768/13, CBOSA.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że w niniejszym postępowaniu nie mogą być rozpatrywane zarzuty dotyczące merytorycznej treści decyzji podziałowej, w tym podnoszona przez skarżącego kwestia braku dostosowania terenu do miejscowego planu zagospodarowania. Przedmiotowe działki nie uzyskały przymiotu dróg publicznych, jakkolwiek ta okoliczność nie ma znaczenia w sprawie. Art. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022, poz. 1693 ze zm.) określa, iż drogami publicznymi są te drogi, które zostały zaliczone na jej podstawie do jednej z kategorii, a mianowicie drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Wskazany podział dróg publicznych został przyjęty w art. 98 ust. 1 u.g.n. Cechą drogi publicznej jest możliwość korzystania z niej przez każdego, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami opisanymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Musi ona nadto odpowiadać odpowiednim parametrom technicznym i stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. spełniać warunek formalny w postaci podjęcia przez właściwy organ samorządu uchwały o zaliczeniu jej do danej kategorii dróg. W przypadku drogi gminnej, zgodnie z art. 7 ustawy wymagane jest podjęcie uchwały przez radę gminy i zaliczeniu drogi o znaczeniu lokalnym do tej kategorii. W przedmiotowej sprawie taka uchwała nie została podjęta, co potwierdza, że wydzielone działki stanowią ciąg komunikacyjny, który w miejscowym planie został określony także jako ciąg pieszo – jezdny bądź rowerowy.
Zarzuty w tym zakresie strona mogła podnieść odwołując się od decyzji, czego jednak nie uczyniła. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 9 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 770/21, postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Brak jest podstaw, aby w ramach postępowania prowadzonego w tym trybie dokonywać ponownej analizy merytorycznej sprawy, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego, co w zasadzie doprowadziłoby do wydania nowego rozstrzygnięcia. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. zmierza bowiem do zmiany ostatecznej decyzji, nie zaś kontroli jej legalności. Natomiast trybem, który może służyć merytorycznej weryfikacji zgodności z prawem decyzji ostatecznej (aczkolwiek jedynie w kwestii rażącego naruszenia prawa) jest stwierdzenie nieważności decyzji, o czym mowa w art. 156 i nast. k.p.a.
Niemniej jednak, rozpatrywana sprawa dotyczy wyłącznie możliwości zmiany czy uchylenia decyzji podziałowej, w trybie art. 155 k.p.a. i w tym zakresie rozstrzygnięcie organu obu instancji należy uznać za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż organy prawidłowo odmówiły uchylenia przedmiotowej decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., gdyż mogło to dotyczyć tylko decyzji uznaniowej, gdy organ nie był ściśle związany przepisami prawa, a do takich rozstrzygnięć decyzji zatwierdzającej podział w tak określonym stanie faktycznym nie było można zaliczyć. W tej sytuacji bezprzedmiotowe było analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, czy też wskazane regulacje Konstytucji, bowiem nawet gdyby ustalono, że ww. przesłanki mają miejsce, to zmiana lub uchylenie tej decyzji spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem.
Należy również podzielić stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest w prowadzeniu postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz udziałem tych samych stron. Jak wynika z wywodów przedstawiających różnice pomiędzy regulacją przewidzianą w art. 93 ust. 1a 98 ust. 1 u.g.n. - zmiana podstawy prawnej (mimo wnioskowanej zmiany uzasadnienia decyzji podziałowej) na żądaną przez skarżącego naruszałaby przepisy art. 155 k.p.a., z uwagi na zmianę stanu prawnego oraz faktycznego względem pierwotnej decyzji podziałowej. Właściciel nieruchomości podziałowej dokonał skutecznej sprzedaży 7 z 8 działek budowlanych przy zastrzeżeniu w aktach notarialnych dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności, na nieruchomościach wydzielonych pod układ komunikacyjny. Powyższe słusznie skutkowało uznaniem przez organ I instancji, że nie zachodzi tożsamość zarówno podmiotowa, jak i tożsamość przedmiotowa w stosunku do decyzji pierwotnej.
Podsumowując, Sąd I instancji wskazał, że przesłanki wyznaczone w art. 155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a., a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony (vide: wyroki NSA z 17.06.2005 r., OSK 1968/04 i z 24.05.2005 r. OSK 1792/04).
W ocenie Sądu, organy rozpoznające wniosek o zmianę decyzji nie naruszyły art. 155 k.p.a. jak i wskazanego w skardze przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., a także przepisów Konstytucji.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył K.N., skarżąc wyrok w całości.
Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. polegające na uchyleniu się od zbadania legalności zaskarżonej decyzji SKO przejawiającym się w całkowitym pominięciu zapatrywań prawnych wyrażonych przez SKO, które stały w opozycji do podstaw prawnych powołanych w decyzji organu I instancji;
2) naruszenie prawa materialnego:
a) art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) polegające na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że warunek zatwierdzenia podziału może być domniemywany;
b) art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że zawarta w nim norma reguluje tryb dokonywania podziału nieruchomości, względnie, że brak przywołania w podstawach prawnych decyzji zatwierdzającej projekt podziału normy art. 98 ust. 1 u.g.n. niweczy wystąpienie skutku, o którym mowa w tym przepisie, gdy prawidłowa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis ten nie kreuje żadnej normy kompetencyjnej oraz nie odnosi się do trybu dokonywania podziału;
c) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 2 i 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na błędnej wykładni norm powołanych przepisów poprzez uznanie, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna w odniesieniu do decyzji związanych również w przypadku, gdy zakres zmiany nie dotyczy rozstrzygnięcia zakodowanego w normie o charakterze związanym.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości oraz na podstawie art. 188 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji SKO oraz Burmistrza. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna i tym samym musi podlegać oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tego Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny.
W ocenie składu orzekającego sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a., polegającego na uchyleniu się od zbadania legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Wyjaśnić należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Istota uprawnień sądu administracyjnego koncentruje się na kontroli zaskarżonego aktu poprzez ocenę tego, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i w sposób prawidłowy je zastosował w rozpatrywanej sprawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane - a taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca. Nie może on zatem stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż celowi temu służą inne przepisy. Norma ta określa natomiast wyłącznie zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normy (por. np. wyroki NSA z 11 października 2016 r., II GSK 2101/15; z 16 maja 2017 r., II GSK 598/17; z 8 czerwca 2017r., II GSK 4181/16; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji wskazując na niejasne w części stanowisko organu odwoławczego, dokonał oceny powyższej decyzji, wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że w tej części stanowisko organu nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym nie można zarzucić sądowi I instancji braku kontroli zaskarżonej decyzji w takim zakresie jak przewidują to przepisy art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a.
Istotą sporu natomiast, który zaistniał w rozpoznawanej sprawie, i co znalazło swoje odbicie w zarzutach skargi kasacyjnej, było to czy przepis art. 155 k.p.a. może być zastosowany wobec decyzji wydanej na podstawie art. 93 ust. 1, 4, 5, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n., o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, zgodnie z wnioskiem właściciela nieruchomości. W ocenie organu, zaaprobowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, tryb określony w art. 155 k.p.a. jest wykluczony, ponieważ mamy tutaj do czynienia z decyzją związaną. Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący kasacyjnie.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 155 k.p.a. - decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Odnosząc się do opisanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest wprawdzie postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, to jednak toczy się w tej samej z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Istotą postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu jest bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Tym samym za niedopuszczalne należałoby uznać żądanie skarżącego kasacyjnie domagającego się na podstawie art. 155 k.p.a. ponownej analizy sprawy, zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym. Z akt sprawy oraz treści decyzji podziałowej Burmistrza Siemiatycz z 5 kwietnia 2018 r. jednoznacznie wynika, że art. 98 u.g.n. nie stanowił podstawy jej wydania. Brak odniesienia się do tego przepisu, brak zamieszczenia go w podstawie prawnej tej decyzji należało uznać za uzasadniony w sytuacji, gdy dokonując podziału działek organ (stosownie do treści art. 99 u.g.n.), wskazuje na konieczność ustanowienia służebności jako sposobu dostępu nowo wydzielonych działek do drogi publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że w ocenie tego organu decyzja podziałowa nie przewidywała przejścia działek o funkcji komunikacyjnej, na rzecz gminy z mocy prawa, a zatem wydania tej decyzji z uwzględnieniem art. 98 u.g.n. Aktualna zmiana decyzji podziałowej ze wskazaniem skutku podziału wynikającym z art. 98 u.g.n. nieruchomościami wykracza zatem poza granice wyznaczone treścią art. 155 k.p.a., który to przepis nie pozwala na ponowną ocenę sprawy w jej całokształcie. Nie uprawnia bowiem organu w takim wymiarze jaki został zastrzeżony dla organu odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela również tę część poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych (zdecydowanie dominującą), a także doktryny, która opowiada się za niedopuszczalnością zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji mającej charakter związany, a zatem takiej w której przepisy prawa nie pozwalają organowi administracji na zachowanie luzu decyzyjnego.
Jak wskazuje się w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa M. Jaśkowskiej, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbla (Komentarz aktualizowany, pub. LEX/el. 2020 pkt 15 komentarza do art. 155 k.p.a.), pogląd o uznaniowym charakterze decyzji wydanych na podstawie art. 155 k.p.a. należy uznać za utrwalony w orzecznictwie. W wyroku NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, wskazano, że tryb nadzwyczajny określony w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, natomiast zastosowanie go w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Z kolei w wyroku z 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12 NSA stwierdził, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Podobnie - W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. (pub. WKP 2019, pkt 1 komentarza do art. 155 k.p.a.).
Niewątpliwie decyzja wydana na podstawie art. 93 ust. 1, 4, 5, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n., mająca oparcie we wniosku osoby uprawnionej o podział nieruchomości jest decyzją związaną. Przed wydaniem decyzji podziałowej organ ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu podziału z planem miejscowym, a po ustaleniu zgodności projektu podziału z przeznaczeniem nieruchomości w planie, zatwierdzić plan podziału zgodnie z wnioskiem. Na tym etapie dokonuje się również oceny czy planowany układ komunikacyjny powstały w wyniku podziału nieruchomości będzie miał charakter publiczny w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ocena ta jest zawsze dokonywana w oparciu o dostępne organowi dokumenty, w szczególności plan miejscowy. Ustalenie przez organ dokonujący podziału nieruchomości, że układ komunikacyjny (działki drogowe) ujęty w planie nie został przeznaczony pod drogi o charakterze publicznym, wyklucza możliwość zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. Zapisy ustawy nie dają w tym względzie organowi prawa ustalenia skutków wynikających z tego przepisu w sposób dowolny. Nie można również z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. wyprowadzać uprawnienia właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi do żądania wyznaczenia na nieruchomości drogi publicznej (co miałoby skutkować jej przejęciem za odszkodowaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego), jak też domniemywać jej istnienia w przypadku braku wyraźnych postanowień planu miejscowego w tym względzie. Tym samym tryb określony w art. 155 k.p.a. nie daje podstaw do zmiany decyzji mającej oparcie w przepisach związanych. Tym samym nie mogły zostać również naruszone w tym postępowaniu przepisy art. 98 ust. 1 i art. 99 u.g.n.
Inną natomiast kwestią jest to czy prawidłowo organ wydający decyzję podziałową odczytał zapisy planu miejscowego ujęte w uchwale Nr XXXVI/164/09 Rady Miasta Siemiatycze z 30 października 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Siemiatycze położonej między ulicami: [...], [...] i [...]. Jak już jednak zauważył Sąd I instancji, nie było to przedmiotem niniejszej sprawy. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. nie mogła odnosić się do tej kwestii.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.