II SA/WR 753/22

II SA/Wr 753/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-06-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Marta Pawłowska
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2145/23 - Wyrok NSA z 2024-09-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 54, art, 55, art, 59i
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr 864/2022 w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania hali I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 7617 zł (słownie: siedem tysięcy sześćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB), po rozpatrzeniu zażalenia P. Spółka z o.o, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) nr 1239/22 z dnia 17 czerwca 2022r. wymierzające P. Spółka z o.o. karę w wysokości 125 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania hali o konstrukcji stalowej przy ul. [...] we W.
Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Po przeprowadzeniu kontroli w dniu 15 lipca 2021 r. podczas której PINB stwierdził fakt nielegalnego użytkowania opisanej na wstępie hali, pismem z dnia 5 sierpnia 2021r. zawiadomił P. Spółka z o.o. oraz O. spółka z o.o., że wskazany obiekt budowlany zlokalizowany na działkach nr [...] i nr [...], AM- [...], obręb K. przy ul. [...] we W. nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ uprzedził również, że po upływie 60 dni od dręczenia pouczenia przeprowadzona zostanie kontrola sprawdzająca. Pouczenie zostało odebrane przez P. sp. z o.o. w dniu 23 sierpnia 2021 roku, a przez O. sp. z o.o. w dniu 18 sierpnia 2021 roku.
W trakcie powtórnej kontroli przeprowadzonej w dniu 4 listopada 2021 r. PINB stwierdził, że przedmiotowa hala nadal jest użytkowana. Wewnątrz wydzielone zostały cztery pomieszczenia. Pierwsze pomieszczenie, do którego wejście znajduje się od ul. [...] we W., nie zostało udostępnione. Według Prezesa Zarządu P. sp. z o.o. w hali tej znajdują się rzeczy najemców, nie jest prowadzona produkcja, nie przebywają tam ludzie. Drugie pomieszczenie hali było użytkowane. W pomieszczeniu tym znajdowały się kartony z alkoholem, regały z rzeczami, wózek do przewożenia towaru, palety drewniane - dokonywano załadunku towaru do samochodu. W kolejnym pomieszczeniu znajdował się wózek widłowy należący do P. sp. z o.o. oraz palety. W ostatnim pomieszczeniu, na drzwiach którego umieszczone było logo [...], znajdowały się hulajnogi elektryczne, i ich elementy oraz stanowisko do naprawy tych hulajnóg (w trakcie kontroli wykonywano czynności naprawy), samochody osobowe oraz samochód ciężarowy na którym znajdowała się toaleta przenośna, kartony, regały z materiałami, biurka z krzesłami biurowymi, laptopem, komputerem, dokumentami, sprzętem biurowym, szafy. W trakcie kontroli w pomieszczeniu znajdowały się pracownicy najemców wykonujący pracę. A. D. (prezes zarządu P. sp. z o .o.) oświadczyła, że hala jest użytkowana. Sporządzono dokumentację fotograficzną oraz protokół kontroli nr [...].
W tych okolicznościach PINB wszczął postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowej o czym zawiadomił strony postępowania. Następnie postanowieniem nr 3012/2021 z dnia 17 grudnia 2021 organ I instancji wymierzył właścicielom nieruchomości, na których usytuowana została kontrolowana hala, tj. P. sp. z o.o. oraz O. sp. z o.o. - karę w wysokości 125 000,00 zł z tytułu nielegalnego jej użytkowania.
Na skutek odrębnych zażaleń wniesionych przez O. spółkę z o.o oraz P. spółkę z o.o. DWINB postanowieniem nr 329/2022 z dnia 16 marca 2022 roku uchylił rzeczone postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy niezasadnym było skierowanie kary do właścicieli obu nieruchomości, w obrębie których hala jest usytuowana. Postanowienie to zostało zaskarżone przez P. spółkę z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Na dzień orzekania przez organy skarga nie została jeszcze rozpoznana.
Rozpatrując sprawę ponownie PINB wydał postanowienie nr 1239 z dnia 17 czerwca 2022 roku w którym karę za nielegalne użytkowanie przedmiotowej hali w wysokości 125 000 zł wymierzył P. sp. z o.o.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że fakt nielegalnego użytkowania hali jest bezsporny. Przeprowadzone dotychczas czynności procesowe tj. pierwsza kontrola, pouczenie o zakazie użytkowania i ponowna kontrola, potwierdzają fakt użytkowania obiektu pomimo pouczenia i wywołują określone skutki prawne w postaci konieczności zastosowania art. 59iust. 6 Prawa budowlanego i wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. W kwestii adresata kary organ wyjaśnił że nie może nim być inwestor, gdyż nie jest on już w posiadaniu obiektu. Pomimo, że obecnie pozostaje on przedmiotem współwłasności adresatem kary powinien być P. spółka z o.o, gdyż z przeprowadzonej kontroli sprawdzającej jak też zgromadzonych dokumentów wynika, że do użytkowania hali dopuścił tylko jeden ze współwłaścicieli to jest P. spółka z o.o. który naruszył z tego tytułu przepisy Prawa budowlanego. Natomiast O. spółka z o.o. nie użytkowała hali i podjęła czynności aby temu użytkowaniu zapobiec (pisma do najemców, wnioski do sądów cywilnych) co wskazuje, że nie można jej przypisać naruszenia ww. przepisów.
PINB wyjaśnił także, że przedmiotowy obiekt wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej co powoduje, że nie ma możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie bez skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy i wcześniejszego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Nie oznacza to jednak, że na inwestorze nie ciąży obowiązek powstrzymania się od użytkowania obiektu bez wcześniejszego wykonania obowiązków wynikających z art. 54 i art. 55 Prawa budowanego. W przypadku samowoli budowlanej nie można, zdaniem organu, w stosunku do inwestorów takich obiektów stosować taryfy ulgowej w postaci niestosowania wobec nich art. 59i w związku z art. 54 Prawa budowlanego. Przy wykładni art. 54 należy bowiem mieć na uwadze konstytucyjną zasadę równości.
Powyższe orzeczenie zostało oprotestowane w drodze zażalenia wniesionego przez P. spółka z o.o. w którym zarzucono naruszenie przez organ przepisów art. 7 i art.77 k.p.a. oraz art. 59i ust. 1 i ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu zarzucono, że organ błędnie ustalił właścicieli przedmiotowego obiektu kierując się art. 191 k.c. a pomijając art. 151 k.c. i fakt, że przekroczenie granicy sąsiedniego gruntu nie powoduje zmiany właściciela oraz to, że większa część hali znajduje się na działce O. spółki z o.o. W takiej sytuacji to ta spółka powinna być obciążona karą. Pomimo, że organ dysponował wiedzą o toczącym się sporze w przed sądem cywilnym w zakresie ustalenia podmiotu uprawnionego do dysponowania halą wydał orzeczenie nie mając pewności, czy jest ono adresowane do właściwego podmiotu.
DWINB nie uwzględnił zażalenia. Podejmując zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia przywołując art. 59i ust. 4 w związku z art. 59f ust. 1 oraz 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ wskazał że w świetle tych przepisów jedyną i wystarczającą przesłanką wymierzenia kary o której stanowi art. 59i ust. 4 jest stwierdzenie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ww. ustawy. Przepis ten nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie, odstąpienie przez organ od wymierzenia kary w przypadku, gdy jest ona obligatoryjna, stanowiłoby wręcz naruszenie zasady działania organów administracji na podstawie przepisów prawa. Omawiana kara jest restrykcją przewidzianą przez ustawodawcę za samowolne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. Istotnym dla oceny prawidłowości nałożonej kary jest fakt trwania nielegalnego użytkowania podczas kolejnej kontroli obiektu, przeprowadzonej po upływie 60 dni od jego wykrycia przez organ nadzoru budowlanego.
Wskazując na powyższe organ stwierdził, że analiza materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie pozwala na postawienie tezy, że czynności procesowe przeprowadzone przez organ I instancji w pełni udokumentowały naruszenie prawa materialnego w sposób uzasadniający nałożenie sankcji opisanej w art. 59i ust. 4 Prawa budowlanego. W ocenie DWINB zaskarżone postanowienie organu I instancji jest zasadne, zarówno w kontekście stanu faktycznego, jak i ocen prawnych zawartych w postanowieniu kasacyjnym z dnia 16 marca 2022 roku, wskazujących na konieczność obciążenia karą z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wyłącznie podmiotu faktycznie dopuszczającego się powołanego naruszenia prawa. Organ II instancji ponownie uznał za niezasadną argumentację spółki P. (powielającą w istocie argumenty zażalenia na postanowienie PINB nr 3012/2021), wskazującą na konieczność obciążenia karą wyłącznie spółki O. sp. z o.o., z uwagi na posadowienie na terenie tej drugiej większej części obiektu. Wyjaśnił, że odpowiedzialność za nielegalne użytkowanie co do zasady nie jest powiązana z wysokością udziałów we własności obiektu, zasadniczo ciąży na inwestorze lub właścicielu (tu: właścicielach). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednak pogląd o konieczności indywidualnego rozważenia odpowiedzialności inwestora (obecnie: po nowelizacji Prawa budowlanego, która weszła w życie dnia 19.09.2020 r. - inwestora lub właściciela). W przypadkach szczególnych istotne jest ustalenie podmiotu faktycznie użytkującego obiekt. Może się zdarzyć, że okoliczności konkretnej sprawy będą skutkować wymierzeniem kary nie inwestorowi (właścicielowi), tylko podmiotowi, który faktycznie rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego. Będzie tak, gdy do użytkowania obiektu budowlanego przystąpił inny podmiot wbrew woli inwestora (właściciela), lub chociażby bez jego zgody (Wyrok NSA z dnia 20 maja 2020 roku, sygn. akt II OSK 3318/19, Wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020 roku, sygn. akt II OSK 489/18). Inaczej należy zatem oceniać sytuację kiedy inwestor (właściciel) sam przystępuje do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, czy też nie podjął działań, aby do takiego użytkowania nie doszło, od sytuacji, gdy podmiot ten przedsięwziął odpowiednie działania w tej mierze, a mimo to inny podmiot przystąpił do nielegalnego użytkowania. Należy poddać ocenie to, czy inwestor (właściciel) naruszył przepisy Prawa budowlanego.
Według organu akta rozpoznawanej sprawy wskazują na wyłączne użytkowanie obiektu tylko przez jednego ze współwłaścicieli - spółkę P., która przeznacza go częściowo na cele własne (poprzez samodzielne użytkowanie), a częściowo na najem komercyjny. W tej sytuacji argumentacja wskazująca na ewentualny brak posiadania przez P. sp. z o.o. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie tylko nie uniemożliwia faktycznego nielegalnego użytkowania obiektu, ale nie ma również znaczenia dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie prawa, o którym mowa w art. 59i p.b.Z tych względów DWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. spółka z o.o. zarzucając, że wydane ono zostało z naruszeniem prawa, w szczególności: 1/ przepisu prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 59i ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nałożenie kary na skarżącą, mimo, że potencjalnymi adresatami postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej winien być Inwestor lub O. sp. z o.o.; 2/ przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania dowodów oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu stron.
Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia DWINB oraz poprzedzającej ją "decyzji" organu l instancji [powinno być poprzedzającego go postanowienia – przy. Sądu] oraz o umorzenie postępowania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając zarzuty skargi powtórzono argumentację zażalenia, że skoro większa część hali znajduje się na działce O. spółki z o.o, to ta Spółka powinna być obciążona karą. Powtórzono zarzuty pominięcia okoliczności nabycia całości hali w 2014 r. od P.(1) sp. z o.o. i trwającego obecnie sporu o własność połowy hali oraz o tytuł uprawniający do dysponowania nieruchomością na której się ona znajduje. Skarżąca zaznaczyła, że nie była inwestorem który dopuścił się samowoli budowlanej. Po powzięciu informacji o tej samowoli, po nabyciu hali przystąpiła do czynności legalizacyjnych. Organ II Instancji pominął przy rozstrzygnięciu fakt, że hala praktycznie w całości położona jest na działce należącej do O. spółka z o.o. oraz fakt utrudniania przez O. (a wręcz uniemożliwienia) zalegalizowania hali ze względu na brak wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Pomimo toczącego się sporu w zakresie ustalenia podmiotu uprawnionego do dysponowania halą przed sądem cywilnym, organ wydał decyzję nie mając pewności co do tego, czy postanowienie adresowane jest do właściwego podmiotu. Zdaniem skarżącej, organ nadzoru budowalnego niewłaściwie oparł się na wyroku NSA z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt. II OSK 3318/19 w zakresie w jakim przewiduje on możliwość obciążenia użytkownika karą pieniężną, gdyż wyrok ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Spółka P. przystąpiła bowiem do użytkowania hali w okresie, gdy Prezes Zarządu O. spółka z o.o. zarządzał faktycznie również spółką P. i to jego decyzją było nabycie hali i korzystanie z niej przez skarżącą. Argumentując dalej Spółka zarzuciła, że organy zaniechały zbadania od kiedy skarżąca korzysta z hali, w jakich okolicznościach do tego doszło, czy spółka O. sprzeciwiała się temu, czy może wręcz przeciwnie - przystąpienie do użytkowania było świadomym działaniem O. sp. z o.o. i jej prezesa. Pominęły także działania podejmowane przez O. sp. z o.o., która była zawiadamiającym w niniejszej sprawie i podmiotem, przez który skarżącej uniemożliwione zostało zalegalizowanie przedmiotowej hali - co też potwierdza, że to O. sp. z o.o. (bądź inwestor), powinna być adresatem przedmiotowej decyzji nakładającej karę pieniężną.
Ponadto, organ winien rozważyć nałożenie kary na O. z uwagi na treść art. 151 k.c. oraz biorąc pod uwagę działania podejmowane przez prezesa zarządu spółki O., które uniemożliwiają skarżącej zalegalizowanie przedmiotowej hali (odmawia on pisemnej zgody na dysponowanie halą co potwierdza, że uważa się on za podmiot wyłącznie zobligowany do podjęcia takowych działań, a w konsekwencji winien być obciążony karą pieniężną) bądź znacznie utrudnia skarżącej ww. czynności poprzez prowadzenie odstraszających działań w urzędach.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r. o sygn.akt II SA/Wr 384/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi strony skarżącej na postanowienie DWINB z dnia 16 marca 2022 r. nr 329/2022 uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 15 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania tego aktu. Istotne także jest, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz. 239 ze zm. dalej jako "p.p.s.a").
Kierując się powyższymi kryteriami kontroli, Sąd po dokonaniu oceny legalności zaskarżonego postanowienia stwierdził, że wydane ono zostało zastało z naruszeniem prawa materialnego które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia nakładającego na skarżącą Spółkę karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, stanowi art. 59i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz. 133 ze zm. – dalej także jako "u.p.b"). W ust. 1 ww. przepisu postanowiono, że w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 organ nadzoru budowlanego poucza inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ nadzoru budowlanego potwierdza pouczenie wpisem w protokole kontroli a w przypadku nieobecności inwestora lub właściciela, doręcza pouczenie na piśmie (art. 59i ust. 2 u.p.b). Organ nadzoru budowlanego po upływie 60 dni od dnia doręczenia pouczenia sprawdza, czy obiekt budowlany lub jego część jest nadal użytkowany z naruszeniem art. 54 i art. 55 (art. 59i ust. 3). W przypadku niezaprzestania użytkowania, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 59i ust. 4).
Z przywołanych przepisów wynika zatem, że okoliczności towarzyszące wymierzeniu wskazanej kary w pierwszej kolejności muszą przesądzać o tym, że doszło do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz, że owo użytkowanie nastąpiło z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy - Prawo budowlane tj. art. 54 i art. 55 (art. 59i ust.1). Kolejnym warunkiem jest pouczenie inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Dopiero w przypadku nie zaprzestania użytkowania (po upływie 60 dni od potrzymania pouczenia) organ uprawniony jest do wymierzania kary (art. 59 i ust. 3 i ust.4).
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy organy administracyjne nie wykazały, że spełniona została podstawowa przesłanka nałożenia przedmiotowej kary, tj. przesłanka użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. Przy interpretacji zaistnienia tej przesłanki aktualne pozostają bowiem poglądy orzecznicze wykształcone na gruncie nieobowiązującego już art. 57 ust. 7 ww. ustawy. Zarówno w stanie prawnym obowiązującym do dnia 19 września 2020r. jak i w obecnym, zastosowanie przepisów o wymierzeniu kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania (art. 57 ust. 7 u.p.b) czy też za użytkowanie obiektu (art. 59i ww. ustawy) ściśle powiązane jest z naruszeniem art. 54 i art. 55. Należy zatem przyjąć, że z zaistnieniem tej przesłanki mamy do czynienia, gdy strona obowiązana jest ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a z naruszeniem prawa tego nie czyni i samowolnie, bez zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego budynku, jak też w przypadkach, gdy strona przed przystąpieniem do użytkowania zobowiązana była zawiadomić organ o zakończeniu budowy, czego nie uczyniła lub przystąpiła do użytkowania pomimo zgłoszenia przez organ sprzeciwu do dokonanego zawiadomienia. Wymierzenie kary ma zobligować inwestora do wyeliminowania stanu niezgodnego z prawem (art. 54 i art. 55) przez doprowadzenie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu lub zawiadomienia o zakończeniu budowy.
W kontrolowanej sprawie PINB w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdził, że doszło do nielegalnego użytkowania hali o konstrukcji stalowej. Z akt sprawy wynika, że hala ta wzniesiona została w warunkach samowoli budowlanej. W postanowieniu PINB z dnia 17 grudnia 2021 r. nr 3012/2021 (następnie uchylonym postanowieniem DWINB z dnia 16 marca 2022 r.) podano, że prowadzone jest postępowanie legalizacyjne w ramach którego wydane zostało przez PINB postanowienie o wstrzymaniu budowy informujące o możliwości legalizacji skierowane do właścicieli działek na których posadowiona jest hala. Postanowienie to po weryfikacji organu II instancji utrzymane zostało w mocy. Nadto na podstawie lektury akt administracyjnych zalegających w sprawie II SA/Wr 384/22 Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w dniu 22 października 2021 r. strona skarżąca złożyła wniosek o legalizację przedmiotowej hali. Do toczącego się postępowania legalizacyjnego nawiązuje także strona skarżąca podnosząc, że nabyła przedmiotową halę nie mając wiedzy o jej samowolnym wybudowaniu a po jej pozyskaniu przystąpiła do legalizacji obiektu.
Okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z użytkowaniem obiektu budowlanego który powstał w warunkach samowoli budowlanej nie pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy spełniona została przesłanka użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu aktualny pozostaje pogląd, że w sytuacji samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w konsekwencji nie można uznać, że strona, nie uzyskując tego pozwolenia narusza art. 55 Prawa budowlanego. Innymi słowy, skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55, to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 p.b. (wyrok NSA z 21 stycznia 2014r., II OSK 1920/12, LEX nr 1568302).
Problematyka powyższa została rozważona także przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w zapadłym w dniu 30 listopada 2020 r. wyroku w sprawie o sygn.akt II OSK 2641/17. Podkreślono w nim, że zastosowanie art. 57 ust. 7 u.p.b. jest ściśle powiązane z przepisami art. 54 i art. 55. W myśl art. 54 ustawy do użytkowania obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie, można bowiem przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia. Natomiast przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przewiduje, że w odniesieniu do wymienionych w nim kategorii obiektów budowlanych należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na ich użytkowanie. Stosownie zaś do pkt 2 ust. 1 art. 55 decyzję o pozwoleniu na użytkowanie należy uzyskać jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4. Według NSA, oznacza to, że o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 55 i art. 54 u.p.b można mówić dopiero wówczas, gdy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego w stosunku do którego wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, - a gdy budowa została zakończona o zatwierdzeniu projektu budowlanego - zawierająca jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. art. 49 ust. 4 i ust. 5 u.p.b).
W wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r (II OSK 1972/17, CBOSA ) NSA wyjaśnił natomiast, że: "zawiadomienie o samowoli budowlanej uruchamia tryb z art. 48, a nie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Toczące się w stosunku do tego obiektu budowlanego postępowanie legalizacyjne oparte na przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane wyłącza możliwość zastosowania w stosunku do użytkownika tego obiektu budowlanego procedury przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, gdyż kończy się ono opłatą legalizacyjną bądź nakazem rozbiórki. Te formy zakończenia postępowania są niewątpliwie dotkliwe dla inwestora, który nie przestrzega przepisów ustawy i niejako zastępują karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Łączenie trybu wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) z innymi, samodzielnymi trybami związanymi z samowolami budowlanymi wydaje się być niecelowe. Jeszcze raz należy podkreślić, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 lub uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z art. 55 ustawy - Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Gdy trwa postępowanie legalizacyjne lub naprawcze nie jest możliwym przyjęcie, że zaistniały warunki zawarte w art. 57 ust. 7 powołanej ustawy, dotyczące naruszenia dyspozycji art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego".
Podzielając powyższe poglądy skład orzekający w rozpoznawanej obecnie sprawie uznaje, że znajdują one odpowiednie zastosowanie także w obecnym stanie prawnym. Jak wcześniej zostało już podniesione, zastosowanie art. 59i u.p.b. (podobnie jak poprzednio art. 57 ust. 7) w pierwszym rzędzie wymaga wykazania przez organy, że do użytkowania doszło z naruszeniem art. 54 lub art. 55 u.p.b. Takiego naruszenie nie ma w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli polegającej na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę gdyż nie mógł złożyć skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 u.p.b. ani też ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 (o ile byłaby ona wymagana). W takiej sytuacji nie można więc mówić o skutecznej realizacji wymagań wynikających z ww. przepisów. Nadto wszczęcie procedury legalizacyjnej obciąża inwestora lub właściciela obiektu powstałego w warunkach samowoli budowlanej sankcjami przewidzianymi w art. 49 ust. 2a (obowiązek poniesienia opłaty w przypadku legalizacji obiektu) lub art. 49 e (nakaz rozbiórki).
W kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego, mając wiedzę o toczącym się postępowaniu legalizacyjnym – co do którego brak informacji aby w dacie wydania zaskarżonego postanowienia było zakończone – przedwcześnie uznały zatem, że spełniona została analizowana przesłanka z art. 59i ust. 1 P.b konieczna do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowej hali.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego wezmą pod rozwagę rozważania poczynione przez Sąd, dokonają ustalenia w przedmiocie wszczętego postępowania w sprawie legalizacji obiektu (data wpływu wniosku o legalizację do organu 22 października 2021 r.) i dopiero wówczas podejmą rozstrzygnięcie w zakresie nielegalnego użytkowania obiektu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.