II SA/Wr 392/06

II SA/Wr 392/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 4 ust. 2 pkt 2,  art. 60 ust. 1,  art. 53 ust. 4,  art. 61 ust. 1,  art. 64 ust. 1 w zw. z  art. 56
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: WSA Andrzej Cisek NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E. Z.-J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent W. na podstawie 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa ustalił na rzecz Gminy W. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego (trzykondygnacyjnego, w tym poddasze użytkowe) z podpiwniczeniem, o powierzchni zabudowy 300 m², wraz z elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji we W., przy ul. G., na działce nr [...] oraz części działek nr [...] i [...], [...], obręb [...].
Od decyzji tej odwołała się skarżąca E. Z.- J ., która zarzuciła, że na działce objętej wnioskiem nie można postawić budynku wielorodzinnego. Zdaniem skarżącej na tak małej działce jest miejsce tylko na budynek jednorodzinny, przy czym ul. G. jest wąska i zaparkowanie kilku pojazdów przez dotychczasowych mieszkańców całkowicie ją blokuje. Skarżąca stwierdziła ponadto, że sieć wodociągowa i kanalizacyjna jest stara i nieprzygotowana na zwiększone obciążenie. Niesprawna jest również sieć gazowa.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sprawa przedmiotowej inwestycji była już rozpatrywana przez organ I instancji i decyzją Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] zostały ustalone warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Decyzja ta została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu odwoławczym, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu sanowania stwierdzonych nieprawidłowości.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zaskarżonej obecnie decyzji uchybienia te zostały wyeliminowane. Organ I instancji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) wskazał wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w zakresie wymaganym powołanym rozporządzeniem. Zdaniem Kolegium organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 pkt 2 lit. e) w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wymagany na tym etapie realizacji zamierzenia inwestycyjnego.
W opinii organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o warnikach zabudowy było możliwe, ponieważ zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołując następnie treść tych unormowań oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) Kolegium stwierdziło, że wykonana przez organ I instancji – w formie graficznej i tekstowej – analiza warunków, stanowiąca jeden z podstawowych elementów materiału dowodowego, wykazała, iż planowana inwestycja spełnia warunki wymagane powołanym wyżej przepisem. Z opisu charakterystyki zabudowy działek sąsiednich wynika, że na obszarze analizowanym w bezpośrednim otoczeniu planowanej inwestycji zlokalizowany jest wielorodzinny budynek mieszkalny oraz budynki mieszkalne jednorodzinne, co umożliwiło organowi określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji istniejącej na tym terenie funkcji mieszkaniowej. Kolegium podało, że parametry i gabaryty planowanego budynku zostały ustalone zgodnie z powołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy określono na poziomie 0,24, to jest na poziomie średniego wskaźnika występującego na obszarze analizowanym. Linię zabudowy ustalono jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Szerokość elewacji frontowej ustalono z tolerancją 20 % w stosunku do średniej wartości następującej na danym obszarze (§ 6 rozporządzenia). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – określono na ok. 8 m, podczas gdy średnia wysokość na obszarze analizowanym wyniosła 7,8 m. Wysokość głównej kalenicy organ lokalizacyjny ustalił na 12 m, w nawiązaniu do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ wskazał, iż projektowane zamierzenie będzie obsługiwane komunikacyjnie od ul. G.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że decyzja lokalizacyjna określa również warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. Przywołując art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zauważyło, że w chwili rozpoczęcia realizacji inwestycji nie musi istnieć infrastruktura techniczna niezbędna do funkcjonowania budynku. Muszą natomiast istnieć możliwości zaopatrzenia budynku w niezbędne media. Wskazało następnie, iż w celu dokonania odpowiednich ustaleń organ wystąpił do dysponentów poszczególnych mediów i uzyskał pozytywne opinie z Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji (pismo z dnia 14 lipca 2004 r.), E.P.K.E. S.A. Oddział we W. (pismo z dnia 20 lipca 2004 r.), D.S.G. Sp. z o.o. (pismo z dnia 18 sierpnia 2004 r.). Podkreśliło, iż Zarząd Dróg i Komunikacji we W. pismem z dnia [...] uzgodnił przedłożony materiał, nie znajdując przeszkód dla realizacji wnioskowanej inwestycji. W piśmie tym została zawarta uwaga, iż na etapie projektu budowlanego należy dla przedmiotowej inwestycji opracować studium potrzeb parkingowych i możliwości ich zaspokojenia na terenie inwestora. Znalazła ona odzwierciedlenie w treści decyzji lokalizacyjnej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, a decyzja nie narusza przepisów odrębnych. Zaznaczył ponadto, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie informację o możliwości i warunkach zlokalizowania inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Natomiast nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji.
Na powyższą decyzję E. Z.-J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Zarzuciła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zakończeniu postępowania odwoławczego nie wykonało obowiązku z art. 10 i 77 kpa, pominęło naruszenie przez organ I instancji art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz pominęło obowiązek wyłączenia pracownika organu po myśli art. 24 § 1 "ust." 7 kpa, "gdyż niewątpliwie osoba wydająca decyzje z upoważnienia organu tj Prezydenta W., pozostaje w takim stosunku z Gminą W. jako strona, że w rozstrzygnięciu może mieć wpływ na wynik postępowania".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Stwierdził ponadto, że w tej sprawie Kolegium opierało się wyłącznie na dowodach zebranych przez organ I instancji, a zatem nie naruszyło przepisów art. 10 i art. 77 kpa. Wywodząc, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ II instancji podkreślił, iż projekt decyzji sporządzony został przez Architekta Miasta, wpisanego na listę członków D. Okręgowej Izby Architektów we W. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 7 kpa Kolegium podało, że przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie została spełniona żadna ze wskazanych w nim przesłanek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).
Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (...) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
W myśl ust. 4 tego artykułu, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.
Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 cytowanej wyżej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Biorąc pod uwagę powyższe unormowania ustawowe, okoliczności faktyczne wynikające ze zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego oraz treść decyzji lokalizacyjnej, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w motywach swej decyzji prawidłowo wykazało zgodność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami, w tym, iż zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 tejże ustawy organ zobligowany był do wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej.
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze stwierdzić należy, iż skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadzało żadnych nowych dowodów i wydając swoją decyzję opierało się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym w toku postępowania przeprowadzonego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, to fakt, iż organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zwrócił się do skarżącej o wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie miał wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że stanowisko skarżącej dotyczące tej sprawy zawarte było w jej odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zauważyć wypada, że na istnienie po stronie organu odwoławczego obowiązku umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów zwracano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwagę w sytuacji, gdy organ II instancji przeprowadzał w sprawie postępowanie uzupełniające (por. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2294/95 - LEX nr 26789). W tej sytuacji zarzut naruszenia w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 10 i art. 77 kpa nie mógł zostać uwzględniony.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w realiach tej sprawy okazał się on całkowicie nieuzasadniony, bowiem projekt decyzji lokalizacyjnej sporządzony został przez Architekta Miasta, wpisanego na listę członków D. Okręgowej Izby Architektów we W.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 7 kpa, zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej, stwierdzić należy, że – jak trafnie wywodził organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę – w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania. Nie została bowiem spełniona żadna z przesłanek w nim wymienionych. Decyzję lokalizacyjną wydał Prezydent W., występując w roli organu gminy. Nie jest on pracownikiem Gminy, a więc nie jest uzasadnione twierdzenie o jego podrzędności służbowej wobec innej osoby, w tym w szczególności wobec Gminy, która to podrzędność uniemożliwiałaby mu udział w postępowaniu lokalizacyjnym. Trafnie przy tym organ II instancji wskazał, iż powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchyleniu przez ustawodawcę – z dniem 6 grudnia 1994 r. – przepisu art. 27a kpa. Przepis ten przewidywał, że organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwiania spraw, w których stroną jest gmina. Uchylając powyższy przepis ustawodawca wyraźnie zdecydował o takim, a nie innym rozwiązaniu omawianej kwestii. W obowiązujących przepisach brak zatem podstaw do wyłączenia prezydenta miasta (wójta, burmistrza) od orzekania w sprawach, w których wnioskodawcą jest gmina.
Jeżeli natomiast chodzi o merytoryczne zarzuty stawiane w toku niniejszego postępowania kwestionowanym decyzjom, zauważyć wypada, że tego typu argumentacja może być podnoszona i ewentualnie uwzględniona dopiero na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jak bowiem słusznie zaznaczył organ odwoławczy w motywach swej decyzji, decyzja o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie informację o możliwości i warunkach zlokalizowania inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).
W tej sytuacji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego.
Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.