II SA/Wr 381/23

II SA/Wr 381/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-01-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Iwony R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr SKO/PP-412/20/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę siedmiu domów jednorodzinnych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy C. -Naczelnik Wydziału Rozwoju i Utrzymania decyzją z dnia 14 lutego 2023 r., nr RU.6730.1.14.2022, odmówił ustalenia na rzecz I. M. i A. R. warunków zabudowy dla inwestycji pn.: budowa siedmiu domów jednorodzinnych, drogi wewnętrznej, przyłączy infrastruktury technicznej na części działek nr: [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie R., gmina C. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej w osnowie decyzji wystąpili I. M. i A. R., w imieniu których działa pełnomocnik P. T., w dniu 14 września 2022 r. (wniosek uzupełniono w dniu 18 października 2022 r.). Następnie organ I instancji wskazał, iż w ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Przeprowadzono specyfikacje powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Obecnie teren ten nie jest objęty żadnym planem miejscowym. W takiej sytuacji zgodnie z przepisem art, 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym realizacja inwestycji określonej we wniosku wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wykorzystując dane z zasobu, rozpoznano stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego. Stosownie do wymogów procedury administracyjnej (art. 10 k.p.a.) wszystkie strony, zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o przysługujących im uprawnieniach, z których mogły korzystać bez ograniczeń. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, 6) zamierzenie budowlane nie znajduje w obszarze o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w pkt 1-6 tego przepisu. Organ wyjaśnił, iż brak spełnienia choćby jednego z tych warunków uniemożliwia uwzględnienie wniosku i czyni zbytecznym badanie zaistnienia pozostałych warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2012., sygn. akt II OSK 761/11). Następnie organ I instancji stwierdził, iż wniosek nie spełnia łącznie wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kontynuując swoje rozważania organ wskazał, iż Starosta Powiatu Polkowickiego postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r., nr DG.BS.673.119.2022, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy siedmiu domów jednorodzinnych, drogi wewnętrznej, przyłączy infrastruktury technicznej na części dz. nr [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie R., gmina C., w zakresie ochrony gruntów rolnych. Zatem planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując organ I instancji wskazał, iż w związku z tym po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, oraz wobec braku możliwości spełnienia wszystkich wymagań art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji pozytywnej, należało orzec jak w sentencji decyzji.
Decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. (SKO/PP-412/20/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania I. M. i A. R., reprezentowanych przez P. T., od opisanej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w dniu 14 września 2022 r. do Urzędu Miasta i Gminy w C. wpłynął wniosek I. M. i A. R., reprezentowanych przez P. T., uzupełniony w dniu 18 października 2022 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: budowa siedmiu domów jednorodzinnych, drogi wewnętrznej i przyłączy wraz z utwardzeniem terenu na części działek nr: [...], [...], [...], [...], obręb R., gmina C.
Z zachowaniem ustawowego terminu I. M. i A. R., reprezentowani przez P. T., wnieśli odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy. Pełnomocnik odwołujących podniósł, iż w dniu 14 lutego 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy C. wydał decyzję, nr RU.6673.1.14.2022, odmawiając ustalenia warunków zabudowy, "ze względu na niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony gruntów i rolnych". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że:"(...) Przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. "(...)." W myśl art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w pkt 1-6 tego przepisu.(...). Wniosek nie spełnia łącznie wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W kolejnym akapicie organ podał, że "Starosta Powiatu Polkowickiego postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r. (DG.BS.673.119.2022) postanowił odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy 7-miu domów jednorodzinnych, w obrębie R., gmina C., w zakresie ochrony gruntów rolnych. Planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Pełnomocnik wskazał, iż Starosta Polkowicki, odnosząc się do definicji art. 4 pkt 6 oraz art. 3 ust. 1 pkt ł pisze, że "(...) Co istotne przepisy ustawy każą chronić wszystkie grunty rolne, niezależnie od tego czy są to grunty klasy I-III, czy też IV-V." Powyższy zapis nie ma związku z podanymi podstawami. Jak zauważył organ uzgadniający, w art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, iż na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie jego braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Pełnomocnik odnosząc się do ustaleń Starosty Polkowickiego stwierdził, iż wg. urzędowej tabeli klas gruntów stanowiącej załącznik do rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. 2012, poz. 1246) w Części I, Dział I, Rozdział 1, w klasie IVa oznaczono gleby orne średniej jakości lepsze; RV gleby orne słabe oraz w zakresie użytków zielonych jako PsIV - gleby średniej jakości i PsV - gleby słabe. Wg. tabeli klas gruntów gleby klasy RIVa opisane są jako "Są to gleby o zdecydowanie mniejszym wyborze roślin uprawnych niż gleby klas wyższych. Plony są na ogół średnie, nawet gdy gleby te znajdują się w dobrej kulturze rolnej. Plony w znacznym stopniu są uzależnione od ilości opadów atmosferycznych Jak opisał organ, gleby te stanowią typy gleb bielicowych i pseudobielicowych, w kompleksie przydatności rolniczej żytni bardzo dobry. Według charakterystyki gleb bielicowych i pseudobielicowych w komentarzu do tabeli klas gruntów gleby bielicowe i pseudobielicowe - są to gleby kwaśne. Pełnomocnik odwołujących podniósł, iż wnioskiem objęte są gleby o niskiej wartości produkcyjnej stanowiące użytki rolne RIVa, PsIV, Lzr-PsIV i Lzr-RV. Następnie pełnomocnik wskazał, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie określa jakie klasy gruntów stanowią grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Tym bardziej, w odniesieniu do ustawy, nie ma związku argument Starosty co do ochrony gruntów klasy IVa, IVb, określając ich przydatność przez organ jako gleby bardzo przydatne rolniczo, argumentując procentowy udział tych klas gruntów na terenie gminy C. Zdaniem pełnomocnika skarżących, poniższe akapity z postanowienia Starosty Polkowickiego (strona 3, akapit 1, 2; strona 4 i 5) nie stanowią właściwości organu w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym nie mogą stanowić o rozstrzygnięciu w sprawie. Przechodząc dalej pełnomocnik stwierdził, iż załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy nr RU.6730.1.14.2022 z dnia 14 lutego 2023 r. będący "Analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" wykonaną przez mgr inż. T. R. określa, że: "1. Zabudowa działki sąsiedniej, przegląd funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1). Sąsiednie działki są zabudowane, co umożliwia przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". "2. Dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt. 2). Przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej - dz. nr [...]" "3. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3). Uzbrojenie techniczne jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego (...)." "4. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ). Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326) obszar objęty niniejszą decyzją o warunkach zabudowy nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne." "5. Zgodność z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Na etapie sporządzania analizy nie stwierdzono sprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi." "6. Zgodność z przepisami (art. 61 ust. 1 pkt 6). Lokalizacja inwestycji nie znajduje się w obszarze o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Pełnomocnik stwierdził, iż na podstawie analizy - zamierzona inwestycja wskazana we wniosku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 pkt 1 ustawy. Końcowo pełnomocnik odwołujących wskazał, iż wydana decyzja nie może ostać się w obiegu prawnym, gdyż postanowienie Starosty Polkowickiego, w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (klas RIVa, PsIV, Lzr-PsIV i Lzr-RV) nie jest potwierdzone przepisami prawa, a w dalszej jego treści nie stanowią o właściwości organu i nie rozstrzygają w sprawie. Ponadto, przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 pkt 1 ustawy. Wobec powyższego wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie wniosku".
Analizując wniesione odwołanie na tle zgromadzonego materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy stwierdziło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.) zwanej dalej "u.p.z.p." Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Sprawa została zainicjowana wnioskiem I. M. i A. R., reprezentowanych przez P. T., który wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy w C., uzupełnionym w dniu 18 października 2022 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie siedmiu domów jednorodzinnych, drogi wewnętrznej i przyłączy wraz z utwardzeniem terenu na części działek nr: [...], [...], [...], [...], obręb R., gmina C. Kolegium wyjaśnia, iż celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ administracji postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreśla, iż zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Kolegium stwierdza, iż organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę ustalił, iż wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p., w tym zakresie organ uwzględnił stanowisko Starosty Polkowickiego wyrażone w postanowieniu z dnia 9 listopada 2022 r., nr DG.BS.673.119.2022, o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy siedmiu domów jednorodzinnych, drogi wewnętrznej, przyłączy infrastruktury technicznej na części działek nr: [...], [...], [...], [...], położnych w obrębie R., gmina C., w zakresie ochrony gruntów rolnych. Analizując powody, które zadecydowały, iż organ I instancji negatywnie rozpoznał wniosek I. M. i A. R., Kolegium stwierdza, iż organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Bezspornym jest, iż z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że: - działka nr [...], obręb R., ma łączną powierzchnię [...] ha i stanowią ją grunty rolne oznaczone jako klasoużytki: RIVa o pow. [...] ha, RIVb o pow. [...] ha, PsIV o pow. [...] ha oraz Lzr-PsV o pow. [...] ha; - działka nr [...], obręb R., ma łączną powierzchnię [...] ha i stanowią ją grunty rolne oznaczone jako klasoużytki: RIVa o pow. [...] ha, RIVb o pow. [...] ha oraz Lzr-RV o pow. [...] ha; - działka nr [...], obręb R., ma łączną powierzchnię [...] ha i stanowią ją grunty rolne oznaczone jako klasoużytki: RIVa o pow. [...] ha i Lzr-RV o pow[...] ha; - działka nr [...], obręb R. ma łączną powierzchnię [...] ha i stanowią ją w całości grunty rolne oznaczone jako klasoużytki RIVa. Kolegium zauważa, iż Starosta Polkowicki, jako organ właściwy z zakresu ochrony gruntów rolnych, postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r., nr DG.BS.673.119.2022, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy siedmiu domów jednorodzinnych, drogi wewnętrznej, przyłączy infrastruktury technicznej na części działek nr [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie R., gmina C., w zakresie ochrony gruntów rolnych. To postanowienie zostało zaskarżone przez inwestorów do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, które postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r., nr SKO/PP-412/90/2022, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Podkreślenia wymaga, iż stanowisko organu uzgadniającego jest wiążące dla organu głównego prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie ze względu na regulację wynikającą z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Nadto postanowienie organu uzgadniającego zostało zaskarżone przez inwestorów i podlegało ocenie Kolegium, jako organowi II instancji, które podzieliło stanowisko organu uzgadniającego. Zatem na tym etapie nie ma możliwości kwestionowania ustaleń Starosty Polkowickiego. Tym samym argumenty pełnomocnika odwołujących odnoszące się do postanowienia uzgodnieniowego należy uznać za niezasadne. Tytułem przypomnienia Kolegium zauważa, iż postanowienia uzgodnieniowego organu I instancji oraz postanowienia go utrzymującego organu II instancji wynika, iż teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanową grunty rolne klasy IVa i IVb oraz V. Działki te przeznaczone są na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Tymczasem zamierzona na takich gruntach inwestycja polega na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi wewnętrznej. Na tej podstawie stwierdzono, iż wnioskowana inwestycja w sposób oczywisty nie jest związana z rolniczym wykorzystaniem działek, tak jak np. zabudowa zagrodowa. W opisanym postanowieniu Kolegium wskazało, iż w takich warunkach wprowadzenie na tym terenie funkcji zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej) - która miałaby przy tym charakter mini osiedla, jest bardzo odległy w swym rodzaju od zabudowy zagrodowej. Nadto, zdaniem Kolegium, niewątpliwie nie służyłoby właściwemu wykorzystaniu zasobów glebowych, jak i utrzymaniu produktywności rolniczej przestrzeni cechującej się średnio korzystnymi warunkami glebowymi. Co więcej, w okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Kolegium, przyznanie priorytetu interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie zwartego gruntu rolnego przed pozbawieniem go tego charakteru, nie może być uznane za niewyważenie interesu publicznego i słusznego interesu strony. Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie zaakceptowanie w ramach postępowania wpadkowego (uzgodnienia w zalesie ochrony gruntów rolnych) przedsięwzięcia, w kształcie wynikającym z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, prowadziłoby do naruszenia dóbr chronionych przepisami szczególnymi, tj. z naruszeniem powołanej na wstępie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem kolegium należy także podkreślić, iż organ uzgadniający (w niniejszej sprawie Starosta Polkowicki), biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, która polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.), może odmówić uzgodnienia takiej decyzji, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III. To, że właściciel nieruchomości występuje o warunki zabudowy działki stanowiącej grunt rolny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze nie oznacza, że musi takie warunki zabudowy uzyskać, gdyż organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak miało to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 34/17). To postanowienie Starosty Polkowickiego oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Kolegium są ostateczne w administracyjnym toku instancji i powodują, iż nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast niespełnienie łącznie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. powoduje, iż organ zobowiązany jest do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów pełnomocnika inwestorów zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśnia, iż analiza urbanistyczna sporządzona przez uprawnionego urbanistę do zaskarżonej decyzji została sporządzona jeszcze w ramach prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy C. postępowania wyjaśniającego i przesłana razem z projektem decyzji do organów współdziałających, w tym do Starosty Polkowickiego. Nie można czynić zarzutów, iż nie zawiera ona szczegółowych ustaleń w zakresie ochrony gruntów rolnych, gdyż kwestia ta podlega ocenie organu właściwego do ochrony gruntów rolnych, czyli właściwego Starosty. Ustawodawca przewidział, iż wymienione w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. organy współdziałające mają się wypowiedzieć w zakresie swoich kompetencji w przedmiocie przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z tych też względów dopuszczalne jest, iż w analizie urbanistycznej, sporządzanej na zlecenie organu prowadzącego postępowanie główne, nie będzie szczegółowych ustaleń w zakresie podlegającym uzgodnieniu przez organy specjalistyczne. Z tych też względów zarzuty odwołania nie podlegają uwzględnieniu. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia wnioskowanych przez inwestorów warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Zatem orzeczono jak w sentencji.
Skargę na ostateczną decyzję złożyli I. M. i A. R., wnosząc o uchylenie odmownej decyzji i ponowne rozpatrzenie wniosku. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 14.02.2023r. Burmistrz Miasta i Gminy C. wydał decyzję nr RU.6673.1.14.2022 odmawiając ustalenia warunków zabudowy, "ze względu na niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony gruntów i rolnych". Decyzja została utrzymana w mocy przez decyzję SKO/PP-412/20/2023 z dnia 17.04.2023r. wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że:"(...) przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy."(...)- W myśl art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w pkt 1-6 tego przepisu.(...). Wniosek nie spełnia łącznie wszystkich wymagań określonych w art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." W kolejnym akapicie organ podaje, że "Starosta Powiatu Polkowickiego postanowieniem z dnia 9.11.2022 r. (DG.BS.673.119.2022) postanowił odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy 7-miu domów jednorodzinnych, w obrębie R., gmina C., w zakresie ochrony gruntów rolnych. Planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Starosta Polkowicki, odnosząc się do definicji art. 4, pkt 6 oraz art. 3 ust. 1 pkt. 1 pisze, że "(...) Co istotne przepisy ustawy każą chronić wszystkie grunty rolne, niezależnie od tego czy są to grunty klasy I-III, czy też IV-V." Powyższy zapis nie ma związku z podanymi podstawami. Jak organ zgodnie zauważył, w art. 6. Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, iż na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie jego braku -inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wg. urzędowej tabeli klas gruntów stanowiącej załącznik do rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. 2012, poz. 1246) w części I, dział I, rozdział 1, w klasie IVa oznaczono gleby orne średniej jakości lepsze; RV gleby orne słabe oraz w zakresie użytków zielonych jako PsIV - gleby średniej jakości i PsV - gleby słabe. Wg. tabeli klas gruntów gleby klasy RIVa opisane są jako "są to gleby o zdecydowanie mniejszym wyborze roślin uprawnych niż gleby klas wyższych. Plony są na ogół średnie, nawet gdy gleby te znajdują się w dobrej kulturze rolnej. Plony w znacznym stopniu są uzależnione od ilości opadów atmosferycznych (...)." Jak opisał organ, gleby te stanowią typy gleb bielicowych i pseudobielicowych, w kompleksie przydatności rolniczej żytni bardzo dobry. Wg. charakterystyki gleb bielicowych i pseudobielicowych w komentarzu do tabeli klas gruntów gleby bielicowe i pseudobielicowe - są to gleby kwaśne. W zakresie wniosku podlegają gleby o niskiej wartości produkcyjnej stanowiące użytki rolne RIVa, PslV. Lzr-PsIV i Lzr-RV. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie określa jakie klasy gruntów stanowią grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Tym bardziej, w odniesieniu do ustawy, nie ma związku argument starosty co do ochrony gruntów klasy IVa, IVb, określając ich przydatność przez organ jako gleby bardzo przydatne rolniczo, argumentując procentowy udział tych klas gruntów na terenie gminy C. Poniższe akapity z postanowienia Starosty Polkowickiego (strona 3, akapit 1,2; strona 4 i 5) nie stanowią właściwości organu w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym nie mogą stanowić o rozstrzygnięciu w sprawie. Natomiast, załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy nr RU.6730.1.14.2022 z dnia 14.02.2023 r. będący analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykonanej przez mgr inż. T. R. określa, że: "1.zabudowa działki sąsiedniej, przegląd funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (art.61 ust. 1 pkt. 1). Sąsiednie działki są zabudowane, co umożliwia przeprowadzenie analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu." "2. Dostęp do drogi publicznej (art.. 61. ust. 1. pkt. 2). Przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej – dz. nr [...]." "3. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (art.61. ust. 1 pkt. 3). Uzbrojenie techniczne jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego "4.zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art.61, ust. 1 pkt.4 ). Zgodnie z art. 7. Ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 1326) obszar objęty niniejszą decyzją o warunkach zabudowy nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne." "5. Zgodność z przepisami odrębnymi (art. 61. Ust. 1 pkt 5). Na etapie sporządzania analizy nie stwierdzono sprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi." A "6. Zgodność z przepisami (art.61 ust. 1 pkt 6). Lokalizacja inwestycji nie znajduje się w obszarze o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie analizy - zamierzona inwestycja wskazana we wniosku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 pkt, 1 ustawy. Podsumowując wydana decyzja nie może ostać się w obiegu prawnym, gdyż w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (klas RIVa, PsIV. Lzr-PslV i Lzr-RV) nie jest potwierdzone przepisami prawa, a w dalszej jego treści nie stanowią o właściwości organu i nie rozstrzygają w sprawie. Ponadto, przeprowadzona Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61. Pkt. 1 ustawy. Wobec powyższego złożono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy o uchyleniu Decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. i ponowne rozpatrzenie wniosku.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki sąd administracyjny zważył:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspo-mnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź nie-zgodność z prawem. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowa siedmiu domów jednorodzinnych, drogi wewnętrznej, przyłączy infrastruktury technicznej na części działek nr: [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie R., gmina C. Orzeczenie organu drugiej instancji znajduje swoje uzasadnienie w art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Istota sporu pomiędzy skarżącymi a organem sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja odmowna została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Zdaniem sądu decyzja odpowiada prawu. W związku z tym należy wskazać, że w myśl przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Niesporną w sprawie pozostaje okoliczność, że dla terenu objętego wnioskiem skarżących nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz że planowana inwestycja polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu. Dalej trzeba powiedzieć, że zgodnie z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" winna zostać poprzedzona sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Artykuł 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Podkreślenia ponadto wymaga, że grunty rolne podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) i - co do zasady - na gruntach tych jest zakaz zabudowy. Wyjątkiem od tej zasady jest zabudowa zagrodowa (siedliskowa) na gruntach rolnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Stosownie natomiast do art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ust. 1 pkt 1 (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Dopuszczenie zabudowy zagrodowej na gruntach rolnych nie oznacza, że każdy grunt rolny, który nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (tj. grunty klas bonitacyjnych innych niż klasy I-III) może być dowolnie zabudowany zabudową zagrodową. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji o warunkach zabudowy takiej działki podlega uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organ uzgadniający (starosta), biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, która polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), może odmówić uzgodnienia takiej decyzji, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III. To, że właściciel nieruchomości występuje o warunki zabudowy działki stanowiącej grunt rolny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze nie oznacza, że musi takie warunki zabudowy uzyskać, gdyż organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych albo nie stanowi zabudowy zagrodowej, albo jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wskazują akta sprawy w obrocie prawnym znajduje się ostateczne i prawomocne postanowienie Starosta Powiatu Polkowickiego postanowieniem z dnia 9.11.2022 r. (DG.BS.673.119.2022) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy 7-miu domów jednorodzinnych, w obrębie R., gmina C., w zakresie ochrony gruntów rolnych. Planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Starosta Polkowicki, odnosząc się do definicji art. 4 pkt 6 oraz art. 3 ust. 1 pkt. 1 wskazuje, że przepisy ustawy każą chronić wszystkie grunty rolne, niezależnie od tego czy są to grunty klasy I-III, czy też IV-V." Trzeba także dodać, że zażalenie do SKO nie odniosło zamierzonego skutku, a skarga do sądu nie została złożona.
Wobec zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych wniosek nie mógł zostać uwzględniony.
Stąd, na zasadzie art. 151 ppsa należało orzec jak na wstępie.