II SA/Wr 381/21

II SA/Wr 381/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn
Marta Pawłowska
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 1523/22 - Wyrok NSA z 2023-10-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 12 ust. 4a,  art. 11a ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 czerwca 2021 r. nr NRŚ-OR.7570.42.2021.KK w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika P. S.A. w W. (dalej – skarżąca, spółka, P.) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego (dalej – Wojewoda albo organ) z dnia 22 czerwca 2021 r. nr NRS-OR.7570.42.2021.KK w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania.
Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, że zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent W. w dniu 21 sierpnia 2019 r. wydał decyzję nr 3840/2019, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa wydzielonej trasy autobusowo-tramwajowej łączącej N. z Centrum W.". Wobec uzyskania przez wskazaną decyzję waloru ostateczności z dniem 25 września 2019 r. nieruchomość, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) AM-[...] o powierzchni [...] ha obręb S., stała się własnością Gminy W. W dniu wydania decyzji działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdywała się w użytkowaniu wieczystym P. S.A.
Prezydent W. wystąpił o wyznaczenie organu do rozpoznania sprawy ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę W. prawa własności nieruchomości - działki nr [...] obręb S. Wojewoda Dolnośląski wyznaczył w tym zakresie Starostę W.
Starosta W. w ramach gromadzenia materiału dowodowego w dniu 25 maja 2020 r. wydał postanowienie nr 65/2020, którym powołał biegłego w osobie rzeczoznawcy majątkowego A. L. celem określenia wartości prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową. Z operatu szacunkowego z dnia 22 czerwca 2020 r. wynika, że wartość nieruchomości będącej przedmiotem prowadzonego postępowania została oszacowana na następujące kwoty: wartość rynkowa prawa własności gruntu (19 980,00 zł), wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego gruntu (14 020,00 zł), wartość odtworzeniowa części składowych gruntu (16 200,00 zł), wartość odtworzeniowa nieruchomości jako prawa użytkowania wieczystego (30 220,00 zł), wartość nieruchomości przysługująca właścicielowi (5 960,00 zł).
Merytorycznie organ I instancji orzekł w sprawie decyzją z dnia 12 lutego 2021 r., nr 152/2021, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 12 ust 4a w związku z art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4f i 5, art. 18 ust. 1, le pkt. 1 i ust. 3, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 tj.) oraz art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 t.j.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 t.j., dalej - k.p.a.) orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 5 960,00 zł z tytułu utraty prawa własności; P. S.A. w wysokości 30 220,00 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego; powiększył odszkodowanie na rzecz P. S.A. o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego, tj. kwotę 1 511,00 zł, co daje kwotę 31 731,00 zł. Nadto zobowiązał Gminę W. do wypłaty odszkodowania, o którym mowa w pkt 1 ppkt 1 i pkt 2.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji przywołał regulacje prawnomaterialne dotyczące ustalania wysokości odszkodowania w przypadku przeznaczenia nieruchomości na realizację inwestycji będącej drogą publiczną oraz zwrócił uwagę na znaczenie i sposób weryfikacji sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego. W treści decyzji Starosta W. w sposób szczegółowy przytoczył wynikające z operatu szacunkowego dane w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, metody przyjętej przez rzeczoznawcę oraz transakcje przyjęte przez niego do porównania. Finalnie organ uznał, że dokonał sprawdzenia poprawności operatu szacunkowego od strony formalnej, czyli zgodności z prawem i stwierdził, że spełnia on wymogi określone w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i należy go uznać za wystarczający dowód do ustalenia wysokości odszkodowania. Odniesiono się przy tym do twierdzeń strony podniesionych w toku postępowania i uznano je za niezasadne. Względem wskazywanej przez stronę konieczności przeprowadzenia analizy gruntów wywłaszczanych pod drogi publiczne w innych miastach, podobnych do W. i rozszerzenia analizy rynku o rynek krajowy przyjęto sprzeczność tego rozwiązania z § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, który jednoznacznie stanowi, iż określenie wartości rynkowej nieruchomości następuje w oparciu o dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomościami. Podobnie nie uwzględniono zastrzeżeń odnoszących się do konieczności zastosowania, w przypadku braku nieruchomości posiadających przeznaczenie drogowe położonych w ścisłym centrum W., sposobu wyceny wynikającego z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia i przyjęcia przy określeniu wartości rynkowej, przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Wedle organu przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, w pierwszej kolejności porównuje się ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W tym względzie rzeczoznawca wyjaśniła, iż wycenę nieruchomości-działki nr [...] obręb S. przeprowadziła w oparciu o analizę nieruchomości posiadających, analogiczne do działki nr [...], przeznaczenie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, tj. drogi publiczne, w badanym okresie czasu (od lipca 2017 r. do daty wyceny) z terenu miasta W. (rynek lokalny). Liczba znalezionych transakcji była wystarczająca do przeprowadzenia analizy rynku, oznaczenia trendu czasowego i w efekcie do sporządzenia wyceny. Po przypomnieniu kolejności działań jakie winien podjąć rzeczoznawca przy wycenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przejętej pod drogę publiczną Starosta wyjaśnił, że rzeczoznawca w sporządzonym operacie po dokonaniu wcześniejszej analizy opisanej w pkt. 1-3 (strona 19 operatu szacunkowego), zastosowała metodę wyceny wynikającą z § 29 ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Ewentualna wycena nieruchomości- działki nr [...] obręb S. w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości, mogłaby nastąpić wyłącznie, w przypadku braku na rynku regionalnym transakcji prawa użytkowania wieczystego i prawa własności nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, co nie wystąpiło. Końcowo organ opisał okoliczności zwiększenia kwoty odszkodowania i wskazała na przesłanki, które stwierdził w tym zakresie.
Nie godząc się z wydaną decyzją w terminie prawem przewidzianym spółka oprotestowała ją odwołaniem, w którym względem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego podniesiono zarzuty naruszenia:
- art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 153 ust. 1, 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i ustalenie odszkodowania w nieprawidłowej, zaniżonej wartości;
- art. 153 ust. 1, 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie wyceny i ustalenie odszkodowania na analizie nieruchomości, które nie spełniają warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej;
- § 29 ust. 1 , 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w warunkach braku zbadania wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności;
- § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego nieuwzględnienie w warunkach oceny braku możliwości doboru nieruchomości podobnych do wycenianej;
- art. 7, 77 k.p.a. poprzez zaniechanie badania operatu szacunkowego pod względem merytorycznym ograniczając się do oceny formalnej operatu a przez to brak oceny materiału dowodowego na zasadach wszechstronnego ich rozważenia;
- art. 8 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania organu w sposób budzący zaufanie uczestników do organów administracji publicznej i pominięcie w toku postępowania obowiązku ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków strony zgłoszonych pismach procesowych, pozostawiając to osobie, która wykonuje funkcje pomocnicze w postępowaniu a nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy a przez to naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
W szczegółowych motywach odwołania uzasadniono podniesione zarzuty ponawiając wcześniejsze zastrzeżenia do sporządzonego operatu. Odwołująca się wskazując na wycenę znacznie zaniżoną i nieodzwierciedlającą faktycznej wartości gruntu kwestionowała prawidłowość przyjętych do porównania nieruchomości, wykazując rozbieżności co do lokalizacji, dostępu do komunikacji, cech czy wreszcie wartości względem przedmiotowej nieruchomości. Nieuwzględnienie tych okoliczności przez organ I instancji stało się podstawą do zarzutu nieprawidłowej oceny przedłożonego przez rzeczoznawcę operatu i wskazanych przepisów procedury administracyjnej. Dalsze zarzuty odwołująca się strona uzasadniała przy wskazywaniu orzecznictwa sądowoadministracyjnego traktującego zarówno o obowiązkach organu względem oceny operatu szacunkowego jak i uzasadnienia decyzji.
Przed rozpoznaniem odwołania Wojewoda Dolnośląski wystąpił do rzeczoznawcy o złożenie wyjaśnień w zakresie zgłoszonych zastrzeżeń, na co odpowiedziała ona pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. Nadto swoje stanowisko w sprawie pismem z dnia 17 maja 2021 r. zajęła spółka.
W dniu 22 czerwca 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję nr NRS-OR.7570.42.2021.KK, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy organ II instancji w ramach własnych rozważań zwrócił uwagę na operat szacunkowy jako dokument, w oparciu o który ustalono wysokość odszkodowania i podzielił pozytywną jego ocenę dokonaną przez organ I instancji. Wedle Wojewody spełnia on najważniejsze wymogi formalne, co do obligatoryjnych elementów struktury przewidzianych w § 56 rozporządzenia i nie dopatrzono się błędów rachunkowych które mogłyby rzutować na rezultat oszacowania.
Na potrzeby wyceny biegła sporządziła opis nieruchomości wycenianej, z uwzględnieniem stanu prawnego nieruchomości ustalonego na podstawie danych z księgi wieczystej nr [...] (prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia) oraz danych z ewidencji gruntów, a także opisała lokalizację nieruchomości oraz wskazała jej cechy wynikające z ustawowej definicji stanu nieruchomości (por. art. 4 pkt 17 u.g.n.). Zasadniczo zauważyć przyjdzie, że organ II instancji w obszernym uzasadnieniu decyzji w sposób szczegółowy odniósł się do poszczególnych elementów operatu wskazując na: sporządzenie operatu z uwzględnieniem przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym według stanu na dzień wydania decyzji, przeprowadzenia wyceny w podejściu porównawczym z uwzględnieniem transakcji dotyczących nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym, przeprowadzenia analizy rynku na potrzeby wyceny. Wojewoda pozytywnie ocenił także określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych wobec braku konieczności odnoszenia się w ramach wyceny do przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Zanegowano stanowisko odwołującej się, co do uwzględnienia przeznaczenia całej pierwotnej nieruchomości przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jedynie przeznaczenie jej części wydzielonej pod drogę publiczną ze względu na wskazane regulacje wynikające ze specustawy odnoszące się wyłącznie do dróg publicznych. Dalej zanegowano stanowisko strony odnośnie konieczności rozszerzenia analizy poza rynek lokalny opierając się na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia. Podzielono także prawidłowość zastosowanej przez biegłą metodologii wyceny prawa użytkowania wieczystego wobec braku możliwości określenia wartości prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] przy zastosowaniu sposobów przewidzianych w § 29 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. Odnośnie cech rynkowych wycenianej nieruchomości organ II instancji podzielił ocenę dokonaną przez organ I instancji przytaczając wprost wyliczenia dokonane przez biegłą.
Zdaniem Wojewody operat szacunkowy odpowiada wymogom formalnym i materialnoprawnym i nie zawiera błędów rachunkowych. Został on sporządzony w sposób spójny i logiczny, gdzie opis poszczególnych nieruchomości i przypisane im wagi atrybutów rynkowych odpowiadają przyjętym założeniom. Ponadto w toku postępowania drugoinstancyjnego nie potwierdziły się zarzuty odwołania dotyczące rzekomego zaniżenia przez biegłą w operacie wartości wycenianej nieruchomości poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia i należy mu przyznać moc dowodową co do wartości wywłaszczonej nieruchomości.
Końcowo organ II instancji ocenił jako prawidłowe powiększenie przez organ I instancji odszkodowania o 5% wskazując ziszczenie się niezbędnych do tego rodzaju działania przesłanek. Wskazując z kolei na charakter sprawy Wojewoda wykluczył zasadność prowadzenia w sprawie mediacji.
W skardze wywiedzionej na opisaną wyżej decyzję P. S.A. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:
1. Przepisów prawa materialnego:
- art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 153 ust. 1, 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i ustalenie odszkodowania w nieprawidłowej, zaniżonej wartości;
- art. 153 ust.1, 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie wyceny i ustalenie odszkodowania na analizie nieruchomości, które nie spełniają warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej;
- naruszenie § 29 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w warunkach braku zbadania wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności;
- § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego nieuwzględnienie w warunkach oceny braku możliwości doboru nieruchomości podobnych do wycenianej;
2. Naruszenie przepisów prawa postępowania, a to:
- art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe zaniechania przez Wojewodę Dolnośląskiego badania operatu szacunkowego pod względem merytorycznym ograniczając się do oceny formalnej operatu a przez to brak oceny materiału dowodowego na zasadach wszechstronnego ich rozważenia na etapie obu instancji;
- art. 8 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania organu w sposób budzący zaufanie uczestników do organów administracji publicznej i pominięcie w toku postępowania obowiązku ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków strony zgłoszonych pismach procesowych, pozostawiając to osobie, która wykonuje funkcje pomocnicze w postępowaniu, a nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy a przez to naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
- art. 79a k.p.a. poprzez nie wskazanie stronie w zawiadomieniu o zebraniu materiału dowodowego, jakich przesłanek nie wykazała, a co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem; organ w szczególności nie określił się w tym zawiadomieniu, iż zastrzeżenia strony nie będą przez organ analizowane, ponieważ organ oczekuje ich potwierdzenia przez kontroperat.
Uzasadnienie skargi sprowadzało się w pierwszym rzędzie do ponowienia stanowiska o wydaniu decyzji w oparciu o budzący istotne zastrzeżenia operat szacunkowy oraz wydaniu decyzji po przeprowadzeniu nieprawidłowej oceny tego operatu, a także oszacowanie wartości nieruchomości w kwocie znacznie zaniżonej i nieodzwierciedlającej faktycznej wartości tego gruntu. Strona skarżąca wskazała ujęte w operacie nieruchomości, które jej zdaniem nie wykazują podobieństwa, gdyż są oddalone od ścisłego centrum miasta. Po szczegółowym opisaniu cech tych nieruchomości wykluczono prawidłowość przypisania im cechy podobieństwa. Nie zgodzono się ze stanowiskiem Wojewody, który uznał te nieruchomości za podobne, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącej w operacie szacunkowym brak jest sporządzonej analizy dotyczącej zmiany poziomu cen z uwagi na lokalizację w ścisłym centrum. Nadto zdaniem spółki nie sposób ocenić zmiany poziomu cen w tego typu nieruchomościach, wynikających ze zmiany położenia z uwagi na brak zamieszczenia w operacie transakcji rynkowych w centrum miasta. Obręb S. jest obszarem o zauważalnym znacznym wzroście poziomu cen widocznym na rynku nieruchomości w stosunku do pozostałych obszarów miasta, odbiegającym od pozostałych obrębów miasta i nie sposób przyrównywać go do obszarów zlokalizowanych w obrzeżnych częściach miasta a stan ten znany jest nie tylko osobom posiadającym wiadomości specjalne, ale ma charakter wiedzy powszechnej.
Zwrócono uwagę na sygnalizowanie tych zagadnień w toku postępowania i ocenę organu, że dotyczą one kwestii wymagających wiadomości specjalnych, w które organ nie może wkraczać, w czym spółka upatruje naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Na tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego strona skarżąca wykazywała konieczność zweryfikowania przez organy operatu szacunkowego, zaś przez pryzmat naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej, bezstronności i równego traktowania oraz obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych zarzucano organowi nie odniesienie się do twierdzeń strony podnoszonych w toku postępowania. W tym zakresie wskazano na brak informacji o możliwości złożenia innej wyceny.
Względem samego operatu w ramach zarzutów prawnomaterialnych autor skargi podniósł, że organ nie zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skoro na podstawie transakcji rynkowych rzeczoznawca miał kłopot w doborze nieruchomości podobnych być może należałoby posiłkować się § 36 ust. 4 rozporządzenia i określić wartość rynkową, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Określenie wartości rynkowej nieruchomości opierające się jedynie na wskazanych przez rzeczoznawcę cechach różnicujących, nie oddających wzajemnych relacji szacowanej nieruchomości do nieruchomości uznanych przez autora operatu za podobne powoduje niezasadne zaniżenie jej wartości. Dodatkowo przyjęty przez rzeczoznawcę okres badania rynku nie pozwalał na określenie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, przez co do oszacowania wartości rynkowej zastosowano, zgodnie z brzmieniem § 29 ust. 3, współczynnik korygujący. Przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 29 ust. 3 rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca zobowiązany jest wykazać brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 29 ust. 1 i ust. 2 z uwzględnieniem przepisu § 26, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego.
Rzeczoznawca dla potrzeb wyceny prawa strony od razu zastosował równanie z § 29 ust. 3 rozporządzenia wskazując, że brak jest danych na rynku- z zastrzeżeniem, że przyjęty przez niego zakres terytorialny dla potrzeb ustalenia rynku to wyłącznie miasto W.- co obrazuje, że zastosowano go niezasadnie albowiem nie przeanalizowano rynku szerszego zgodnie ze znanymi już co najmniej od 2009 r. zasadami wykładni tego przepisu. Pominięcie rynku regionalnego, krajowego a ostatecznie zagranicznego doprowadziło do zastosowania uproszczonego modelu wyceny prawa użytkowania wieczystego, co narusza powinności organu mieszczące się nie tylko w podawanej normie prawnej, ale także w zasadach wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego. Dodatkowo brak badania rynku na przestrzeni dłuższego okresu spowodował uproszczenie wyceny wpływające na obniżenie wartości gruntu jako prawa użytkowania wieczystego.
Końcowo skarżąca spółka wykluczyła prawidłowość wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę na wezwanie organu.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego strona skarżącą, uczestnik i organ oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy, tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezydent W. decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r., nr 3840/2019 zatwierdzi projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie wydzielonej trasy autobusowo-tramwajowej. Nie jest też kwestionowane, że rzeczona inwestycja realizowana miała być m.in. na nieruchomości, w stosunku do której tytuł prawny posiadała skarżącą spółka. Tego rodzaju zależności skutkowały, wobec przejęcia przez Gminę W. działki nr [...] obręb S., zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, powstanie uprawnieniem do odszkodowania. Wysokość odszkodowania ustala organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899) zgodnie z którymi wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezowaniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, a podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Z kolei szczegółowe zasady dotyczące wyceny nieruchomości, w tym nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jak wynika § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości (...) przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wskazanego rozporządzenia znajdują zastosowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na podstawie odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy , w myśl którego do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.
Kluczowy dowód w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości stanowi operat szacunkowy, który w myśl art. 156 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest opinią o wartości nieruchomości, którą rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie. W niniejszej sprawie organy ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość oparły się na operacie szacunkowym z dnia 22 czerwca 2020 r.
Względem operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie o odszkodowanie zaznaczyć należy, iż operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Także biegły rzeczoznawca decyduje o wyborze transakcji, określeniu cech i ich wag mających wpływ na wartość nieruchomości, gdyż jest to wyłączną jego domeną, jako osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną.
Zauważyć przyjdzie, że zasadniczo wszelkie zarzuty skargi zarówno w zakresie podnoszonych naruszeń prawa materialnego jak i procedury administracyjnej oscylują wokół kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu i wynikającego z tego zdaniem skarżącej spółki ,,ustalenia odszkodowania w nieprawidłowej, zaniżonej wartości". Z tej też przyczyny podkreślić trzeba, że operat szacunkowy stanowi istotny i konieczny dowód w sprawie i podlega, stosownie do dyspozycji art. 77 k.p.a, swobodnej ocenie organu administracji, a więc takiej jakiej podlega każdy inny dowód. Choć operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca nie ma jednak pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne, normujące zasady oraz wytyczne dokonywanej wyceny. W takim też zakresie podlega on ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, kontrolowanej następnie przez sąd administracyjny. Przeprowadzona ocena nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły oraz organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mająca jako jedyna, uprawnienie do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego (vide: art. 157 ust. 1 u.g.n.). Ani zatem organy, ani sąd administracyjny, nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, natomiast ich rzeczą jest zbadanie, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest on logiczny i zupełny. Jedynie operat odpowiadający powołanym wyżej przepisom prawa, a przy tym oparty na prawidłowych i rzetelnych danych, stanowiących podstawę oszacowania wartości nieruchomości oraz zawierający wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.
Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy został poddany ocenie przez organy obu instancji. W wyniku zaś przeprowadzonej kontroli Sąd doszedł do wniosku, że organy te słusznie uznały, że odpowiada on przepisom prawa, a tym samym, że mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Sporządzający go rzeczoznawca majątkowy szczegółowo bowiem opisał stan otoczenia przedmiotowej nieruchomości, ustalił również przeznaczenie przejętej działki, wyczerpująco oraz logicznie uzasadnił wybór metody wyceny, ustalił współczynniki korygujące, ze względu na różnice dotyczące takich cech rynkowych przyjętych do porównania nieruchomości jak: położenie ogólne, usytuowanie szczegółowe, parametry fizyczne (kształt, powierzchnia), dojazd i uzbrojenie. Rzeczoznawca obliczył średnią wartość jednostkową m2, zaś uzyskane wyniki przeprowadzonych obliczeń znalazły z kolei pełne odzwierciedlenie we wnioskach końcowych operatu. Rzeczoznawca przy tym w sposób szczegółowy odniósł się do złożonych przez skarżących zastrzeżeń, wyjaśniając z jakich względów nie może ich uwzględnić.
W ocenie Sądu, sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Spełnia on bowiem wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu RM oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Operat nie zawiera także żadnych wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że dokonana przez biegłego wycena nie budzi zastrzeżeń, zaś przeprowadzona przez organy ocena dowodowa operatu szacunkowego, jest rzetelna, wyczerpująca oraz nie nosi znamion dowolności. Pozwoliło to na obdarzenie operatu pełną mocą dowodową oraz przyjęcie go za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.
Względem zarzutów strony skarżącej Sąd w składzie orzekającym uznał, że nie posiadają one potwierdzenia w materiale aktowym sprawy i nie wpływają na ocenę legalności kwestionowanych rozstrzygnięć. Skarżąca spółka podnosi bowiem, że operat jest wadliwy z tego powodu, że przyjęte do porównań nieruchomości nie są nieruchomościami podobnymi ze względu na lokalizację, stan otoczenia czy dostęp komunikacyjny. Nadto w operacie brak jest zamieszczenia transakcji rynkowych z centrum miasta. Z kolei w innym miejscu strona optuje za poszerzeniem analizy o rynki miast o zbliżonym poziomie kształtowania cen. Z operatu szacunkowego wynika jednak, że biegła brała pod uwagę rynek lokalny, zaś względem przyjętych do weryfikacji nieruchomości został spełniony i wykazany warunek podobieństwa. Z operatu tego w sposób niewątpliwy wynika przecież, że uwzględniono 17 transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, przy czym do wyceny przyjęto najbardziej zbliżone do wycenianej nieruchomości. Oczekiwania skarżącej aby można było uznać za podobne wyłącznie nieruchomości zlokalizowane w tym samym co przedmiotowa działka obrębie geodezyjnym zdają się świadczyć raczej o niezrozumieniu definicji nieruchomości podobnej, nie stanowiąc przy tym skutecznego zarzutu względem sporządzonego opracowania.
Zarówno z operatu szacunkowego jak i z uzasadnień decyzji organów obu instancji w sposób wyraźny wynika także z jakich względów zastosowano metodę porównywania parami, a nie metodę korygowania ceny średniej. Autorka operatu podała, że przyjęta przez nią metoda wyceny porównywania parami z wartością cechy wykraczającą poza wartości danej cechy występujące w przyjętym zbiorze do porównań jest niczym innym niż zastosowaniem ekstrapolacji przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości. Jako że przedmiotową ekstrapolacją objęte zostały takie cechy wycenianej nieruchomości jak "lokalizacja" i "stan otoczenia", nie sposób uznać, że w procesie wyceny autorka opinii nie uwzględniła szczególnych walorów wywłaszczonej nieruchomości związanych z jej położeniem.
Zauważyć przyjdzie, że strona skarżąca zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i odwoławczym kwestionowała operat, zaś organy wzywały biegłą do zajęcia stanowiska. Działania organów nie można oceniać jak czyni to spółka za ,,odżegnywanie się od badania operatu", czy ,,przesyłania wszelkich zastrzeżeń strony w zakresie operatu szacunkowego do jej autora i przyjmowania bez żadnej analizy jego wyjaśnień". Skoro strona konstruowała zarzuty dotyczące wprost operatu szacunkowego zadaniem organu było przede wszystkim uzyskanie stanowiska jego autora, dodatkowo posiadającego stosowne uprawnienia zawodowe. Organ bynajmniej nie odżegnywał się od oceny twierdzeń strony lecz w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy okazały się one nietrafne, czego dano wyraz w uzasadnieniach obu decyzji. Co więcej sama biegła do zarzutów strony odniosła się rzeczowo w sposób kompleksowy uzasadniając sposób, metodologię wyceny jak i ustaloną wartość nieruchomości.
Skarżąca w sposób obszerny, po zasygnalizowaniu składania uwag do operatu, wykazuje wyłącznie formalną ocenę operatu przez organ redagując w tym zakresie szereg zarzutów procesowych związanych choćby z naruszeniem zasady informowania, czy art. 7, 77 i 80 k.p.a. Autor skargi odwołuje się przy tym do zaskoczenia strony, czy odżegnywaniem się przez organ od oceny operatu, co miało uniemożliwić stronie wystąpienie o sporządzenie kontroperatu. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca w toku postępowania zastępowana była przez pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną. Oczywiście ze względu na kształt zasad ogólnych postępowania administracyjnego fakt ten jest bez znaczenia, jednakowoż w takiej sytuacji jako nieporozumienie jawi się odwoływanie się na braku informowania przez organ strony o skutkach procesowych sporządzenia operatu szacunkowego czy prawnych możliwościach jego kwestionowania. Z całą pewnością strona mogła kwestionować prawidłowość operatu, (o czym winien wiedzieć pełnomocnik, a dodatkowo taka informację do strony skierował sam organ), żądając jego weryfikacji we właściwym trybie przez właściwy organ w toku postępowania miast podnosić w skardze, że organ nie zwrócił stronie uwagi, ze dla niego miarodajny byłby jedynie kontroperat. Przypomnieć należy, że operat stanowi dowód na wartość nieruchomości a wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Dowód ten może być podważony ale wyłącznie w sposób który pozwoliłby na zaprzeczenie ustaleniom biegłego. Jak wskazuje NSA należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O taką ocenę może wystąpić każdy gdyż przepis ten nie zawiera żadnych w tym zakresie ograniczeń.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Spełnia on wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Operat nie zawiera także żadnych wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że dokonana przez biegłego wycena nie budzi zastrzeżeń, zaś przeprowadzona przez organy ocena dowodowa operatu szacunkowego, jest rzetelna, wyczerpująca oraz nie nosi znamion dowolności. Pozwoliło to w istocie orzekającym w sprawie organom na obdarzenie operatu pełną mocą dowodową oraz przyjęcie go za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.
Sąd nie znalazł także uznania dla zarzutu kierowanego do organu odnośnie obowiązku rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego niezależnie od jego rodzaju. Uważna lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji wyklucza trafność stanowiska skarżącej spółki. Dość w tym miejscu odwołać się do uzasadnienia decyzji Wojewody Dolnośląskiego, gdzie w sposób obszerny i czytelny, wręcz z przytoczeniem wprost oceny biegłej, wyjaśniano dokonaną wycenę i okoliczności potwierdzenia jej przydatności w ustaleniu wysokości odszkodowania. Nie omieszkał także organ II instancji odnieść się do twierdzeń strony z jednoczesnym wykazaniem przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń odwołania. Dodatkowo jak potwierdza materiał aktowy rozpatrując niniejszą sprawę organ prowadzący postępowanie podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Jednocześnie stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu. W szczególności, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwiono im zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, składanie wszelkich dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentów mogących mieć znaczenie dla sprawy, a także wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony zostały pouczone o przysługujących im uprawnieniach, tj. możliwości przeglądania operatu szacunkowego oraz sporządzania z niego notatek i odpisów, możliwości przedłożenia do akt sprawy własnego operatu szacunkowego oraz możliwości poddania kwestionowanego operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 u.g.n.
Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o oddaniu skargi.