II SA/Wr 394/05

II SA/Wr 394/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /sprawozdawca/
Halina Kremis /przewodniczący/
Julia Szczygielska
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 26 kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Ł. z dnia 24 kwietnia 1980r. Nr [...] o nieodpłatnym przejęciu gospodarstwa rolnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 215 zł /dwieście piętnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 14 marca 2005 r. Nr [...] wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Ł. z dnia 24 kwietnia 1980 r. Nr [...] o nieodpłatnym przejęciu na Skarb Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego współwłasność M. S. i M. S., położonego w W. na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], stosując art. 158 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło, że decyzja Naczelnika Gminy w Ł. z dnia 24 kwietnia 1980 r. Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin /Dz. U. Nr 32, poz. 140/ jednak nie można stwierdzić jej nieważności, bowiem wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.
Uzasadniając orzeczenie Kolegium podało, że aktem nadania nr [...] z dnia 25 września 1953 r. nadano F. S. gospodarstwo rolne o powierzchni 7,93 ha położone we wsi W. – działka nr [...] oraz dom mieszkalny, chlew, komórkę i 1/2 część obory i stajni. Z orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa z dnia 28 czerwca 1958 r. Nr [...] wynika, iż w skład gospodarstwa rolnego nadanego w/w aktem wchodzą działki o nr [...], [...] i [...] o ogólnej powierzchni 7,90 ha. Nieruchomość ta została ujawniona przez Sąd Powiatowy w D. – postanowienie z dnia 25 września 1958 r. – w KW nr [...] jako właściciel nieruchomości wpisany został F. S. Dnia 12 listopada 1972 r. zmarł F. S., a spadek po nim na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 16 grudnia 1975 r. /sygn. akt Ns 596/75/ nabyła żona M. S. i syn M. S. po 1/2 części.
W wyniku przeprowadzonych kilkakrotnie lustracji gospodarstwa wytypowane ono zostało do przymusowego przejęcia za rentę z uwagi na zaliczenie go do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania.
M. S. – co wynika z notatki służbowej z dnia 21 lipca 1979 r. – poinformowała, iż "pragnie nadal prowadzić gospodarstwo rolne przy pomocy innych rolników, którzy pomagają jej w wykonywaniu cięższych prac polowych". Mimo to Naczelnik Gminy w Ł. wydał decyzję z dnia 24 kwietnia 1980 r. Nr [...].
Decyzję tę od początku kwestionowała w imieniu swojej ciotki M. S. – właścicielki – M. S., wnosząc o zwrot gospodarstwa celem przekazania go swojemu bratankowi /odwołanie przyjęte do protokołu w dniu 6 kwietnia 1981 r./, ale te działania były bezskuteczne.
W dniu 7 kwietnia 1982 r. zmarł M. S., a spadek po nim nabyła w całości matka M. S. /postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia 15 sierpnia 1983 r. sygn. akt Ns 232/83/. W dniu 19 lutego 1983 r. zmarła M. S., a spadek po niej nabyły w udziałach po 1/3 części M. S. /wnioskodawczyni/, M. S. i S. S.
Umowami sprzedaży zawartymi w formie aktów notarialnych : z dnia 14 października 1982 r. Rep. A Nr [...] Skarb Państwa sprzedał A. S. działkę nr [...] o powierzchni 3,98 ha położoną we wsi W., którą nabywczyni przekazała córce i zięciowi aktem notarialnym z dnia 17 marca 1989 r. Rep. [...]; z dnia 28 października 1981 r. nr [...] Skarb Państwa sprzedał E. i J. P. działkę nr [...] o powierzchni 3,17 ha położoną we wsi W.; z dnia 20 marca 1984 r. Rep. A Nr [...] Skarb Państwa sprzedał K. i L. N. działki nr [...] i [...] o powierzchni 1,07 ha położone we wsi W.
Z aktu tego wynika, że wg oświadczenia stron są oni właścicielami zabudowań stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności na działce nr [...].
W dniu złożenia przez M. S. wniosku w sprawie następcami prawnymi F. S. byli M. S., J. C., E. S., A. K. i S. S.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin stanowiącym podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy w Ł. z dnia 24 kwietnia 1980 r. Nr [...] "W razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne ma wniosek rolnika przejmuje Państwo".
Zatem brak wniosku, z którego wynikałoby żądanie przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego powoduje, iż przejęcie przez Państwo gospodarstwa nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin /wyrok NSA z 22 czerwca 1998 r. IV SA 1361/96, Lex nr 45920/.
Oznacza to, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy Ł. wydana została z naruszeniem prawa, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.
Jednakże, jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne /w tym przypadku sprzedaż działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego F. S./ to powstaje niemożność stwierdzenia jej nieważności i stwierdza się jedynie, że wydana została z naruszeniem prawa /art. 158 kpa/, co powoduje, że decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a stronie służy jedynie prawo do odszkodowania.
Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że można byłoby stwierdzić nieważność decyzji, ocenianej w postępowaniu weryfikacyjnym nadzwyczajnym tylko wówczas, gdyby skutki prawne mogły być zniesione w drodze postępowania administracyjnego.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. S. zarzuciła, że Kolegium orzekając w sprawie niewłaściwie oceniło skutki prawne decyzji Naczelnika Gminy Ł. z dnia 24 kwietnia 1980 r. Nr [...], a ponadto nie uwzględniło prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2004 r. stwierdzającego nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 stycznia 2004 r. Nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 26 kwietnia 2005 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 21 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 1 pkt 1 lit. c w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych /Dz. U. Nr 198, poz. 1925/, uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło, że wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło m.in., że zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 kpa właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości – wg miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych w § 1 pkt 1 określiło obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych w województwie d. Zgodnie z tym przepisem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. obejmuje powiaty: d., k., ś., w. i z. Nieruchomość, której dotyczyło postępowanie położona jest w W. na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], W. natomiast obecnie położone są w granicach administracyjnych gminy J. Ś. w powiecie w. Zatem zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie jest właściwe do orzekania w sprawie nieruchomości położonej na terenie powiatu wrocławskiego i wobec uruchomienia trybu odwoławczego należało orzec o jej uchyleniu.
Decyzja powyżej opisana została przez M. S. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z powodu naruszenia prawa.
W treści skargi sformułowane zostały te same zarzuty, które wcześniej przedstawiono we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 6 lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Wyjaśniając przesłanki rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/. W ten sposób określone zostało generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.
Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku pojętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji.
Zaskarżona czynność orzecznicza podjęta została przy uwzględnieniu przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnoprawnym.
Stosuje się do niego – mimo nadzwyczajnego charakteru – reguły właściwe postępowaniu administracyjnemu, które podporządkowane jest m.in. ustrojowej zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa oraz zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa. Zasady te mają również walor zasad konstytucyjnych z racji wpisania ich – odpowiednio – w treść art. 7 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zasada praworządności wymaga w sposób bezwzględny zgodności z prawem każdej czynności organu administracji publicznej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej w zakresie przyznanej w postępowaniu administracyjnym kompetencji, natomiast zasada dwuinstancyjności gwarantuje rozpoznanie sprawy administracyjnej po raz drugi przez właściwy organ i uzyskanie ponownie rozstrzygnięcia. W przypadku spraw załatwionych w I instancji w warunkach art. 127 § 3 kpa tzn. przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, w których ze względów strukturalnych i ustrojowych nie może być wniesione odwołanie w klasycznym rozumieniu przepisów procesowych, ustawodawca dla zadośćuczynienia zasadzie dwuinstancyjności wprowadził specjalny środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie jest on wprawdzie środkiem dewolutywnym, ale zapewnia ponowne rozpatrzenie sprawy, chociaż przez ten sam organ.
Orzekając w trybie art. 127 § 3 kpa organ administracji publicznej ma do dyspozycji katalog orzeczeń przyznanych organowi odwoławczemu z wyłączeniem art. 138 § 2 kpa, umożliwiającego uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zakres rozstrzygnięć ograniczony jest zatem treścią art. 138 § 1 kpa, zgodnie z którym "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tą decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze".
Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że jako jej podstawę prawną organ orzekający przyjął art. 138 § 1 pkt 2 kpa i stosując go organ uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na swoją niewłaściwość wynikającą z miejsca położenia nieruchomości, której dotyczyło postępowanie.
Zważyć jednak należy, że stwierdzenie swojej niewłaściwości obliguje organ prowadzący postępowanie w sprawie do jego umorzenia i przekazania sprawy organowi właściwemu zgodnie z art. 65 § 1 kpa.
Katalog orzeczeń przyjętych w art. 138 § 1 pkt 2 i w ogóle w art. 138 kpa nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia, jakie zawarte zostało w zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z treścią tego przepisu organ – uchylając decyzję – miał do wyboru orzeczenie co do istoty sprawy, czyli odnośnie do decyzji Naczelnika Gminy w Ł. z dnia 24 kwietnia 1980 r. Nr [...], albo umorzenie postępowania. Niezależnie od niezgodności z prawem sformułowania stanowiącego zdanie drugie zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy zwrócić uwagę, że nie dotyczy ono istoty sprawy, czyli decyzji ocenianej w postępowaniu nadzwyczajnym, ale decyzji wydanej przez Kolegium w I instancji, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.
Podkreślić też trzeba, że zarówno judykatura, jak i orzecznictwo są zgodne co do tego, że przepis art. 138 kpa powinien być postrzegany nie tylko jako przepis określający rodzaje orzeczeń, ale również jako przepis dokładnie określający kompetencje organu uprawnionego do jego stosowania.
Ponadto – w ocenie Sądu – organ orzekający niewłaściwie kwalifikuje okoliczność stanowiącą wyznacznik właściwości organu w tej sprawie. Nie można bowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności konkretnego aktu indywidualnego, w którym właściwość organu wyznacza przepis art. 157 § 1 kpa i art. 17 kpa, powoływać się na przesłankę wskazaną w art. 21 § 1 pkt 1 kpa, wyznaczającą właściwość organu w sprawach dotyczących nieruchomości, ale w postępowaniu orzekającym.
Na etapie nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego nie można – zdaniem Sądu – przyjmować, że sprawa dotyczy nieruchomości, bowiem dotyczy ona wyłącznie oceny, czy kwestionowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad o charakterze materialnoprawnym, wskazanych w enumeratywny sposób w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.
Właściwość organu uprawnionego do przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Ł. powinna być ustalona na podstawie przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia. Wskazuje na to jednoznacznie zarówno doktryna, jak i bogate w tym przedmiocie orzecznictwo /np. A. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998 r.; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 3158/01 /nie publ./, wyrok SN z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98, OSNAP 1999/9/293/.
Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji.