II SA/WR 383/03

II SA/Wr 383/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-01-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/
Ewa Janowska
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Sygn. powiązane
I OSK 410/05 - Wyrok NSA z 2006-02-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi M. i R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości o d d a l a s k a r g ę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrz [...] odmówił M. i R. Z. wydania decyzji o nabyciu prawa własności nieruchomości obejmującej działki nr A i B położone w O. Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209). W uzasadnieniu wskazał, że M. i R. Z. na mocy umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 28 listopada 1995 r. stali się użytkownikami wieczystymi w/w działek i jako następcy prawni nie mogą korzystać z dobrodziejstwa ustawy, gdyż poprzedni użytkownik wieczysty – T. S. – utraciła to prawo w 1995 roku i nie była użytkownikiem wieczystym w dniu wejścia w życie ustawy powołanej w podstawie prawnej decyzji.
W odwołaniu M. i R. Z. zakwestionowali stanowisko zawarte w tej decyzji. Przywołując instytucję następstwa prawnego wywodzili, że T. S., darując nieruchomość, zbyła na ich rzecz wszystkie przysługujące jej prawa jakie posiadała, w tym również przyszłe prawa związane z posiadaniem prawa wieczystego użytkowania.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Przytaczając w uzasadnieniu treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209), organ odwoławczy przedstawił interpretację tego przepisu, podając, że roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości może być realizowane przez następcę prawnego osoby fizycznej, która w dwóch wymienionych datach tj. w dniu 26 maja 1990 r. oraz 24 października 2001 r. pozostawała użytkownikiem wieczystym. W konkluzji stwierdził, że z uwagi na wprowadzone w ustawie ograniczenia podmiotowe ani M. i R. Z. ani T. S. nie nabyli prawa ubiegania się o przekształcenie użytkowania wieczystego na mocy ustawy.
Skargę na powyższą decyzję złożyli M. i R. Z., wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Podnieśli, że organ odwoławczy przyjął najprostszą wykładnię – wykładnię językową, przy czym wątpliwa jest jej prawidłowość, gdyż Burmistrz [...] orzeka o przekształceniu prawa. Wykładnia ta nie jest przy tym zgodna z pojęciem następstwa prawnego, z którego wynika, iż następca prawny wchodzi we wszystkie prawa poprzednika. Argumentowali, że ratio legis przepisu jest przekazanie na własność gruntów ludziom, którzy posiadali je od wielu lat, uiszczając opłaty roczne, których wartość przekracza często wartość gruntu. Poza tym przyjęta przez organy interpretacja prowadzi do wniosku, że w wypadkach sprzedaży użytkowania wieczystego następcy prawni muszą to prawo kupić po raz drugi. Wywodzili, że intencją ustawodawcy było skończenie z fikcją oderwania budynków od gruntu i uporządkowania tych kwestii, stąd zastosowanie powinna mieć wykładnia systemowa albo funkcjonalna.
W uzupełnieniu skargi skarżący podnieśli, że zostali pozbawieni konstytucyjnego prawa dziedziczenia, a nadto zarzucili, że w decyzji wymieniane są dwie działki, podczas gdy stanowią one jedna nieruchomość i są objęte jedną księgą wieczystą. Poza tym wskazując, że na przestrzeni zakreślonej datami granicznymi tj. w latach 1990-2001 zmarło wiele osób-właścicieli nieruchomości, sformułowali pytanie czy śmierć może stanowić o pozbawieniu praw dziedziczenia ich następców prawnych.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej rozważenia zatem wymaga, czy organy obydwu instancji - orzekając o odmowie przyznania własności nieruchomości - w świetle przywołanych przez siebie przepisów, orzekły nie sprzecznie z obowiązującym w tym zakresie prawem.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z punktu widzenia legalności zaskarżonej decyzji i płynącego stąd obowiązku oceny według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, należało w pierwszym rzędzie stwierdzić, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są powołane przez organy przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), zwanej dalej ustawą, które weszły w życie z dniem 24 października 2001 r.
Dla prawidłowego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma unormowanie zawarte w przepisie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, w myśl którego osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 ze zm.) zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego (ust. 1). Na wniosek osoby, o której mowa w ust. 1, a także osoby fizycznej będącej jej następcą prawnym, złożony nie później niż w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy, starosta - w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa albo wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa - w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego, wydaje decyzję o nabyciu prawa własności nieruchomości (ust. 2).
Analiza treści art. 1 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że przepis ten określa w sposób wyczerpujący krąg podmiotów, które mogą skorzystać z dobrodziejstwa ustawy. Z woli ustawodawcy uprawnienie do żądania nieodpłatnego nabycia prawa własności (zwane w ustawie roszczeniem), przysługuje wyłącznie osobom fizycznym, którym w dwóch datach granicznych tj. w dacie 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy tj. 24 października 2001 r. przysługiwało prawo wieczystego użytkowania określonej nieruchomości. Użycie spójnika "oraz" powoduje, że warunki dotyczące posiadania przymiotu użytkownika wieczystego przez osobę fizyczną w obydwu wskazanych wyżej datach muszą być spełnione kumulatywnie, zatem w konsekwencji niespełnienie jednego z nich powoduje utratę uprawnień płynących z ustawy. Musi być przy tym zachowana tożsamość tych osób, co oznacza wymóg by ta sama osoba uzyskała prawo użytkowania wieczystego najpóźniej w dniu 26 maja 1990 r. i posiadała je w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 24 października 2001 r.
Za takim rozumieniem tego sformułowania opowiedział się także H. C. w artykule "Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w świetle ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości" (Rejent 2002, nr 1, str. 34 i nast.).
Przedstawiony sposób rozumienia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy musi mieć również wpływ na odpowiednią interpretację art. 1 ust. 2, odnoszącego się wprost do kręgu osób wymienionych w ust. 1 i rozszerzającego ten krąg o następców prawnych tych osób. Przez następcę prawnego, o którym mowa w tym przepisie, należy bowiem rozumieć osobę fizyczną, która nabyła prawo użytkowania wieczystego od osób posiadających uprawnienia do nieodpłatnego nabycia prawa własności na mocy ustawy, po dniu 24 października 2001 r. Warunkiem skorzystania z tego uprawnienia przez następców prawnych jest jednak złożenie przez nich stosownych wniosków w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy.
Skarżący kwestionują wykładnię przepisów prawa materialnego, która legła u podstaw negatywnego dla nich rozstrzygnięcia podjętego przez organy orzekające w sprawie. Zdaniem skarżących przepis ten odnosi się natomiast zarówno do osób, które były użytkownikami wieczystymi w dniu 26 maja 1990 r. jak i do osób, które były nimi w dniu 24 października 2001 r., traktowanymi osobno. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu byłoby poszerzenie kręgu osób uprawnionych o osoby będące następcami prawnymi osób spełniających tylko pierwszą z tych przesłanek o ile same spełniają drugą z nich. W ocenie Sądu pogląd ten jest błędny. Wprawdzie przepisy art. 1 ust. 1 i 2 stanowią jedną normę prawną, a tym samym należy wykładać je łącznie, nie zmienia to jednak faktu, że przepis ust. 2 został wyraźnie wyodrębniony w ustawie jako nowe zdanie, wprowadzające oddzielną konstrukcję prawną regulującą pochodne uprawnienia uwłaszczeniowe. Jego zakres obejmuje całą wyraźnie wydzieloną konstrukcję zdaniową objętą przepisem art. 1 ust. 1 ustawy, w której - jak wyżej wskazano - dominuje użyty w koniunkcyjnym charakterze spójnik "oraz", łączący w jednolitą całość przesłanki, których spełnienie jest warunkiem sine qua non skutecznego ubiegania się o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności w trybie przepisów ustawy. Do tej całości zatem powinien odnosić się wyjątek wprowadzony w art. 1 ust. 2.
Za ograniczonym charakterem podmiotowym ustawy opowiada się także w cytowanym opracowaniu H. C., który stwierdza m. in., że "zakresem podmiotowym ustawy (...) objęci zostali również następcy prawni wieczystych użytkowników. Tak więc prawo własności uzyskać będą mogli tak ich spadkobiercy jak i zapisobiorcy oraz podmioty, które nabyły gospodarstwa rolne w związku z uzyskaniem przez zbywców świadczeń emerytalnych. Wydaje się, iż pojęcie następstwa prawnego odnieść należy także do nabywcy (nabywców) nieruchomości będących przedmiotem wieczystego użytkowania, przy założeniu spełnienia przez zbywcę, w chwili wejścia w życie ustawy z 2001 r., wymogów określonych w jej art. 1 ust. 1".
Sąd nie dopatruje się w takich okolicznościach konieczności stosowania wykładni funkcjonalnej bądź systemowej, na które skarżący wskazywali w skardze, przypisującej ustawodawcy zamiar powszechnego objęcia jej dobrodziejstwem możliwie jak najszerszego kręgu użytkowników wieczystych, jako że zamiar taki nie wynika z żadnego zapisu w treści ustawy. W szczególności ustawa nie zawiera jakiegokolwiek wstępu czy preambuły, które miałyby wskazywać na intencje ustawodawcy, a przede wszystkim należy zauważyć, iż ustawa ta jest tylko jedną z ustaw w systemie przepisów umożliwiających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, regulującą wyłącznie jeden ściśle określony sposób uwłaszczenia. Niemożność skorzystania z dobrodziejstwa tej ustawy nie uniemożliwia dokonania przekształcenia w innych trybach, co do których istnieją także rozwiązania ustawowe.
W rozpoznawanej sprawie, jak wskazują załączone akta, wnioskodawcy prawo współużytkowania wieczystego nabyli w dniu 28 listopada 1995 r., w wyniku umowy darowizny prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym, dokonanej na ich rzecz przez T. S. aktem notarialnym (Nr rep. [...] z dnia 28 listopada 1995 r.). Wskazana umowa potwierdza zatem, iż wnioskodawcy prawo użytkowania wieczystego nabyli przez przeniesienie dopiero w roku 1995. Nie byli zatem użytkownikami wieczystymi w dniu 26 maja 1990 r. i tym samym nie spełniają przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Zgodnie z przedstawioną powyżej interpretacją, skarżących nie można również uznać za następców prawnych, o których mowa w przepisie art. 1 ust. 2 tej ustawy, gdyż ich poprzednik prawny był wprawdzie współużytkownikiem wieczystym w dniu 26 maja 1990 r., jednakże – w wyniku zbycia tego prawa umową z dnia 28 listopada 1995 r. - nie zachował takiego statusu do dnia 24 października 2001 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r.
W takim stanie rzeczy należy uznać, że organy obydwu instancji zasadnie odmówiły uwzględnienia złożonego przez skarżących wniosku o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości, której są wieczystymi użytkownikami. Organy przyjęły w sposób wyraźny językową wykładnię przepisów ustawy, które to stanowisko należy podzielić. Przemawia za tym przede wszystkim klarowny sposób zredagowania przepisów, z których należało wyprowadzić odpowiednie normy prawne. Poza tym - zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny - interpretacji przepisów prawa należy dokonywać stosując zasadę pierwszeństwa wykładni językowej (gramatycznej) oraz zasadę pomocniczości wykładni systemowej i funkcjonalnej w razie niewystarczalności wykładni językowej (por. L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2002, str. 171).
Na powyższą ocenę nie mogą mieć również wpływu podnoszone przez skarżących argumenty natury słusznościowej, dotyczące wysokości poniesionych opłat za użytkowanie wieczyste, a także ponoszenia kosztów zakupu nieruchomości objętej prawem wieczystego użytkowania oraz ponownych kosztów w razie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zakreślone ustawowo granice rozpoznawania spraw przez sąd administracyjny wskazują, że sąd administracyjny nie orzeka w oparciu o kryterium słusznościowe.
Z tych przyczyn należało uznać, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.