II SA/Wr 395/16

II SA/Wr 395/16 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2016-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 469
art. 123, art. 125, art. 127
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Olga Białek Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz na szczególne korzystanie z wód oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Starosta O. powołując na przepis art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o odmowie Gminie D. udzielenia:
I. pozwolenia na wykonanie urządzeń wodnych wylotów ścieków:
1/ W-1 lewostronnego do rowu melioracyjnego nr R-B w km 0+823,
2/ W-2 prawostronnego do rowu melioracyjnego nr R-B w km 0+823,
3/ W-3 oraz W-4 wylotów do rowu drogowego drogi powiatowej nr [...] O (do projektowanego przepustu drogowego w ciągu ul. A.),
4/ na przebudowę rowu melioracyjnego R-B w km 0+824÷0+834 polegającą na przebudowie przepustu z rur betonowych średnicy 500 mm w km 0+824,0 poprzez likwidację ścianki oporowej i wydłużenie przepustu o 10,0 m,
5/ na przebudowę rowu drogowego drogi powiatowej nr [...] O (w ciągu ul. A.) polegającą na budowie przepustu z rur betonowych średnicy 500 mm, o długości L = 27,5 m, pod zjazdem na projektowany odcinek drogi
II. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, w zakresie wprowadzania do ziemi tj. do rowu melioracyjnego RB (wyloty W-1, W-2) oraz do zarurowanego odcinka rowu drogowego drogi powiatowej nr [...] O, (wyloty W-3, W-4), wód opadowych i roztopowych z odwodnienia nowobudowanej drogi gminnej w rejonie ulicy K. i S. w K.,
z uwagi na niezgodność zamierzonego szczególnego korzystania z wód z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części południowej obrębu K., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Woj. O. z dnia [...] r., tj. projektowany sposób szczególnego korzystania z wód (wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi) narusza ustalenia planu ujęte w § 42 pkt 2, w brzmieniu: "w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych ustala się: (pkt 2) obowiązek, przed odprowadzaniem do kanalizacji deszczowej lub rozprowadzeniem po terenie inwestora, zneutralizowania substancji ropopochodnych lub chemicznych, w lokalnych urządzeniach oczyszczających".
W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych oraz na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych do ziemi poprzez rowy (melioracyjny R-B oraz rów drogowy) w związku z realizacją inwestycji "budowa drogi gminnej w rejonie ulicy K. i S. w K.", gm. D. zostało wszczęte w związku z wnioskiem skierowanym do organu w dniu 23 listopada 2015 r. przez pełnomocnika Gminy D..
Ponadto Starosta O. wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z załączonym do wniosku operatem wodnoprawnym inwestycja realizowana jest na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2013, poz. 687 z późn. zm.).
W związku z tym wykonanie urządzeń, w tym wylotów ścieków, będzie realizowane bez uwzględniania zapisów obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części południowej obrębu K., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Woj. O. z dnia [...] r.
W planie tym w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, ujęto zapis: " § 42. W zakresie odprowadzenia wód opadowych i roztopowych ustala się:
1) dopuszcza się realizację kanalizacji deszczowej na terenie opracowania,
2) obowiązek, przed odprowadzeniem do kanalizacji deszczowej lub rozprowadzeniem po terenie inwestora, zneutralizowania substancji ropopochodnych lub chemicznych, w lokalnych urządzeniach oczyszczających,
3) obowiązek utwardzania i skanalizowania terenów, na których może dojść do zanieczyszczenia powierzchni substancjami ropopochodnymi, chemicznymi i olejami,
4) dopuszcza się rozprowadzenie wód opadowych i roztopowych po terenie inwestora zgodnie z przepisami odrębnymi,
5) dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do cieków wód powierzchniowych, lokalną siecią kanalizacyjną, na warunkach określonych przez zarządcę cieku".
W toku postępowania – jak podał organ orzekający – wezwano wnioskodawcę do zaproponowania rozwiązań technicznych w zakresie oczyszczania wód opadowych. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik Gminy D. podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym skoro przedmiotowa inwestycja realizowana jest przy zastosowaniu ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawierającej własne uregulowania, stanowiące lex specialis w stosunku do innych ustaw, w tym ustawy – Prawo wodne, to nie stosujemy przepisów prawa miejscowego w tym ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W dalszej części uzasadnienia Starosta O. wyjaśnił, że zdaniem organu wody opadowe i roztopowe ujęte systemem kanalizacyjnym, przed wprowadzaniem do odbiornika, wymagają oczyszczania w separatorach, a projekt nie uwzględnia takich urządzeń.
Dodatkowo organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2013, poz.687 z późn. zm.), nie reguluje specjalnego trybu wydawania pozwoleń wodnoprawnych dla przedsięwzięć związanych z realizacją inwestycji drogowych. W ustawie tej nie wyłączono badania zgodności pozwolenia wodnoprawnego z art. 125 prawa wodnego.
Pozwolenie takie wydawane jest - tak samo jak pozwolenie wodnoprawne dla przedsięwzięcia niezwiązanego z inwestycją drogową - na podstawie przepisów rozdziału 4 działu VI prawa wodnego, a jedynie z uproszczeniami wynikającymi z art. 11d ust. 4 w/w ustawy drogowej.
W ocenie Starosty O. potwierdzeniem powyższego jest zapis art. 11i ust.2 w/w ustawy drogowej w brzmieniu: "w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U.2015, poz. 1777)".
Zdaniem organu, projektowany sposób szczególnego korzystania z wód (wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi, bez zastosowania lokalnych urządzeń do zneutralizowania substancji ropopochodnych lub chemicznych) narusza ustalenia planu ujęte w § 42 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części południowej obrębu K., zatem zgodnie z art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne należy odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego.
W uzupełnieniu organ wskazał, że projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części południowej obrębu K..
W uzasadnieniu decyzji Starosta O. wyjaśnił też, że w toku postępowania prowadzonego w sprawie zastosowano się do wszystkich wymogów proceduralnych, a ponadto wskazał, że w ocenie organu możliwym byłoby jedynie udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych m.in. wylotów ścieków, ale z uwagi na brak możliwości udzielenia pozwolenia na odprowadzanie ścieków takie rozwiązanie jest nieuzasadnione nawet ekonomicznie.
Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez Gminę D., reprezentowaną przez pełnomocnika.
W toku postępowania odwoławczego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. zwrócił się do Wojewody O. oraz pełnomocnika wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy istnieją dokumenty potwierdzające fakt realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia na podstawie szczególnej regulacji drogowej, a z udzielonych informacji wynikało, że do dnia 5 kwietnia 2016 r. do Starosty O. nie wpłynął żaden wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej poprzednio opisywanej. Ponadto organ odwoławczy uzyskał też – doręczone przez pełnomocnika Gminy D. – uzupełnienie operatu wodnoprawnego oraz kopię pisma Ministra Infrastruktury z dnia 27 stycznia 2009 r., będącego stanowiskiem w sprawie interpretacji przepisów specustawy drogowej i ich stosowania.
Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 4 ust. 4, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a i lit. f, art. 9 ust. 2 pkt 2, art. 37 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 123 ust. 2, art. 125; art. 127 ust. 1, ust. 3 oraz ust. 5; art. 128 ust. 1 pkt 4, pkt 6, pkt 7 a oraz pkt 8, art. 131 ust. 1, art. 131 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.) oraz § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekając co do istoty wydał dla Gminy D. pozwolenia wodnoprawne na (pkt I decyzji):
1. wykonanie urządzeń wodnych:
a) wykonanie wylotów ścieków tj. wód opadowych i roztopowych pochodzących z odwodnienia nowobudowanej drogi gminnej w rejonie ulicy K. i S. w K., gm. D. określając numery wylotów, lokalizację poszczególnych wylotów poprzez oznaczenie numeru działki i układu hydrograficznego oraz średnicę, rzędną dna i współrzędne geograficzne każdego wylotu;
b) przebudowę istniejącego rowu R-B na odcinku od km 0+824 do km 0+834 polegającą na przebudowie istniejącego przepustu z rur betonowych o średnicy 500 mm w km 0+824 poprzez przedłużenie przewodu i budowę umocnień wylotu, określając podstawowe parametry przepustu: średnicę, długość odcinka dobudowywanego, rzędne dna wylotu, spadek dna przewodu, współrzędne geograficzne wylotu przepustu oraz sposób ubezpieczenia wylotu przewodu;
c) przebudowę istniejącego rowu przydrożnego drogi powiatowej nr [...] O polegającą na budowie nowego przepustu z rur betonowych oraz umocnień wlotu i wylotu, określając: średnicę, długość odcinka, rzędne dna wylotu, spadek dna przewodu, współrzędne geograficzne wylotu przepustu oraz sposób ubezpieczenia wylotu przewodu;
2. szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu ścieków, tj. wód opadowych i roztopowych pochodzących z odwodnienia nowobudowanej drogi gminnej w rejonie ulicy K. i S. w K., gm. D., do ziemi w miejscu rowu melioracyjnego R-B w km 0+823 za pomocą wylotów W-1 i W-2 oraz w miejscu rowu przydrożnego drogi powiatowej nr [...] O w miejscu przepustu pod zjazdem projektowanej drogi za pomocą wylotów W-3 i W-4;
określając: numery wylotów, odbiornik, zrzut maksymalny godzinowy, zrzut średni dobowy, zrzut maksymalny roczny, powierzchnię zlewni oraz lokalizację planowanych do wykonania urządzeń wodnych i szczególnego korzystania z wód (działki ewidencyjne nr 565 i 613 AM-2, obręb K., gmina D.).
W pkt. II decyzji organ odwoławczy orzekł, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód w powyższym zakresie wydawane jest na czas określony tj. do dnia 27 kwietnia 2026 roku, natomiast w pkt. III zobowiązał Gminę D. w związku z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym do:
1. Wykonania określonych w decyzji uprawnień zgodnie z dokumentacją techniczną stanowiącą podstawę wydania pozwolenia wodnoprawnego i wiedzą techniczną przy dotrzymaniu wszystkich wymaganych warunków technicznych określonych w uzgodnieniach i dokumentacji projektowej.
2. Uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści.
3. Podjęcia niezbędnych przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie szczególnego korzystania z wód polegającego na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków, tj. wód opadowych i roztopowych pochodzących z odwodnienia nowobudowanej drogi gminnej w rejonie ulicy K. i S. w K., gm. D., do ziemi w miejscu rowu melioracyjnego R-B w km 0+823 za pomocą wylotów W-1 i W-2 oraz w miejscu rowu przydrożnego drogi powiatowej nr [...] O w miejscu przepustu pod zjazdem projektowanej drogi za pomocą wylotów W-3 i W-4, w szczególności zneutralizowania substancji ropopochodnych lub chemicznych w lokalnych urządzeniach oczyszczających przed odprowadzeniem do kanalizacji deszczowej lub rozprowadzeniem po terenie inwestora.
4. Powiadomienia zainteresowanych stron o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót z wyprzedzeniem 14 - dniowym.
5. Zaspokojenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych związanych z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym.
Ponadto organ orzekający w osnowie decyzji poinformował, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń - (art. 123 ust. 2 Prawa wodnego (pkt IV), a ponadto, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli inwestor, w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne - art. 135 pkt 4 Prawa wodnego (pkt V).
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, następnie wyjaśnił istotę zasady dwuinstancyjności postępowania z której wyprowadzona jest kompetencja organu odwoławczego do merytorycznego orzekania w sprawie administracyjnej oraz przedstawił ustawowe znaczenie pojęcia "urządzenia wodne" i formalnoprawny charakter operatu wodnoprawnego jako technicznej podstawy pozwolenia wodnoprawnego.
Następnie organ orzekający – powołując się na przepisy art. 126 pkt 1, art. 125 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawy – Prawo wodne – wyjaśnił ustawowe przesłanki odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, podkreślając, że norma imperatywna art. 125 pkt 2 ustawy – Prawo wodne zakazuje wydawania pozwoleń wodnoprawnych sprzecznych z ustaleniami (czy też godzących w ustalenia) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie – wskazując stanowisko judykatury – organ odwoławczy stwierdził, że nie można wydać decyzji, jeżeli sprzeciwia się temu przepis prawa powszechnie obowiązującego, a każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu, w tym sposób zagospodarowania nieruchomości musi być zgodna (niesprzeczna) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił też, iż zgodnie z art. 11i pkt 2 szczególnej ustawy drogowej (specustawy) w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. poz. 1777). Ponadto w myśl art. 11d pkt 4 specustawy drogowej, jeżeli realizacja inwestycji drogowej wymaga wydania pozwolenia wodnoprawnego odpowiednio – marszałek województwa albo starosta wydają to pozwolenie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego wydanie. W sprawach dotyczących wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się art. 131 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo wodne.
Oznacza to, że do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie dołącza się decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana - w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, co zauważył organ I instancji, iż w żaden sposób specustawa drogowa nie reguluje specjalnego trybu wydawania pozwoleń wodnoprawnych dla przedsięwzięć związanych z realizacją inwestycji drogowych.
W opinii organu odwoławczego specustawa drogowa w pewien sposób ułatwia procedurę dotycząca określenia czynników lokalizacyjnych wpływających na dobór parametrów budowlanych, konstrukcyjnych danego przedsięwzięcia, a w konsekwencji udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie powodując jednak istotnych odstępstw przy wydawaniu pozwoleń wodnoprawnych.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy – nie podzielając stanowiska Starosty O. – wyjaśnił, że zgodnie z § 42 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. w zakresie odprowadzenia wód opadowych i roztopowych ustala się m.in. dopuszczenie realizacji kanalizacji deszczowej na terenie opracowania (§ 42 pkt 1); obowiązek, przed odprowadzeniem do kanalizacji deszczowej lub rozprowadzeniem po terenie inwestora, zneutralizowania substancji ropopochodnych lub chemicznych, w lokalnych urządzeniach oczyszczających (§ 42 pkt 2), jak również dopuszcza się rozprowadzenie wód opadowych i roztopowych po terenie inwestora zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 42 pkt 4).
Zdaniem organu orzekającego należy mieć także na względzie ogólną, powszechnie znaną definicję kanalizacji jako zespołu urządzeń do zbierania, odprowadzania i oczyszczania ścieków (Błażejewski R., Kanalizacja wsi, 2003 r.). W głównym zarysie rozróżnia się system zamknięty realizowany przez układ połączonych ze sobą obiektów i kanałów o różnym przekroju poprzecznym lub też przez system otwarty w postaci rowów, kanałów i towarzyszących im obiektów o szczelnym dnie i skarpach (brzegach). W opinii organu odwoławczego warunek szczelności jest istotny dla określenia, czy wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowu ma w konsekwencji dla nieszczelnych obiektów charakter wprowadzania ścieków do ziemi (zgodnie z art. 37 pkt 2 Prawa wodnego), czy też będzie to odprowadzanie ścieków szczelnym systemem kanalizacyjnym. W takiej sytuacji istotnym jest wykazanie, czy na samo odprowadzanie ścieków (jako jedno z głównych zadań kanalizacji) będzie miało wpływ zjawisko infiltracji oraz ewaporacji wód opadowych i roztopowych w miejscu ich wypływu z wylotu. Kluczowym staje się określenie, czy w chwili wypływu wód opadowych i roztopowych z wylotu nastąpi przede wszystkim ich częściowe bądź całkowite wsiąknięcie w ziemię w miejscu wypływu, czy też nastąpi ich powolny odpływ z tego miejsca na zasadzie oddziaływania grawitacyjnego lub mechanicznego (jak w przypadku kanalizacji niekonwencjonalnej, np. ciśnieniowej). Powyższe rozważania wyrażone są także wprost w § 21 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800), dotyczącym warunków odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzących z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej, w tym przypadku drogi gminnej.
Organ wskazał też, że zasadnym jest zwrócenie uwagi na informację o konstrukcji rowu R-B i rowu przydrożnego drogi powiatowej nr [...] O zawartą w rozdziale 10 na stronie 16 przedłożonego operatu wodnoprawnego, wskazującą, że skarpy obu rowów pokryte są roślinnością trawiastą. Zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. rów czy kanał może pełnić funkcję kanalizacji otwartej tylko i wyłącznie, jeśli jego dno i skarpy są szczelne, np. poprzez ułożenie monolitycznych płyt lub innych wyprofilowanych elementów betonowych, a w omawianej sytuacji taki przypadek nie występuje. Wprowadzanie do rowu ziemnego ścieków jest traktowane na równi z wprowadzaniem ścieków do ziemi (art. 37 pkt 2 Prawa wodnego).
Zdaniem organu odwoławczego wobec treści § 42 MPZP K. należy stwierdzić, iż ewentualne lokalne urządzenia oczyszczające winny się znajdować nie przed wylotem, lecz przed wpustem ulicznym. To przed wprowadzeniem do kanalizacji, a nie do odbiornika miałby znajdować się np. separator koalescencyjny z wkładem lamelowym. W rezultacie, brak konsekwentnego rozróżnienia potencjalnej lokalizacji urządzeń oczyszczających odprowadzane wody opadowe i roztopowe z substancji ropopochodnych, jest podstawą do błędnego zinterpretowania przez Starostę O. zapisów MPZP K..
W ocenie organu odwoławczego przy akceptacji stanowiska Starosty O. należałoby wskazać, iż pod względem rozwiązań technicznych urządzenia oczyszczające, zajmujące same w sobie określoną powierzchnię i objętość, musiałyby wystawać ponad koronę drogi, co stwarzałoby wprost niebezpieczeństwo dla ruchu kołowego, lub też będąc wkomponowanym w konstrukcję nawierzchni drogi wymusiłoby znaczne obniżenie wpustu ulicznego.
Następnie organ orzekający wyjaśnił, że stosownie do treści § 21 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, wody opadowe lub roztopowe pochodzące z powierzchni innych niż powierzchnie, o których mowa w ust. 1, mogą być wprowadzane do wód lub do ziemi bez oczyszczania. Droga gminna w rejonie ulicy K. i S. w K., gm. D. nie ma charakteru dróg zaliczanych do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich lub powiatowych klasy G (§ 21 pkt 1 ww. rozporządzenia), czyli nie ma wymogu oczyszczania wód opadowych i roztopowych pochodzących z tego szczelnego terenu.
W dalszej części uzasadnienia Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. zwrócił uwagę, że punktowy zrzut wód opadowych i roztopowych pochodzących z odwadnianego terenu drogi czteroma wylotami również należy traktować jako rozprowadzanie po terenie inwestora, co oznacza, że stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagane jest uprzednie zneutralizowanie substancji ropopochodnych lub chemicznych, bowiem powyższe związki zawsze będą negatywnie oddziaływać na środowisko glebowe oraz wodne.
Wskazał przy tym, że mając na względzie charakter operatu wodnoprawnego jako technicznej podstawy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, zapisy obowiązującego planu miejscowego a przede wszystkim aktualne przepisy Prawa wodnego uznaje możliwość udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, bowiem urządzenia podczyszczające ścieki, w tym np. separatory koalescencyjne, same w sobie nie są urządzeniami wodnymi w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego. Zatem nie jest wymagane na ich wykonanie uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, tzn. na wykonanie urządzeń wodnych w myśl art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Mimo tego, ich charakter, zasada oraz cel działania jednoznacznie wskazują, iż takie urządzenia mają za zadanie zapobiegać szkodom lub zmniejszać negatywne skutki wykonywania pozwolenia wodnoprawnego. W rozpoznawanej sprawie dotyczy to odprowadzania podczyszczonych wód opadowych i roztopowych pochodzących z nowobudowanej drogi gminnej, które nie będą w takiej sytuacji zawierać substancji ropopochodnych oraz innych związków chemicznych. Zastosowanie takich urządzeń staje się niezbędnym przedsięwzięciem ograniczającym negatywne oddziaływanie szczególnego korzystania z wód na środowisko (art. 128 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego). W tym przypadku organ administracji publicznej rozpatrując konkretny wniosek jest władny do nałożenia stosownych warunków i obowiązków realizacji takich urządzeń. Przeprowadzenie inwestycji, bez względu na to w jakim trybie, wraz z wykonaniem takich urządzeń w rozumieniu art. 128 ust. 1 pkt 7a i pkt 8 Prawa wodnego, będzie całkowicie zgodne z MPZP K. oraz odrębnymi przepisami i z tych względów organ odwoławczy – uwzględniając wymogi ochrony środowiska oraz warunki i obowiązki nałożone na Gminę D. jako beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego – uznał możliwość udzielenia przedmiotowego pozwolenia. Jednocześnie wyjaśnił, iż niewykonanie będących integralną częścią urządzeń wodnych urządzeń zapobiegających szkodom, których zadaniem będzie podczyszczanie wód opadowych i roztopowych, będzie mogło stanowić przesłankę do cofnięcia bądź ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania w myśl art. 136 ust. 1 pkt 2 oraz do wystąpienia do organów ścigania w związku z art. 192 ust. 1 Prawa wodnego.
W ocenie organu orzekającego uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, przy świadomości, że i tak w konsekwencji nie mogłaby zostać wydana decyzja inna niż udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na rzecz Gminy D., byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej oraz przesłankami art. 7 (interes społeczny i słuszny interes obywateli wyrażający się m.in. dalszymi kosztami prowadzenia postępowania), art. 8 oraz art. 12 § 1 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty prowadzenia postępowania).
W zakończeniu uzasadnienia Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. stwierdził, iż przyjęte rozwiązania odprowadzania wód opadowych i roztopowych pochodzących z projektowanej drogi gminnej w rejonie ulicy K. i S. w K. gm. D. wobec orzeczonych w decyzji warunków i obowiązków są zgodne z ustaleniami planistycznymi i przepisami odrębnymi, a w konsekwencji brak jest podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Dodatkowo organ wskazał, że nałożone obowiązki wynikają z uzgodnień dołączonych do dokumentacji technicznej przedłożonej z wnioskiem.
Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez Gminę D. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze działający imieniem Gminy Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, dającym podstawę do wznowienia postępowania.
Uzasadniając skargę Wójt Gminy D. wskazał m.in., że "inwestycja będzie realizowana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. - Dz. U. Nr 193 z 2008 r., poz. 1194 z późn. zm., zwanej dalej "specustawą"), co oznacza, że zawiera własne uregulowania, stanowiące lex specialis w stosunku do innych ustaw (vide wyrok NSA II OSK 1343/14) w tym ustawy prawo wodne. Wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dotyczy tylko i wyłącznie inwestycji drogowej i nie można stosować prawa wybiórczo tj. nie stosujemy ustawy o planowaniu do lokalizacji drogi natomiast do pozwolenia wodnoprawnego już tak, chociaż dotyczy jednej i tej samej inwestycji. Inwestycję należy rozpatrywać całościowo i konsekwentnie. Przytoczone przepisy z MPZP (tj. § 42) znajdują się w uchwale Nr [...] z dnia [...] r. wydanej na podstawie ustawy o planowaniu (tj. art. 14), której przepisów nie możemy stosować zgodnie z art. 11i specustawy drogowej. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że dla tego typu inwestycji uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia MPZP nie istnieje. W "specustawie" nie wyłączono wprost stosowania art. 125 prawa wodnego w zakresie zgodności z MPZP, ale artykułem 11i wyłączono stosowanie wszelkich przepisów wydanych na podstawie ustawy o planowaniu. W przypadku niestosowania prawa miejscowego (co ma teraz miejsce) należy stosować przepisy prawa ogólnego. Skarżąca Gmina zarzuciła też, że jednocześnie organ II instancji opiera swoje rozstrzygnięcie w części o wyroki sądów administracyjnych (np. II SA/Łd 477/07, II OSK 749/05) wydane w sprawach, które były rozpatrywane w trybie "zwykłym" a nie szczególnym tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Sama nazwa "specustawy" drogowej już sugeruje, że jest to ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i tak należy ją odczytywać.
Zdaniem skarżącej Gminy żaden przepis prawa ogólnego nie narzuca stosowania urządzeń podczyszczających w tego typu inwestycji zatem i projektant w opracowanym projekcie nie stosuje tego typu urządzeń. Idąc przedstawionym przez Starostę O. i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej sposobem myślenia w przypadku braku miejscowego planu zrealizowanie inwestycji w trybie specustawy drogowej byłoby niemożliwe (czy należałoby wówczas wcześniej uzyskać np. decyzję celu publicznego?) a nie taki był sens powstania tej ustawy i powodowałby powstanie sprzecznych i wykluczających się przepisów, co jest niedopuszczalne."
W odpowiedzi na skargę przestawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 13 czerwca 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie wyznaczonej na dzień 24 sierpnia 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem dokonywanej w tej sprawie przez Sąd oceny była decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. orzekająca o wydaniu Gminie D. pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych oraz na szczególne korzystanie z wód w związku z realizacją inwestycji "Budowa drogi gminnej w rejonie ulicy K. i S. w K.", gm. D. z jednoczesnym uchyleniem w całości decyzji Starosty O. odmawiającej udzielenia pozwoleń wodnoprawnych w tym przedmiocie.
Decyzja została wydana przy zastosowaniu przepisów powoływanej wcześniej ustawy – Prawo wodne. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe podejmowane w sprawie której przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.
Z regulacji tej wynika, że postępowanie administracyjnego jest dwuinstancyjne – zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 15 kpa, objętą też ochroną konstytucyjną zawartą w przepisie art. 78 ustawy zasadniczej.
Zasada ta – określona jako zasada dwuinstancyjności – w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie, jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który prawidłowo wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracyjny pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.
Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i umarzające postępowanie.
Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.
Organ odwoławczy korzysta z tego typu decyzji kasacyjnej wówczas, gdy nie podziela oceny przyjętej w sprawie przez organ pierwszej instancji, co wymaga uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji, a jednocześnie nie stwierdza bezprzedmiotowości postępowania obligującej do jego umorzenia, zatem jest zobowiązany do zrealizowania ustawowej powinności merytorycznego załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej podejmując zaskarżoną decyzję w sposób prawidłowy skorzystał z przyznanej powołanym powyżej przepisem kompetencji kasacyjno-reformacyjnej, a motywy orzeczenia zostały wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu, stosownie do wymagań określonych w przepisie art. 11 i art. 107 § 3 kpa.
Sąd – badając prawidłowość formalną zaskarżonego orzeczenia – nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w sposób wymagający uwzględnienia skargi.
W uznaniu Sądu wszystkie kolejno po sobie następujące czynności postępowania podejmowane były zgodnie z prawem, z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wszystkich reguł postępowania wyjaśniającego i z zastosowaniem się do wymagań określonych dla innych czynności występujących w toku postępowania np. czynności materialno-technicznych.
Materiał sprawy został zebrany w sposób wyczerpujący i właściwie rozpatrzony z uwzględnieniem czynności podejmowanych na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 kpa.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów prawa materialnego, z których wynika, że zarówno legalność wykonania urządzeń wodnych w formie wylotów ścieków czy przebudowy istniejących rowów, jak i legalność szczególnego korzystania z wód poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z nowobudowanej drogi gminnej do ziemi uzależniona została przez ustawodawcę od uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Pozwolenia orzeczone zaskarżoną decyzją wydane zostało – stosownie do wymogów określonych w art. 131 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy – Prawo wodne na wniosek uprawnionego podmiotu, do którego załączono – zgodnie z nakazem ustawodawcy – operat wodnoprawny, zawierający m.in. opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym, parametry i opis projektowanych urządzeń wodnych oraz dane dotyczące ilości, składu i analiz odprowadzanych ścieków, a także określenie obowiązków ubiegającego się o wydanie pozwolenia wobec osób trzecich.
Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości przedłożonego w sprawie operatu wodnoprawnego ani w jego części opisowej, ani w części graficznej. Odnosząc to opracowanie do treści art. 132 ust. 1-5 powoływanej ustawy – Prawo wodne Sąd uznał, że organ odwoławczy orzekając o wydaniu wnioskowanych pozwoleń wodnoprawnych był uprawniony do przyjęcia go za podstawę techniczną udzielanego pozwolenia.
Ponadto – zdaniem Sądu – organ odwoławczy zasadnie uznał – odmiennie niż ocenił to Starosta O. orzekając w sprawie – możliwość udzielenia pozwoleń wodnoprawnych w opisanych powyżej zakresach przy zachowaniu zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami odrębnymi.
Zgodność tą zapewni – jak wskazał organ orzekający – zastosowanie urządzeń podczyszczających ścieki (np. separatorów koolescencyjnych), nie będących urządzeniami wodnymi w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo wodne, ale zmniejszających negatywne skutki realizowania uprawnień przez beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego. W warunkach rozpoznawanej sprawy oznacza to odprowadzanie podczyszczonych wód opadowych i roztopowych z nowobudowanej drogi gminnej, nie zawierających substancji ropopochodnych oraz innych związków chemicznych, co zapewni zgodność z ustaleniami planistycznymi, których nie może naruszać – stosownie do art. 125 pkt 2 ustawy – Prawo wodne – pozwolenie wodnoprawne.
W tym kontekście Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że nie podziela twierdzeń skarżącej Gminy, co do wyłączenia wymogu zgodności udzielanego pozwolenia wodnoprawnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku konieczności uzyskania takiego pozwolenia w ramach realizowania inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wcześniej powoływanej, ze względu na treść art. 11i ust. 2 tej ustawy.
Zdaniem Sądu regulacja zawarta w tym przepisie, stanowiącym, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji nie może być interpretowana rozszerzająco w taki sposób, że poprzez wyłączenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w określonym przez ustawodawcę zakresie (tj. w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej) wyłączony zostaje przepis innej ustawy (np. ustawy – Prawo wodne), odwołującej się w swej treści do aktów wydanych na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopuszczenie możliwości funkcjonowania takiego "stopniowanego" trybu wyłączeń jest nieuprawnione i nie znajduje żadnej podstawy do akceptacji w zasadach techniki legislacyjnej czy zasadach wykładni. W okolicznościach tej sprawy prowadzić by musiało do bezpodstawnego wyłączenia przepisu ustawy – Prawo wodne (art. 125 pkt 2) w sprawie nie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, o jakiej mowa w art. 11i ust. 2 szczególnej regulacji drogowej, ale w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia wodnoprawnego, do czego ustawodawca nie upoważnił.
Fakt, że przedmiotowe pozwolenia wodnoprawne są związane z zamierzeniem inwestycyjnym planowanym do realizacji na warunkach specustawy drogowej nie oznacza, że sprawa dotycząca udzielania tych pozwoleń przez organy wodnoprawne jest sprawą dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
W ocenie Sądu organy właściwe instancyjne w tej sprawie prawidłowo wskazywały, że szczególna regulacja drogowa (specustawa drogowa) przyjęta została dla wprowadzenia pewnych ułatwień czy przywilejów o charakterze wyłącznie procesowym w postępowaniu zmierzającym do uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a nie do zapewnienia inwestorom całkowitej dowolności i wyłączenia ich działań spod reglamentacji ustawowych w możliwie szerokim zakresie.
Ponadto – analizując poszczególne klauzule zaskarżonej decyzji – przy uwzględnieniu przedmiotu postępowania – należy stwierdzić, że zawiera ona wszystkie – odpowiednie – elementy określone w przepisie art. 128 ustawy – Prawo wodne, w tym cel i zakres udzielonego pozwolenia, warunki wykonywania uprawnień oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki.
Organ decyzyjny orzekł też o warunkach korzystania przez Gminę D. z udzielonego pozwolenia w obu zakresach nakazując wykonanie urządzeń zgodnie z dokumentacją techniczną i wiedzą techniczną, z uwzględnieniem wymaganych warunków technicznych określonych w uzgodnieniach i dokumentacji projektowej oraz nakazując Gminie jako beneficjentowi pozwoleń wodnoprawnych uczestniczenie w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści i podjęcie niezbędnych przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie szczególnego korzystania z wód polegającego na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków do ziemi, do kanalizacji deszczowej lub rozprowadzaniu po terenie inwestora.
Zaskarżona decyzja nie narusza również dyspozycji art. 127 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo wodne, przy uwzględnieniu której organ odwoławczy orzekł – w warunkach uznania – o uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na okres 20 lat. Sąd nie dopatrzył się w tym postanowieniu znamion nielegalnego działania organu orzekającego.
Prawidłowo też sformułowana została w pkt. V zaskarżonej decyzji klauzula informacyjna dotycząca przesłanek wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, z której wynika, że inwestor może zrezygnować z realizacji uprawnień orzeczonych w pozwoleniu wodnoprawnym.
W okolicznościach faktycznych i prawnych istniejących w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.