II SA/Wr 379/04

II SA/Wr 379/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Mieczysław Górkiewicz
Olga Białek /sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7,80, 107 par. 3,15,136,77,10
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit C
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Wiśniewski Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2006 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 26 kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych schodów stalowych w budynku przy ul. W. 10 we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz P. H. kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Podaniem z dnia 19 grudnia 2001 r. P. H. – współużytkownik wieczysty nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] oraz współwłaściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku znajdującym się na tej nieruchomości – wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zewnętrznych schodów metalowych zlokalizowanych na północnej ścianie budynku. Do wniosku dołączona została między innymi opinia techniczna sporządzona w grudniu 2001 r. przez T. K. oraz L. S.- rzeczoznawcę budowlanego - dotycząca stanu technicznego, wytrzymałości elementów konstrukcyjnych schodów oraz stropu nad komórką lokatorską pod ww. schodami.
Na skutek powyższego podania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w dniu 30 stycznia 2002 r. powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie "budowy zewnętrznych schodów stalowych na zapleczu posesji przy ul. [...]".
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz oględzin potwierdzono fakt samowolnego wykonania robót polegających na wybudowaniu metalowych schodów zewnętrznych prowadzących z tarasu przynależnego do mieszkania nr [...] - którego właścicielem jest M. J. – zlokalizowanego na parterze budynku mieszalnego, na samowolnie wybudowany taras, wykonany na stropie nad parterem budynku i dalej do mieszkania nr [...].
Następnie decyzją z dnia 10 marca 2002 r., Nr 2, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., działając na podstawie art. 51 ust. 1pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. ) nakazał P. H. rozbiórkę samowolnie wybudowanych opisanych wyżej schodów. W uzasadnieniu organ wywiódł, że schody te wybudowane zostały w 1995 r. na potwierdzenie czego przywołał następujące fakty. W piśmie z dnia 5 maja 1994 r. A. B. - ówczesna właścicielka mieszkania nr [...] – wyraziła zgodę na zamurowanie istniejącego otworu drzwiowego prowadzącego z jej mieszkania na przynależy do niego taras oraz na jego remont, warunkując tę zgodę planowaną odsprzedażą tarasu Państwu H. Z przedłożonej dokumentacji powykonawczej wynika, że schody zostały zakotwione w ścianie północnej budynku od strony tarasu na poziomie parteru, w miejscu wcześniej istniejących drzwi zamurowanych przez państwa H., co oznacza, że roboty z samowolnym zamontowaniem schodów musiały być wykonane pod dniu 5 maja 1994 r. W trakcie postępowania A. B. złożyła oświadczenie, wskazujące rok 1995, jako datę montażu przedmiotowych schodów. Wobec przedstawionych faktów organ uznał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy warunków technicznych jakim odpowiadają budynki i ich części oraz urządzenia z nimi związane. Ponieważ przedmiotowe schody tych warunków nie spełniają, w trakcie postępowania wezwano inwestora do przedłożenia zgody współwłaścicieli budynku na prowadzenie robót budowlanych związanych z doprowadzeniem samowolnie wybudowanych schodów do zgodności z warunkami technicznymi. M. J., pismem z dnia 26 maja 2002 r. poinformował, że nie wyraża zgody na prowadzenie, na należącym do niego tarasie,
jakichkolwiek robót w tym zakresie. Z tych względów organ uznał, że zaistniały przesłanki zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpatrzeniu odwołania P. H. decyzją z dnia 14 maja 2003 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy przyjął, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Opierając się głównie na przedstawionym przez odwołującego się dowodzie w postaci rachunku z dnia 24 czerwca 1989 r. nr [...] wystawionym przez firmę A " za wykonanie i montaż schodów metalowych zewnętrznych przy budynku mieszkalnym – W. ul. [...]", stwierdził jednoznacznie, że przedmiotowe roboty wykonano przed dniem 1 stycznia 1995 r. W ocenie organu za tą datą może też przemawiać fakt, że A. B., wyraziła zgody na wykonanie prac remontowych na jej tarasie w roku 1994 . Z tych względów organ II instancji wskazał na zapisy art. 103 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których, przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie organu przedstawione w niniejszej sprawie dowody świadczyły, że montaż schodów nastąpił przed dniem 1 stycznia 1995 r., zatem organ pierwszej instancji winien przede wszystkim rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, jednak oceny tej winien dokonać na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
W toku ponownego postępowania pierwszoinstancyjnego M. J. przedłożył archiwalną dokumentację fotograficzną która – według jego twierdzenia - wykonana została w roku 1994 r. przez jego poprzedniczkę prawną podczas samowolnej przebudowy zadaszenia nad północnym wykuszem na taras. Z dokumentacji tej wynika, że w chwili jej wykonania, nie było zewnętrznych schodów metalowych. Ponadto M. J. przedstawił również sporządzoną w dniu 26 czerwca 2003 r. opinię techniczną dotycząca spękań stropu poniżej tarasu nad północnym wykuszem mieszkania nr [...] i ogólnego stanu technicznego stropu nad pomieszczeniem werandy tego lokalu.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia 30 grudnia 2003 r. (nr [...]) organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazał P. H. rozbiórkę spornych schodów oraz założenie zabezpieczenia otworu w barierkach tarasu powstałego na skutek zdemontowania schodów.
W uzasadnieniu, organ opisał przebieg zdarzeń oraz dotychczas zebrane dowody w sprawie, stwierdzając jednocześnie, że ponieważ brak jest jednoznacznego dowodu świadczącego o roku budowy przedmiotowych schodów "podjął sugestię" WINB, że schody stanowią część obiektu budowlanego (jedyna komunikacja) oraz, że ich montaż nastąpił przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem zastosowanie będą w tej sprawie miały przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1974 r.
Analizując przepis art. 37 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. organ doszedł do przekonania, że w sprawie będzie miał zastosowanie ust. 2 tego przepisu. Składają się na to następujące fakty:
- taras na którym wybudowano samowolnie schody nie jest własnością P. H.;
- M. J. uzyskał zgodę na odtworzenie otworu drzwiowego z lokalu mieszalnego nr [...] na taras;
- według opinii sporządzonej przez uprawnionego projektanta C. C., na zlecenie M. J., użytkowanie płyty stropowej nad wykuszem, wykorzystywanej jako spocznik zewnętrznej klatki schodowej oraz tarasu, po poddaniu dodatkowym obciążeniom, uwidacznia spękania wzdłuż i w poprzek płyty stropowej, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania zarówno tarasu jak mieszkania znajdującego się pod tym tarasem;
- w opinii technicznej z grudnia 2001 r. sporządzonej na zlecenie P. H., stwierdzono, że użytkowanie schodów nie będzie stwarzać zagrożenia ich użytkownikom i otoczeniu pod warunkiem wykonania prac związanych z podparciem schodów oraz wypełnieniem balustrad, a na ich wykonanie nie wyraził zgody właściciel tarasu przynależnego do mieszkania nr [...];
- pogorszeniu uległy warunki użytkowe tarasu przynależnego do mieszkania nr [...], którego jedynym właścicielem jest M. J.;
Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. H. oraz jego pełnomocnik adwokat P. I. Pełnomocnik zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niesłusznym ustaleniu, że sporne schody mogą stanowić niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia, podczas gdy z dowodów, w tym z opinii L. S., wynika, że nie istnieje żadne zagrożenie dla ludzi i mienia, jak też, jakakolwiek inna okoliczność przewidziana w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Dlatego wniósł o uchylenie decyzji i o umorzenie postępowania oraz o dopuszczenie uzupełniającej opinii technicznej rzeczoznawcy budowlanego L. S. i dokumentacji fotograficznej na potwierdzenie, że użytkowanie schodów jest całkowicie bezpieczne. W uzasadnieniu pełnomocnik wywodził, że budowa przedmiotowych schodów nie wymagała – w myśl obowiązujących w czasie jej wykonania przepisów - decyzji pozwoleniu na budowę. Jako okoliczność niesporną wskazał też fakt, że współwłaściciele lokalu nr [...] i właścicielka lokalu nr [...] – A. B. - zawarli porozumienie i na zasadzie wzajemności rozdzielili dojścia do swoich mieszkań przez wybudowanie schodów metalowych od strony frontowej do mieszkania nr [...] i od strony ogrodu do lokalu nr [...]. Porozumienie to – pełnomocnik uznał za wiążące również dla obecnego właściciela lokalu mieszkalnego nr [...]. Podniósł też, że opinia przedstawiona przez stronę postępowania M. J., nie może stanowić żadnego dowodu na poparcie tezy obciążenia konstrukcji stropu, skoro taras na wysokości I piętra istnieje od wybudowania domu i jego konstrukcja z pewnością została obliczona na przechodzenie po nim ludzi. Do odwołania dołączono ponadto oświadczenie rzeczoznawcy budowlanego L. S., który w dniu 19 stycznia 2004 r. stwierdził, że warunki ograniczające bezpieczeństwo użytkowania schodów zostało wyeliminowane (przez wypełnienie balustrad i poprawienie oparcia słupa) i już nie istnieje, oraz stosowną dokumentację fotograficzną potwierdzającą to oświadczenie.
W odwołaniu sporządzonym przez P. H. dodatkowo zarzucono decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. przez jego zastosowanie oraz art. 40 tej ustawy przez jego niezastosowanie. Odwołujący się wskazał, że – w myśl przywołanych przepisów - organ pierwszej instancji winien przede wszystkim zbadać, czy istnieje możliwość legalizacji samowoli. Nakaz rozbiórki powinien być bowiem stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia wskazanych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na podstawie art. 40. Tymczasem organ okoliczności tej w ogóle nie badał, lecz wydał nakaz bezwzględnej rozbiórki, co nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Podkreślił również, że wyeliminowane zostały warunki ograniczające bezpieczeństwo użytkowania schodów, co potwierdziła osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia, w oświadczeniu z dnia 19 stycznia 2004 r.
Organ odwoławczy po rozpatrzeniu obu przedstawionych odwołań decyzją z dnia 26 kwietnia 2004 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . Uzasadniając swoje stanowisko za bezsporne uznał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolną instalacją schodów. Dotychczasowe postępowanie administracyjne skłoniło jednak organ do wniosku, że brak jest podstaw do doprowadzenia przedmiotowej instalacji do stanu zgodnego z prawem, co wynika po pierwsze: z negatywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków odnoszącej się do dokumentacji obejmującej inwentaryzację dokonanych zmian w budynku oraz prac wykonanych przy dobudowie schodów stalowych zewnętrznych, po drugie: ze stwierdzenia zawartego w dołączonej do akt sprawy opinii C. C., że wykonane prace stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania zarówno tarasu jak i mieszkania pod nim znajdującego się. Według organu odwoławczego powyższe nie jest również możliwe z uwagi na fakt, że schody zostały wykonane na części własności należącej do M. J. Naruszenie chociażby części nieruchomości wspólnej (nie mówiąc już o wyłącznej własności) wymaga zgodnie z art. 199 k.c. zgody każdego ze współwłaścicieli, zaś właściciel lokalu nr [...], zgody takiej nie udzieli.
Przedstawione wyżej względy spowodowały, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skoro doprowadzenie stwierdzonej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe, to organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zaskarżona decyzja podjęta zatem została z poszanowaniem przepisów prawa materialnego jak i procesowego.
Na powyższe orzeczenie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik P. H., zarzucając jej:
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., które miało wpływ na wynik sprawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przez niezastosowanie art. 40 tej ustawy,
- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy zgodnie z interesem strony i ze słusznym interesem społecznym oraz art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1 k.p.a. przez niedopuszczenie zawnioskowanych przez skarżącego dowodów z dokumentów z oględzin i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego
- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez nie wykazanie powodów odmowy wiarygodności dowodów z dokumentów, w tym z dokumentacji fotograficznej budynku a także z opinii uzupełniającej rzeczoznawcy budowlanego L. S., a ponadto przez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego, podniesionych w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej). Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną ani sformułowanymi wnioskami. Natomiast przepis art. 135 przywołanej ustawy zobowiązuje Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Oceniając w tym aspekcie, okoliczności faktyczne i prawne ustalone w rozpoznawanej sprawie przez organy administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął zatem pod uwagę nie tylko zarzuty podniesione w skardze ale również - mając na względzie treść przywołanego wyżej art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – inne okoliczności i przepisy. Poczynione w tym zakresie ustalenia doprowadziły do wniosku, że organy obu instancji nie uwzględniły wszystkich przepisów postępowania administracyjnego, które ze względu na zaistniały stan faktyczny, powinny znaleźć zastosowanie. Przede wszystkim zaś, rozstrzygnęły sprawę bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które dawałby podstawę do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.).
Z treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) wynika bowiem, że jego zastosowanie byłoby możliwe, gdyby w sposób nie budzący wątpliwości, organy ustaliły, że zakończenie budowy spornych schodów miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r. Ustalenie tej okoliczności byłoby natomiast możliwe jedynie w sytuacji, gdyby organy kierując się zasadą prawdy obiektywnej, zawartą art. 7 k.p.a., podjęły wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie zgodnie z art. 80 k.p.a. – na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, oceniły czy została ona udowodniona.
W rozpatrywanej sprawie reguły te zostały jednak naruszone. Przyznane art. 80 k.p.a. kompetencje do swobodnej oceny dowodów oznaczają bowiem, że organ administracji nie jest w tym zakresie skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie rozważonego materiału dowodowego. W teorii prawa podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów, nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana z uwzględnieniem norm prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Reguły te polegają na tym że:
- należy opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania,
- materiał ten musi być poddany wszechstronnej ocenie,
- ocena ta powinna odnosić się do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy,
- rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (tak w: B.Adamiak, J. Borkowski , Kodeks postępowania admianistracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000,s. 357-358). Dokonując oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy organ nie może pominąć któregokolwiek ze zgromadzonych dowodów i winien je rozpatrzyć nie tylko z osobna ale również we wzajemnej łączności ze sobą. W ramach przysługujących uprawnień swobodnej oceny, organ jest również uprawniony do odmowy wiarygodności danego dowodu, ale wówczas zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. obowiązany jest to uzasadnić, wskazując z jakiej robi to przyczyny. Pominięcie oceny określonego dowodu może zatem budzić uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych.
Przedstawione wyżej wymogi odpowiednie zastosowanie znajdują również w postępowaniu odwoławczym, skoro zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy zobowiązany jest nie tylko do oceny zarzutów odwołania, ale również – a może przede wszystkim - do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień, ocenia zatem materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i w granicach wynikających z art. 136 k.p.a. uprawniony jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jego ocenie podlegają również zgłoszone dopiero na tym etapie postępowania dowody i wnioski. Strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem pierwszej instancji , może je bowiem przytoczyć dopiero w postępowaniu przed organem drugiej instancji.
W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy – w toku całego postępowania - prezentował stanowisko, że zakończenie budowy przedmiotowych schodów metalowych miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r., opierając je – jak wynika z treści uzasadnienia decyzji z dnia 14 maja 2003 r.- praktycznie na dwóch dowodach: na rachunku z dnia 24 czerwca 1989 r. nr [...] "za wykonanie i montaż schodów metalowych zewnętrznych przy budynku mieszkalnym – W., ul. [...]", i na pisemnej zgodzie wyrażonej przez A. B. "na wykonanie prac remontowych na tarasie ... oraz na zamurowanie drzwi wejściowych na ww. taras". Fakt, iż zgoda taka została udzielona w 1994 r.- tj. przed 1 stycznia 1995 r. – przemawia, według organu, za uznaniem, że instalacja schodów została zakończona przed tą datą . Ustalając datę zakończenia instalacji schodów nie wzięto jednak pod uwagę i nie ustosunkowano się do innego dowodu jaki znajdował się wówczas w aktach sprawy, mianowicie do oświadczenia A. B. (byłej właścicielki lokalu mieszkalnego nr [...] na tarasie którego zamontowano schody) z dnia 21 czerwca 2002 r. w którym stwierdzono, że schody zamontowano w roku 1995 a w roku 1994, wykonano taras nad wykuszem mieszkania nr [...] od strony północnej, na który owe schody prowadziły. Pomijając w swojej ocenie wskazany dowód, organ naruszył zatem przywołany wcześniej art. 80 k.p.a. Nie tylko bowiem, nie ocenił każdego z dowodów zgromadzonych w sprawie ale również nie ocenił ich we wzajemnej łączności i nie ustosunkował się do wynikających z nich różnic. Tym samym wątpliwości musi budzić prawidłowość oceny pozostałych dowodów przyjętych na potwierdzenie omawianej okoliczności, a w zasadzie jednego dowodu, bowiem ze zgody A. B. wynika jedynie tyle, że zezwoliła ona na wykonanie na swoim tarasie prac remontowych, które z pewnością miały obejmować zamurowanie drzwi. Nie jest jednak wiadomo, czy pod pojęciem prac remontowych o których mowa w tej zgodzie, mieści się również montaż schodów. Z oświadczenia nie wynika dokładnie jakie prace, a tym bardziej, kiedy zostały wykonane. Powyższe wywody prowadzić muszą do wniosku, że w przedmiotowej decyzji organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób zgodny z wymogami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd uznał jednak, że pomimo wykazanych wadliwości proceduralnych rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia 14 maja 2003 r. należy uznać za zgodne z prawem. Zasadnie wojewódzki organ nadzoru budowlanego uznał bowiem, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną części obiektu budowlanego i że materialnoprawną podstawą rozstrzyganej sprawy jest przepis art. 48 Prawa budowlanego a nie, jak przyjął organ pierwszej instancji, przepisy art. 50 i 51, które odnoszą się do innych przypadków. Przywołane przepisy dotyczą bowiem innych stanów faktycznych i ich zakresy nie pokrywają się ze sobą. Wystąpiła zatem konieczność zmiany materialnoprawnej podstawy orzekania, która w konsekwencji prowadziła do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Organ odwoławczy związany jest zaś zakresem podmiotowym i przedmiotowym sprawy, co oznacza, że nie może orzekać w innym zakresie niż uczynił to organ pierwszoinstancyjny. W takiej sytuacji dla zagwarantowania wymogów wynikających z zasady dwuinstancyjności, konieczne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji za dnia 10 marca 2003 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Należy również zauważyć, że decyzja pierwszoinstancyjna dotknięta była podobnymi uchybieniami jak decyzja odwoławcza, z tą jednak różnicą , że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, ustalając datę zakończenia budowy schodów, pominął w swojej ocenie dowód z rachunku wystawionego w 1989 r. Z powyższych względów - pomimo, że Sąd nie podziela argumentacji i wywodów prawnych zawartych w uzasadnieniu decyzji odwoławczej z dnia 14 maja 2003 r. – to jednak z uwagi na prawidłowość samego rozstrzygnięcia - uznał za zasadne pozostawienie tego orzeczenia w obrocie prawnym.
Z omówionych w niniejszym wyroku decyzji wynika zatem, że organy obu instancji nie dążyły do obiektywnego ustalenia stanu faktycznego – do czego zobowiązuje ich przepis art. 7 k.p.a. – a ustalenia swoje opierały na dowodach ocenianych w sposób wybiórczy i niezgodny z regułami art. 80 k.p.a. Takie działanie, w konsekwencji rzutować również musiało na prawidłowość kolejnych orzeczeń podejmowanych w rozpatrywanej sprawie.
Szczególnie wyraźnie widać to w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 30 grudnia 2003 r., która zapadła w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Przed jej wydaniem, pozostająca w sporze strona postępowania, złożyła dodatkowe dowody w postaci dokumentacji fotograficznej wykonanej – jak twierdziła – w roku 1994 r., uwidaczniającej północną stronę budynku wraz z tarasem należącym do mieszkania nr [...], na którym w tym czasie, nie było schodów zewnętrznych prowadzących do mieszkania nr [...]. Pomimo tego, podobnie jak poprzednio, organ również nie dokonał oceny zgromadzonych dowodów, ograniczając się do ich wyliczenia oraz do stwierdzenia: "ponieważ brak jest jednoznacznego dowodu świadczącego o roku budowy przedmiotowych schodów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął sugestię Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż schody stanowią część obiektu budowlanego oraz, że ich montaż nastąpił przed dniem 1 stycznia 1995 r." Jednocześnie kilka wierszy wcześniej zauważył: "..rok 1989 wskazany w rachunku uznany został przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako dowód wykonania i budowy schodów...mimo, że w aktach sprawy były dokumenty świadczące o wykonaniu robót po maju 1994 r. tj. po dniu wydania zgody na zamurowanie drzwi prowadzących z mieszkania nr [...] na taras przynależny do tego mieszkania, ponieważ w powstałym po zamurowaniu otworu drzwiowego murze zakotwiono przedmiotowe schody". Zacytowane fragmenty świadczą o tym, że również przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji naruszył wymogi wynikające z art. 80 k.p.a. Całkowicie zaniechał bowiem samodzielnej oceny, zgromadzonych do momentu wydania decyzji dowodów, poprzestając na stanowisku organu odwoławczego pomimo, że nie był co do tego stanowiska przekonany jak też, nie był tym stanowiskiem związany. Skutkiem wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest bowiem, obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jakby toczyła się ona od początku. Organ winien zatem uwzględnić i ocenić całość materiału dowodowego zebranego zarówno przed wydaniem decyzji kasacyjnej jak i po jej wydaniu a następnie ponownie orzec o istocie sprawy. Z przywołanego przepisu - co do zasady - nie wynika natomiast, aby organ pierwszej instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, co teoretycznie oznacza, że może podtrzymać pogląd prawny wyrażony w zaskarżonej odwołaniem decyzji, o ile oczywiście znajdzie on oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ nie ocenił zatem wszystkich zebranych w sprawie dowodów i nie wyjaśnił wynikających z nich rozbieżności a tym samym nie można uznać, że udowodniona została jedna z podstawowych okoliczności sprawy tj. data samowolnego zakończenia budowy schodów. Tym samym organ naruszył art. 77 k.p.a. gdyż nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego.
Przedstawione uchybienia pozostały poza zakresem rozważań organu odwoławczego pomimo, że był on zobowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Winien zatem uwzględnić również fakt, że po wydaniu decyzji kasacyjnej z 14 maja 2003 r., przedstawione zostały nowe dowody - wymagające oceny zgodnie z kryteriami art. 80 k.p.a. - które mogły mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pomimo – że jak wyżej wykazano - decyzja pierwszoinstancyjna zapadła z naruszeniem przepisów art. 80 oraz art. 77 k.p.a. organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie usunął tych naruszeń, co spowodowało, że i jego decyzja była wadliwa. W rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajduje zatem stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 1986 r., II SA 1829/85 (ONSA 1986, Nr 2, poz. 43): " jeżeli organ odwoławczy nie usunie naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji – to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo".
Na podstawie przedstawionych akt sprawy, Sąd stwierdził ponadto, że na etapie postępowania odwoławczego doszło do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., gdyż pozbawiono udziału w postępowaniu dwie strony postępowania: R. D. oraz A. H. Osoby te udzieliły bowiem pełnomocnictw P. H. do reprezentowania ich w toczących się postępowaniach "dotyczących domu przy ul. [...]" ale wyłącznie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Pełnomocnictwo to nie obejmowało zatem postępowania przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien decyzję kończącą postępowanie doręczyć również ww. osobom, skoro są one współwłaścicielami przedmiotowego budynku. Czynności tej jednak zaniechano co doprowadziło do naruszenia art. 10 k.p.a..
Reasumując, na podstawie poczynionych wyżej ustaleń za jedyną bezsporną okoliczność w przedmiotowej sprawie należy uznać, że przedmiotowe schody zewnętrzne wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. W związku w argumentem skargi, należy też zauważyć, że pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. tego typu schody należały do urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego, zatem zgodnie z art. 28 ust. 1 w związku z art. 2 ust.3 przywołanej ustawy, ich montaż wymagał pozwolenia na budowę.
Natomiast nie można uznać, że udowodniony został ustalony przez organy czas zakończenia budowy spornych schodów, W takiej sytuacji brak było podstaw do zastosowania przy rozstrzyganiu sprawy wskazanych przez organy przepisów art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane a oparte na tym przepisie orzeczenie należy uznać co najmniej za przedwczesne. Okoliczność ta dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy ma zasadnicze znacznie, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. i przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. istotnie różnicują przesłanki usuwania samowoli budowlanej.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny zatem, po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, ustalić - na podstawie całokształtu materiału dowodowego poddanego uprzedniej ocenie zgodnej z wymogami art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a - czas zakończenie montażu omawianych schodów zewnętrznych. Przypomnieć też należy, że w myśl art. 7 i art. 77 k.p.a. organy podejmują wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy. Jeżeli zatem na podstawie uzyskanych dowodów nie są w stanie ustalić stanu faktycznego sprawy, powinny rozważyć możliwość dopuszczenia innych prawem przewidzianych dowodów, takich chociażby jak przesłuchanie świadków lub opinia biegłego, które pomogłyby wyjaśnić tę kwestię. Dopiero bowiem stan faktyczny sprawy, ustalony po podjęciu wszelkich niezbędnych ku temu działań i środków, może być uznany za zgodny z rzeczywistością i może stanowić podstawę, do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego oraz wydania zasadnej decyzji merytorycznej.
Brak prawidłowych ustaleń co do daty zakończenia przedmiotowej inwestycji pozbawiło również Sąd możliwości oceny, czy w sprawie właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego.
Ponieważ zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, zapadły z naruszeniem art. 80 oraz art. 7 i 77 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.