II SA/Wr 378/06

II SA/Wr 378/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-08-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Andrzej Cisek /przewodniczący sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Cisek /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Halina Kremis Asesor WSA - Alicja Palus Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lipca 2006r. sprawy ze skargi Rady Miasta w Piechowicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 marca 2006r. nr PN.II.0911-4/210/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1, § 8 ust. 2, § 12 ust. 5, ust. 6 zd. 2, ust. 7 zd. 2 § 13 ust. 3, § 14 ust. 1, § 21 ust. 4 zd. 2, § 22, § 24 ust. 2, § 25 ust. 4, § 26, § 27 ust. 2, § 30 ust. 2, § 39 ust. 2 oraz § 42 uchwały nr 225/XLV/2006 Rady Miasta Piechowice z dnia 28 lutego 2006r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę \A/.QAA*/\/r 1 — canton
ia \*n/iv-iL-i i
Uzasadnienie
Rada Miasta Piechowice podjęła w dniu 28 lutego 2006 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) uchwałę Nr 225/XLV/2006 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 marca 2006 r. nr PN.II.0911-4/210/06, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność § 1, § 8 ust. 2, § 12 ust. 5, ust. 6 zdanie drugie, ust. 7 zdanie drugie, § 13 ust. 3, § 14 ust. 1, § 21 ust. 4 zdanie drugie, § 22, § 24 ust. 2, § 25 ust. 4, § 26, § 27 ust. 2, § 30 ust. 2, § 39 ust. 2 oraz § 42 powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż:
* § 1, § 12 ust. 5, § 13 ust. 3, § 24 ust. 2 uchwały w sposób istotny naruszają art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 7, art. 94 Konstytucji RP,
* § 8 ust. 2 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy,
* § 12 ust. 6 zdanie drugie uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 19 ustawy,
* § 14 ust. 1 uchwały w sposób istotny narusza art. 1, art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 3 i art. 19 ustawy oraz art. 3853 kodeksu cywilnego,
* § 21 ust. 4 zdanie drugie uchwały w sposób istotny narusza art. 19 ustawy i art. 359 § 2 kodeksu cywilnego,
* § 22 uchwały w sposób istotny narusza art. 19, art. 27 ustawy i § 16 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2002 r. Nr 26, poz. 257),
* § 25 ust. 4 i § 27 ust. 2 zdanie drugie, trzecie i czwarte uchwały narusza w sposób istotny art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 i 19 ustawy,
2
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
* § 26 i § 30 ust. 2 uchwały w sposób istotny naruszają art. 15 ust. 1 i art. 19 ustawy oraz art. 76 kodeksu cywilnego,
* § 27 ust. 2 zdanie pierwsze uchwały narusza w sposób istotny art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804 ze zm.),
§ 39 ust. 2 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 19 ustawy,
§ 42 uchwały w sposób istotny narusza art. 19 ustawy.
Organ nadzoru podniósł w dalszej części uzasadnienia, iż uchwała w podstawie prawnej wskazuje art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jak stanowi art. 19 ust. 2 powyższej ustawy regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Udzielona radzie gminy kompetencja ma dość szeroki zakres. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze postrzegany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Mocą przepisu § 1 uchwały rada zindywidualizowała przedsiębiorstwo, którego działalność mają regulować przepisy podjętej uchwały. Tymczasem z art. 19 ust. 1 ustawy wynika, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy w drodze aktu prawa miejscowego. Z brzmienia tego przepisu wyprowadzić należy obowiązek rady gminy do uregulowania, mocą aktu prawa miejscowego, wzajemnych praw i obowiązków usługodawców prowadzących działalność w zakresie gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej oraz usługobiorców (odbiorców). Akty prawa miejscowego są to akty o charakterze normatywnym. Cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów gminy, wydawane przez nich akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Wynikająca z art. 19 ust. 1 ustawy dyrektywa wskazuje jednoznacznie, iż uchwalany przez radę gminy regulamin
3
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
dostarczania wody i odprowadzania ścieków będzie miał zastosowanie do wszystkich przedsiębiorców świadczących na terenie gminy usługi w zakresie zbiorowego dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin zawiera postanowienia odnoszące się także do potencjalnych odbiorców usług, którym mocą niniejszej uchwały przypisano oznaczone uprawnienia i obowiązki. Uchwała w sprawie regulaminu posiada więc walor powszechności i obowiązuje generalnie na obszarze gminy. Za nieuzasadnione i godzące w cechę generalności aktu prawa miejscowego uznano ograniczenie zakresu zastosowania regulaminu tylko i wyłącznie do jednego usługodawcy, nawet jeżeli aktualnie na terenie Miasta Piechowice funkcjonuje tylko jedno przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Regulamin ma bowiem obejmować wszystkie przedsiębiorstwa działające na terenie gminy i nie jest aktem normującym zasady funkcjonowania konkretnej jednostki organizacyjnej.
Naruszenie prawa o podobnym charakterze Wojewoda Dolnośląski stwierdził w § 12 ust. 5, § 13 ust. 3, § 24 ust. 2 uchwały. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Ma on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, a jako akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym musi odnosić się do wszystkich podmiotów, regulując w ten sam sposób ich sytuację. Rada gminy jest upoważniona do określenia szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, warunków przyłączania do sieci, technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych oraz sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, co oznacza, że o ile chce wprowadzić regulacje dotyczące tych zagadnień, to musi dokonać tego w wydawanym regulaminie. Jednocześnie rada nie może scedować upoważnień ustawowych do regulowania zagadnień wymienionych w art. 19 ustawy na inne podmioty, w tym przedsiębiorstwo. W ust. 1 art. 19 wyraźnie stwierdza się, że regulamin uchwala rada gminy, a zatem tylko organ stanowiący gminy może regulować wymienione wyżej zagadnienia. Konieczność zamieszczenia zagadnień wymienionych w art. 19 ust. 2 ustawy w akcie prawa miejscowego wskazuje na intencję ustawodawcy, aby wszyscy odbiorcy korzystali z usług przedsiębiorstw wodociągowych i kanalizacyjnych na podobnych zasadach. Regulamin ma charakter generalny, a więc może dotyczyć kilku przedsiębiorstw. Umożliwienie przedsiębiorstwu określenia wzorów wniosków i innych pism może spowodować, że odbiorcy będą traktowani w różny sposób w zależności od tego, z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają.
4
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
Ponadto Wojewoda Dolnośląski wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzania ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Z przepisu tego wynika, że istnieje możliwość przeniesienia w drodze umowy odpowiedzialności za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie na przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne. Tymczasem regulacja zawarta w uchwale nie przewiduje takiej możliwości. W § 8 ust. 2 uchwały mowa jest o odpowiedzialności za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług w związku z funkcjonowaniem urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Odpowiedzialność przedsiębiorstwa została ograniczona do tych urządzeń, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa. Jak wynika z przytoczonego wyżej przepisu ustawy, co do zasady odpowiedzialność za funkcjonowanie przyłączy należy do odbiorcy usług, a zatem treść § 8 ust. 2 uchwały jest zgodna z tym założeniem. Jednak ustawodawca przewidział możliwość wprowadzenia odmiennej regulacji w umowie zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Wówczas to przedsiębiorstwo odpowiadałoby za prawidłowe funkcjonowanie posiadanych instalacji i przyłączy, a tym samym rozciągnięta zostałaby jego odpowiedzialność za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług. Regulację zawartą w § 8 ust. 2 uchwały organ nadzoru uznał zatem za niezgodną z prawem modyfikację art. 5 ust. 2 ustawy.
Odnosząc się do treści § 12 ust. 6 i ust. 7 uchwały, Wojewoda Dolnośląski wskazał, iż akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym nie może zawierać regulacji odnośnie zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego. Postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy, może zawierać jedynie ustawa lub wynikać one mogą z treści czynności prawnej. Zasady odpowiedzialności kontraktowej określa art. 471 i n. k.c, które mają charakter przepisów względnie obowiązujących. Umowne rozszerzenie lub zawężenie odpowiedzialności stron stosunku zobowiązaniowego dopuszcza art. 473 § 1 k.c. Zasada ta doznaje ograniczenia, a mianowicie nieważne jest zastrzeżenie, że dłużnik nie będzie odpowiedzialny za szkodę, którą może wyrządzić wierzycielowi umyślnie (art. 473 § 2 k.c). Tak więc zastrzeżenie takie musiałoby znaleźć się w umowie. Ponadto, zgodnie z art. 3531 k.c. postanowienia
5
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
umowy nie mogą sprzeciwiać się naturze danego stosunku prawnego, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do regulowania treści stosunków prawnych w przedmiotowym zakresie.
Regulamin w § 14 ust. 1 przewiduje nieograniczoną żadnymi warunkami dodatkowymi możliwość rozwiązania umowy przez każdą ze stron - w tym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Z przepis art. 1 ustawy, w którym wskazano cele ustawy, wynika że interes odbiorców jest jednym z przedmiotów regulacji ustawy. Jest to zrozumiałe ze względu na niezastępowalność dobra jakim jest woda oraz charakter tego rynku, który ogranicza wybór dostawcy wody lub odbiorcy ścieków. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy przedsiębiorstwo dostarcza wodę w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem. Poza tym dostawa wody i odprowadzanie ścieków muszą być zorganizowane w sposób ciągły i niezawodny, zapewniający należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Stosunki między przedsiębiorstwem a kontrahentem regulują umowy, zawierane na podstawie wzorca zgodnego z regulaminem uchwalanym przez radę gminy. Jednak regulamin ten musi uwzględniać podstawowe systemowe rozwiązania zawarte w ustawie. Zgodnie z ustawą przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnymi wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 ustawy). Umowa ta zawiera w szczególności postanowienia dotyczące okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia (art. 6 ust. 3 ustawy). Ponadto przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4 ustawy). Zaprzeczeniem tychże zasad, zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, byłaby możliwość rozwiązania przez przedsiębiorstwo zawartej umowy z jakichkolwiek przyczyn. Dlatego zasada swobody zawierania umów wyrażona w art. 3531 k.c. została ograniczona przepisami prawa publicznego. Skoro ustawa nakazuje chronić interesy odbiorców i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek przyłączania do sieci oraz obowiązek zawierania umów, to wprowadzenie do regulaminu nieograniczonego prawa rozwiązania umowy przez przedsiębiorstwo, narusza powyższe systemowe regulacje ustawy. Jednocześnie postanowienia regulaminu naruszają przepisy kodeksu cywilnego, określające katalog
6
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
otwarty klauzul abuzywnych. Przepis art. 3853 pkt 15 k.c. stanowi, że w razie wątpliwości uważa się, że niedozwolonymi postanowieniami umownymi są te, które w szczególności zastrzegają dla kontrahenta konsumenta uprawnienie wypowiedzenia umowy zawartej na czas nieoznaczony, bez wskazania ważnych przyczyn i stosownego terminu wypowiedzenia. Klauzule te są objęte domniemaniem abuzywności, co oznacza że dopiero w razie wątpliwości będą one uznane za niedozwolone. Używanie tych klauzul nie jest więc zakazane. Jak podniósł dalej organ nadzoru, kontrola przez niego wykonywana ma charakter abstrakcyjny - nie jest badana konkretna umowa, ale akt prawa miejscowego, który jako powszechnie obowiązujący będzie bezwzględnie i jednostronnie kształtował treść przyszłych wzorców umownych oraz samych umów. Jego postanowienia nie będą mogły być renegocjowane przy zawieraniu umowy. W sytuacji więc, gdy strona przyszłej umowy - odbiorca usług - przy jej zawieraniu nie ma żadnego wpływu na jej treść wynikającą z uchwalonego regulaminu, narzucającego niekorzystne dla niej rozwiązania, sam regulamin narusza powołane powyżej przepisy kodeksu cywilnego.
Odnosząc się do § 21 ust. 4 uchwały, organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z dyspozycją normy określonej w art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzone ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców, w tym sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opat ustalone w taryfach. Rada gminy w oparciu o przytoczoną normę prawną ustala sposób rozliczeń za usługi doprowadzania wody i odprowadzania ścieków. Jednakże do określania wysokości odsetek za opóźnienia w zapłacie faktury będzie uprawnione w oparciu m.in. o przedmiotowy regulamin przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zawieranej umowie z odbiorcą. Wskazywanie przez radę możliwości naliczania i wysokości odsetek za opóźnienia w dokonaniu opłat za dostarczaną wodę i odprowadzone ścieki wykracza poza upoważnienie ustawowe, stanowiące o sposobie rozliczeń między przedsiębiorstwem a odbiorcą. Nadto ustalenie przez radę wysokości odsetek w postaci odsetek ustawowych narusza art. 359 § 2 k.c. Zgodnie z art. 359 k.c. odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu (§ 1). Jeżeli wysokość odsetek nie jest w inny sposób określona, należą się odsetki ustawowe (§2).
Regulacja w § 22 uchwały dotyczy natomiast ustalenia ilości odprowadzonych ścieków w przypadku poboru wody przez odbiorcę z ujęć własnych (lub też z własnych i
7
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
urządzeń przedsiębiorstwa) i wprowadzania ścieków do urządzeń przedsiębiorstwa, przy jednoczesnym braku urządzeń pomiarowych. Zgodnie z § 22 ust. 3 uchwały w wymienionych w ust. 1 i 2 przypadkach, odbiorca jest zobowiązany do zakupu, zainstalowania na własny koszt wodomierza własnego oraz jego utrzymania i legalizacji. W uchwale nałożono zatem na odbiorców usług kanalizacyjnych, korzystających z własnych ujęć wody, obowiązek zainstalowania wodomierza własnego w celu ustalenia ilości odprowadzonych ścieków. Tymczasem na konieczność zainstalowania wodomierza wskazuje wyłącznie art. 27 ust. 6 ustawy, gdzie przyjęto, że w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Zgodnie z § 16 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w zależności od wyposażenia w urządzenia pomiarowe i wodomierze do pomiaru ilości wody bezpowrotnie zużytej, ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego, a w przypadku jego braku - jako równą ilości wody pobranej lub ilości wody pobranej pomniejszonej o ilość wody bezpowrotnie zużytej, określoną zgodnie z art. 27 ust. 6 ustawy. Jak wskazał organ nadzoru, z powyższych przepisów wynika obowiązek zainstalowania wodomierza tylko w sytuacji, gdy odbiorca nie ma urządzenia pomiarowego ilości odprowadzanych ścieków a jest zainteresowany zmniejszeniem tej ilości o ilość bezpowrotnie zużytej wody. Jest to bowiem jedyna podstawa do zmniejszenia ilości odprowadzonych ścieków, gdyż zasadą jest, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5 ustawy). W innych przypadkach ustawodawca nie nałożył na odbiorcę obowiązku montażu wodomierzy. Ustawodawca uwzględnił także możliwość braku wodomierzy i jako podstawę ustalenia ilości pobranej wody wskazał przeciętne normy zużycia wody, określone w odrębnych przepisach (art. 27 ust. 1 ustawy oraz § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków). W świetle powyższego organ nie ma uprawnień do nakładania na odbiorców obowiązku montażu wodomierza, a regulacja wynikająca z § 22 uchwały stanowi przekroczenie upoważnień ustawowych.
8
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
Z kolei w § 25 ust. 4 oraz § 27 ust. 2 zdanie drugie, trzecie i czwarte uchwały ustalono, że czynności tj.: przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" są odpłatne i stanowią wynagrodzenie Zakładu. Rada Miasta Piechowice w drodze aktu prawa miejscowego nałożyła na odbiorcę obowiązek uiszczania Zakładowi opłat za powyższe, czynności. Sam regulamin nie określił wysokości tych opłat. Delegacja ustawowa do wydania aktu prawa miejscowego ma charakter otwarty. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, nie oznacza to jednak, że rada gminy może nałożyć w drodze regulaminu, podjętego na podstawie art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, na odbiorcę usług obowiązek uiszczania określonych opłat. Sama ustawa upoważniając radę gminy do określenia warunków przyłączenia do sieci, nie upoważnia rady gminy do wprowadzenia bezpośrednio lub pośrednio z tego tytułu jakichkolwiek opłat. Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Zakresem przedmiotowym powyższego przepisu objęte jest zarówno stanowienie opłat lokalnych (o których mowa w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych), jak i innych opłat ustalonych przez radę gminy. Przepis ten wyraźnie nakazuje, aby każdy rodzaj opłat nakładanych na obywateli przez radę gminy był ustalany w granicach określonych w odrębnych ustawach. Nałożenie opłat przez radę gminy wymaga więc istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Cytowany wyżej art. 19 ustawy wyraźnego upoważnienia do nakładania opłat nie zawiera. Dlatego organ nadzoru uznał, iż w kwestionowanym zakresie badana uchwała narusza prawo.
W ocenie Wojewody Dolnośląskiego nałożenie mocą § 26 uchwały obowiązku wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych jest niezgodne z art. 15 ust. 1 ustawy, który taki obowiązek nałożył na przedsiębiorstwo. Przedmiotowy przepis stanowi bowiem, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Zaś zakres zadań do realizacji przez przyszłego odbiorcę usług wskazuje art. 15 ust. 2 ustawy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie (art. 15 ust. 4 ustawy). Unormowania § 26
9
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
uchwały nie mieszczą się w kompetencji wynikającej z art. 19 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci, ale nie warunki budowania przyłącza wodociągowego i (lub) kanalizacyjnego przez przyszłego odbiorcę, ani warunki wybudowania urządzeń wodociągowych i (lub) kanalizacyjnych przez przyszłego odbiorcę. Zatem zapis § 26 uchwały przekracza normę kompetencyjną art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Wobec stwierdzenia nieważności § 26 uchwały, za niezgodny z prawem Wojewoda Dolnośląski uznał również § 30 ust. 2 uchwały, merytorycznie z nim związany. Także określenie elementów umowy w § 26 ust. 7 przedmiotowej uchwały jest przekroczeniem kompetencji z art. 19 ustawy oraz narusza zasadę swobody umów przewidzianą przepisem art. 3531 k.c, stanowiącego, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Z kolei zapis § 26 ust. 6 uchwały narzuca formę zawarcia umowy. Forma umowy może zostać określona jedynie przepisami ustawy bądź też poprzez umowę stron, a nie w akcie prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 73 § 1 k.c, jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności. Przepis art. 76 k.c. zaś stanowi, że jeżeli strony zastrzegły w umowie, że określona czynność prawna między nimi powinna być dokonana w szczególnej formie, czynność ta dochodzi do skutku tylko przy zachowaniu zastrzeżonej formy.
Mocą przepisu § 27 ust. 1 uchwały Rada Miasta Piechowice nałożyła na osoby ubiegające się o przyłączenie nieruchomości obowiązek uzgodnienia dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia prac oraz kontroli robót. Jednakże, jak wskazał organ nadzoru, rada dokonała nieuzasadnionego rozróżnienia pomiędzy osobami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, korzystającymi z usług Zakładu w tym zakresie, oraz osobami, które zdecydują się dokonać takiego przyłączenia we własnym zakresie. W przytoczonym fragmencie § 27 ust. 2 uchwały rada stwierdza, że spełnienie warunku dokonania uzgodnienia przed przystąpieniem do prac przyłączeniowych nie jest wymagane, jeżeli przyłączenia do sieci dokonuje Zakład, który wydał warunki
10
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
przyłączenia do tej sieci. Jest to zatem nie mające żadnych podstaw odmienne uregulowanie sytuacji przyszłych odbiorców w zależności od tego, czy zdecydują się na korzystanie z usług Zakładu w zakresie wykonywania prac przyłączenia do sieci. Rodzi to uzasadnione wątpliwości, czy w tym przypadku ewentualny odbiorca ma możliwość wyboru pomiędzy skorzystaniem z usług Zakładu w zakresie przyłączenia do sieci a dokonaniem takiego przyłączenia we własnym zakresie. Pomijając fakt dokonywania uzgodnień z Zakładem, może dojść do sytuacji, gdy osoba dokonująca przyłączenia we własnym zakresie faktycznie nie będzie w stanie przyłączyć się do sieci. Na mocy uchwały przyjętej przez Radę Miasta Piechowice Zakład Usług Komunalnych decydowałby o dokonaniu uzgodnienia, o którym mowa w § 31 ust. 1 uchwały i ustalałby całkowicie dowolnie wykaz niezbędnych dokumentów i informacji potrzebnych do wydania takiego uzgodnienia. W praktyce Zakład mógłby więc zadecydować, że osoba planująca dokonać przyłączenia do sieci nie mogłaby tego dokonać, o ile zdecydowałaby się na usługę konkretnego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Przepis § 27 ust. 2 uchwały stanowiącym, że spełnienie warunków określonych w ust. 1 § 27 nie jest wymagane, jeżeli przyłączenia danej nieruchomości do sieci wykonuje Zakład wydający "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" narusza, w ocenie Wojewody Dolnośląskiego, przepis art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Stanowi on, że zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców. Przejawy nadużycia pozycji dominującej są przykładowo, a nie wyczerpująco wymienione w ust. 2 i w przypadku regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków mogą prowadzić do bezpośredniego lub pośredniego narzucania nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych albo rażąco niskich, odległych terminów płatności lub innych warunków zakupu albo sprzedaży towarów (art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów).
Ponadto organ nadzoru zakwestionował zapis § 39 uchwały, który stanowi w ust. 1, iż Zakład ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Zgodnie z ust. 2 Zakład ponosi odpowiedzialność za szkody powstałe w związku z wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług, chyba że nie ponosi winy. Zakład wolny jest od odpowiedzialności w szczególności wówczas, gdy przerwa lub ograniczenie świadczenia usług wynikały z: 1) działania siły wyższej, w tym
11
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
zwłaszcza sił przyrody, 2) działania lub zaniechania osób lub podmiotów, za które Zakład nie ponosi odpowiedzialności, w tym samego Odbiorcy, 3) potrzeby ochrony życia lub zdrowia ludzkiego oraz środowiska naturalnego, a także potrzeb przeciwpożarowych. Zdaniem organu nadzoru, zasady odpowiedzialności kontraktowej określa art. 471 i n. kodeksu cywilnego. Przepis art. 473 § 1 k.c. dopuszcza umowne rozszerzenie lub zawężenie odpowiedzialności stron stosunku zobowiązaniowego. Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do regulowania treści stosunków prawnych w przedmiotowym zakresie.
Ponadto poza normę prawną art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy, zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców, w tym warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, wykracza treść § 42 uchwały. Zapis przytoczonego § 42 uchwały nie stanowi warunku dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Natomiast wszelkie przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz związane z tym nakłady inwestycyjne oraz sposoby finansowania planowanych inwestycji zawarte są w opracowywanym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu. Z kolei przed określeniem przez przedsiębiorstwo taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje kalkulacji cen i opłat związanych ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Rada Miasta Piechowice domagając się jego uchylenia w całości. W ocenie strony skarżącej stanowisko organu nadzoru jest błędne, a postanowienia regulaminu, których nieważność stwierdzono, nie naruszają prawa. Jak wynika z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujących na obszarze gminy. W myśl ust. 2 art. 19 regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. W przyjętym regulaminie w § 1 postanowiono, że regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę zbiorowego odprowadzania ścieków
12
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
realizowanego na terenie Gminy Piechowice, w tym prawa i obowiązki Zakładu Usług Komunalnych w Piechowicach oraz odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych świadczonych przez ten zakład. Zatem zapis ten ma cechę generalności albowiem określa jednakowe zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanego na terenie całej gminy. Jest bezsporne, że na terenie Gminy Piechowice usługi w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wykonuje jeden podmiot - Zakład Usług Komunalnych w Piechowicach, innych potencjalnych usługodawców nie ma. Zatem odniesienie zasad ustalonych w regulaminie również do tego zakładu nie budzi wątpliwości a zapis, iż zasady te obejmują prawa i obowiązki Zakładu Usług Komunalnych w Piechowicach (oraz odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych świadczonych przez ten zakład) nie ogranicza zastosowania postanowień do innych podmiotów potencjalnie mogących świadczyć usługi i potencjalnych odbiorców usług.
Również stawiany § 12 ust. 5 i § 13 oraz § 24 ust. 2 zarzut naruszenia powszechności i ograniczenia zasady korzystania z usług na jednakowych warunkach poprzez wprowadzenie postanowień, że zakład jest obowiązany przygotować i bezpłatnie udostępnić wzór wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci, zdaniem skarżącego nie zasługuje uwzględnienie. Zarzut, iż zakład może określić odpowiednio wzór wniosku o zawarcie umowy, nie został uznany przez Radę Miasta w Piechowicach za słuszny. Intencją wprowadzenia postanowień o opracowywaniu wzoru odpowiednich wniosków jest ułatwienie wszelkim odbiorcom usług (również potencjalnym) procedury postępowania przy zawieraniu umów. Nie może budzić wątpliwości, iż wszelkie opracowane wzory nie mogą naruszać przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ani prawa miejscowego zatem muszą pozostawać w zgodności również z regulaminem. Trudno dopatrzyć się w zapisach ww. postanowień regulaminu, iż prowadzą do zróżnicowania zasad korzystania z usług lub naruszają zasadę powszechności.
Skarżący nie zgodził się nadto ze stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, iż § 8 ust. 2 regulaminu jest sprzeczny z art. 5 ust. 2 ustawy i z uznaniem, że postanowienie to wyłącza umowne przeniesienie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiedzialności za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym. § 8 ust. 2 stanowi ogólną regułę, że w przypadku, gdy przyłącza nie są w posiadaniu Zakładu, odpowiedzialność Zakładu za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług jest ograniczona do posiadanych przez Zakład urządzeń
13
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
wodociągowych i kanalizacyjnych. Postanowienie to zamieszczone jest w rozdziale 3 określającym szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z Odbiorcami usług. Równocześnie w § 7 zawarto klauzulę, iż postanowienia umów zawieranych przez Zakład z Odbiorcami, nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron, wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego regulaminu, a w § 8 ust. 1 - zapis, iż umowa określa szczegółowe obowiązki stron, w tym zasady utrzymywania przyłączy oraz warunki usuwania ich awarii. Zatem powołane postanowienia regulaminu nie pozwalają, zdaniem organu, na uznanie iż § 8 ust. 2 regulaminu wyłącza umowne przeniesienie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiedzialności za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 ustawy właśnie umowa stron rozstrzygać może o zakresie odpowiedzialności za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie.
Strona skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem, że § 12 ust. 6 i ust. 6 uchwały jako postanowienie prawa powszechnie obowiązującego nie może zawierać regulacji odnośnie zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego bowiem postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy może zawierać jedynie ustawa lub wynikać z treści czynności prawnej (np. umowy). Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy za odbiorcę usług uważa się każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Jest zatem bezsporne, zdaniem skarżącego, że postanowienia § 12 regulaminu odnoszą się do tych usługobiorców, którzy mają już zawarte umowy, lecz utracili prawo korzystania z nieruchomości lub nastąpiła zmiana rzeczywistego usługobiorcy bez rozwiązania (lub zmiany) umowy. Konsekwencją braku powiadomienia zakładu o okolicznościach określonych w ust. 6 i 7 § 12 regulaminu jest umowna odpowiedzialności za należności i opłaty wynikające z zawartej umowy, a nie, jak twierdzi organ nadzoru, unormowanie w regulaminie zasad i zakresu odpowiedzialności stron umowy.
Zdaniem skarżącego argumenty Wojewody Dolnośląskiego odnoszące się do stwierdzenia, że § 14 ust. 1 regulaminu jest sprzeczny z przepisami ustawy i narusza przepisy kodeksu cywilnego przez brak wskazania przyczyn, z powodu których zakład
14
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
może wypowiedzieć umowę zawartą z odbiorcą, potwierdzają jedynie stanowisko, że u podstaw wypowiedzenia umowy przez zakład leżeć mogą wyłącznie ważne przyczyny, które muszą zostać wskazane, skoro wynika to z przepisów bezwzględnie obowiązujących. Ich taksatywne wskazanie nie jest jednak możliwe ani konieczne w regulaminie, lecz regulamin nie może przy tym wyłączyć uprawnienia zakładu do wypowiedzenia umowy. Nie zgodzono się również z zarzutem przekroczenia § 21 ust. 4 regulaminu upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy w zakresie stanowiącym o terminie płatności faktury za wykonane świadczenia i z zarzutem narusza art. 359 k.c. poprzez określenie stosowania za nieterminowe płatności odsetek ustawowych. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy upoważnia do uregulowania sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Określenie terminu płatności na 14 dni jest, w ocenie organu, jest zgodne z § 17 ust. 1 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Podobnie odesłanie do stosowania odsetek również nie stanowi naruszenia przepisów prawa, zaś brak ograniczenia ich do ustawowej wysokości powodować by mogło stosowanie odsetek w umownej, niekorzystnej dla odbiorców usług wysokości.
Również ze stwierdzeniem organu nadzoru, że regulacja § 22 jest sprzeczna z art. 27 ust. 5 ustawy przez nałożenie na odbiorców obowiązku zainstalowania na własny koszt urządzeń pomiarowych w określonych przypadkach i przez brak odesłania, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie, skarżący się nie zgodził. Postanowienie § 22 reguluje szczególne przypadki, kiedy odbiorca nie pobiera wody z ujęć zakładu, a wprowadza ścieki do jego ujęć oraz przypadki, gdy dokonuje poboru wody z ujęć własnych i zakładu, a ścieki wprowadza do ujęć zakładu, a więc sytuacje inne od unormowanych w art. 27 ust. 5 ustawy. Rada Miasta w Piechowicach zakwestionowała także stanowisko organu nadzoru, iż wynagrodzenie za czynności określone w § 25 ust. 4 regulaminu ma charakter opłaty w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Wysokość wynagrodzenia za przewidziane tym przepisem czynności została określona jako odpowiadająca rzeczywiście poniesionym przez zakład kosztom przygotowania dokumentacji. Zatem wynagrodzenie ma charakter zapłaty za rzeczywiście spełnione czynności.
15
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
Wskazano nadto, iż zarzut, że § 26 uchwały ustanowiony został bez wyraźnego upoważnienia wynikającego z art. 19 ustawy i jest sprzeczny z art. 15 ust. 1 ustawy, zdaniem skarżącego jest niesłuszny. § 26 znajduje uzasadnienie w art. 19 pkt 4, 5 i 6 ustawy i nie stoi w sprzeczności z art. 15 ust. 1 bowiem czynności w nim przewidziane mają charakter fakultatywny i znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku zgody drugiej strony. Nie uchybiają one zatem przepisowi art. 15 ust. 1 ustawy, a także art. 76 k.c. Z wyżej wskazanych względów również § 30 regulaminu nie uchybia ww. przepisom. Zarzut naruszenia przez § 27 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez odmienne uregulowanie sytuacji przyszłych odbiorców w zależności od tego, czy zdecydują się na korzystanie z usług zakładu w zakresie wykonywania prac przyłączenia do sieci, nie znajduje również, zdaniem strony skarżącej, uzasadnienia. O rezygnacji z realizacji postanowienia § 27 ust. 1 regulaminu decyduje "etap" prac, nie zaś osoba ubiegająca się o przyłączenie lub zakład, który realizuje zadanie. Jeżeli warunki przyłączenia zostały dla danej nieruchomości wydane (przy tym przez zakład), nie znajduje uzasadnienia ponowne uzgadnianie czynności już uprzednio wykonanych przewidzianych w ust. 1 § 27. Unormowania § 39 ust. 2 i § 42 regulaminu znajdują natomiast oparcie odpowiednio w art. 19 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy.
Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala - art. 151 powyższej ustawy.
16
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny sądu było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 marca 2006 r. Nr PN.II.0911-4/210/06, którym stwierdzono nieważność § 1, § 8 ust. 2, § 12 ust. 5, ust. 6 zdanie drugie, ust. 7 zdanie drugie, § 13 ust. 3, § 14 ust. 1, § 21 ust. 4 zdanie drugie, § 22, § 24 ust. 2, § 25 ust. 4, § 26, § 27 ust. 2, § 30 ust. 2, § 39 ust. 2 oraz § 42 uchwały Rady Miasta Piechowice z dnia 28 lutego 2006 r. Nr 225/XLV/2006 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.
Sąd rozpatrując niniejsza sprawę musiał rozważyć, czy uchwała, będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, narusza przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, na które wskazał organ nadzoru.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Po myśli ust. 2 powyższego artykułu regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, iż uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi
17
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (tu w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków..
Uchwała będąca aktem prawa miejscowego jest aktem o charakterze normatywnym. Oznacza to, że normy postępowania, wynikające z takiej uchwały, mają charakter generalny i abstrakcyjny oraz obowiązują na terenie właściwości podejmującego uchwałę organu. Akty prawa miejscowego nakładają na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Adresaci norm generalnych i abstrakcyjnych nie są zatem oznaczeni konkretnie i imiennie. O abstrakcyjnym charakterze normy prawnej decyduje to, że normy te regulują kwestie, które znajdą wielokrotne zastosowanie, ilekroć zaistnieje stan faktyczny odpowiadający hipotezom tych norm. O generalności normy prawnej mówi się, gdy norma prawna skierowana jest do nieograniczonego kręgu adresatów.
Z przepisu art. 19 ust. 1 wskazanej ustawy wynika, iż regulamin, jako akt prawa miejscowego, określa w sposób abstrakcyjny i generalny wzajemne prawa i obowiązki usługodawców prowadzących działalność w zakresie gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej na obszarze gminy oraz odbiorców usług świadczonych w tym zakresie. Wynikająca z powyższego przepisu dyrektywa wskazuje jednoznacznie, iż uchwalany przez radę gminy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków będzie miał zastosowanie z jednej strony do wszystkich przedsiębiorców świadczących na terenie danej gminy usługi w zakresie zbiorowego dostarczania wody i odprowadzania ścieków, z drugiej zaś strony - do potencjalnych odbiorców tych usług. Regulamin winien zatem obejmować wszystkie przedsiębiorstwa działające na terenie gminy i nie jest aktem normującym zasady funkcjonowania konkretnej jednostki organizacyjnej.
Tymczasem w § 1 przedmiotowej uchwały stwierdzono, iż "niniejszy regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanych na terenie Gminy Piechowice w tym prawa i obowiązki Zakładu Usług Komunalnych w Piechowicach, zwanego dalej Zakładem oraz odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych świadczonych przez ten zakład, zwanych dalej Odbiorcami, wynikające z ustawy . o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy.". Z tak sformułowanego zapisu wynika, iż adresatami norm wynikających z regulaminu jest Zakład Usług Komunalnych w Piechowicach, który świadczy usługi wodociągowo-kanalizacyjne oraz odbiorcy usług świadczących przez ten zakład. Zindywidualizowanie
18
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
przedsiębiorstwa, którego działalność regulują przepisy podjętej uchwały, w ocenie sądu, narusza 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej, iż zapis § 1 uchwały, mimo że na terenie Gminy Piechowice usługi w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wykonuje jeden podmiot i brak jest innych potencjalnych usługodawców, ma cechę generalności. Wbrew twierdzeniu Rady Miasta Piechowice, zapis ten obejmuje prawa i obowiązki tylko Zakładu Usług Komunalnych w Piechowicach, ograniczając tym samym zastosowanie postanowień regulaminu do innych podmiotów potencjalnie mogących świadczyć usługi wodociągowo-kanalizacyjne na terenie Gminy Piechowice.
Konsekwencją stwierdzenia nieważności § 1 uchwały musiało być uznanie za niezgodne z prawem również jej § 12 ust. 5, § 13 ust. 3, § 24 ust. 2 odnoszące się do określania przez zakład wzoru wniosku o zawarcie umowy (§12 ust. 5 i § 13 ust. 3) oraz jego przygotowania i bezpłatnego udostępniania (§ 24 ust. 2).
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W myśl ust. 2 powyższego artykułu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Zawarcie umowy następuje zatem na pisemny wniosek odbiorcy usług. Przepis art. 6 ustawy nie wskazuje jednak, że wniosek taki ma mieć określony wzór, a tym bardziej, że taki wzór ma zostać określony przez zakład. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy stanowi natomiast, iż regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Rada gminy nie może scedować upoważnień ustawowych do regulowania zagadnień wymienionych w tym przepisie na inne podmioty, w tym przedsiębiorstwo, a za takie należy uznać zobowiązanie do określania, przygotowania i bezpłatnego udostępniania przez te podmioty wzoru wniosku o zawarcie umowy. Jak stwierdzono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, konieczność zamieszczenia zagadnień wymienionych w art. 19 ust. 2 ustawy w akcie prawa miejscowego wskazuje na intencję ustawodawcy, aby wszyscy odbiorcy korzystali z usług przedsiębiorstw wodociągowych i kanalizacyjnych na podobnych zasadach a generalny charakter regulaminu oznacza, że może on dotyczyć kilku przedsiębiorstw. Umożliwienie przedsiębiorstwu określenia
19
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
wzorów wniosków i innych pism może spowodować, że odbiorcy będą traktowani w różny sposób w zależności od tego, z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają.
Podzielając w tym względzie stanowisko organu nadzoru, sąd uznał, iż postanowienia uchwały dotyczące zobowiązania zakładu do określenia, przygotowania i bezpłatnego udostępniania wzoru wniosku o zawarcie umowy (§ 12 ust. 5, § 13 ust. 3, § 24 ust. 2) mogą powodować nierówne traktowanie odbiorców usług świadczących przez różne zakłady, co stanowi istotne naruszenie przepisów art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.
Sąd nie zgodził się również z twierdzeniem strony skarżącej, iż § 8 ust. 2 regulaminu jest zgodny z art. 5 ust. 2 ustawy. Należy wskazać, iż stosownie do przepisu art. 5 ust. 2 ustawy, jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzania ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Z przepisu tego wynika, że istnieje możliwość przeniesienia w drodze umowy odpowiedzialności za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Tymczasem regulacja zawarta w uchwale nie przewiduje takiej możliwości. § 8 ust. 2 uchwały stanowi bowiem, że w przypadku, gdy przyłącza nie są w posiadaniu zakładu, odpowiedzialność zakładu za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług jest ograniczona do posiadanych przez zakład urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Odpowiedzialność przedsiębiorstwa została tutaj ograniczona do urządzeń będących w posiadaniu twego podmiotu. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, § 8 ust. 2 regulaminu wyłącza umowne przeniesienie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiedzialności za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Przepis § 7 uchwały stanowi bowiem, że postanowienia umów zawieranych przez zakład wodociągowo-kanalizacyjny z odbiorcami, nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego regulaminu. Ograniczenie odpowiedzialności zakładu wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie określonym § 8 ust. 2 regulaminu wyłącza, w ocenie sądu,
20
Sygn.akt lI SA/Wr 378/06
prawo stron wynikające z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków tj. możliwość przeniesienia w drodze umowy odpowiedzialności za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Tym samym § 8 ust. 2 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy.
Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, 3) praw i obowiązków stron umowy, 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18, 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.
Z lektury uchwały wynika natomiast, że postanowienia, jakie powinna regulować umowa zawarta między odbiorcą usług a zakładem, zostały określone w § 12 ust. 6 i ust. 7. W § 12 ust. 6 jest mowa, że po zawarciu umowy odbiorca jest zobowiązany do pisemnego poinformowania zakładu o utracie przezeń prawa do korzystania z nieruchomości. Do czasu poinformowania zakładu, odbiorca ponosi odpowiedzialność za należności powstałe w związku ze świadczeniem usług przez zakład. Przepis § 12 ust. 7 uchwały stanowi natomiast, że w przypadku zmiany odbiorcy usług, następuje wygaśnięcie umowy zawartej z dotychczasowym odbiorcą z chwilą powiadomienia zakładu o zmianie odbiorcy. Do tego czasu obowiązek ponoszenie opłaty za wodę i ścieki obciąża odbiorcę. Określenie warunków, które ma regulować umowa między odbiorcą a zakładem, w postanowieniach uchwały stanowi istotne naruszenie art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Nieuzasadnione jest nadto twierdzenie strony skarżącej, iż konsekwencją braku powiadomienia zakładu o okolicznościach określonych w ust. 6 i 7 § 12 regulaminu jest umowna odpowiedzialność za należności i opłaty wynikające z zawartej umowy, bowiem postanowienia powyższych przepisów, zdaniem sądu, jednoznacznie określają kto ponosi odpowiedzialność za należności powstałe w związku ze świadczeniem usług przez zakład w sytuacjach wskazanych w ust. 6 i 7 § 12 regulaminu. Również w tym miejscu należy wskazać na przepis § 7 uchwały, który stanowi, że postanowienia umów
21
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
zawieranych przez zakład z odbiorcami, nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z postanowień niniejszego regulaminu. Skoro zasady ponoszenia odpowiedzialności przez odbiorcę za należności powstałe w związku ze świadczeniem usług przez zakład zostały określone w regulaminie, niemożliwym staje się ich określenie odmiennie w umowie pomiędzy odbiorcą a zakładem.
Należało również podzielić stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, iż akt prawa miejscowego nie może zawierać regulacji odnośnie zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego. Postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy, mogą zostać zawarte jedynie w ustawie lub wynikać z treści czynności prawnej (tu umowa między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług). Zasady odpowiedzialności kontraktowej określa art. 471 i n. k.c, które mają charakter przepisów względnie obowiązujących, co oznacza że mogą one podlegać modyfikacji w drodze np. umowy. Umowne rozszerzenie lub zawężenie odpowiedzialności stron stosunku zobowiązaniowego dopuszcza art. 473 § 1 k.c. Ewentualne wyłączenie odpowiedzialności musi również nastąpić w drodze umowy. Ponadto, jak wskazał na to również organ nadzoru, zgodnie z art. 3531 k.c. postanowienia umowy nie mogą sprzeciwiać się naturze danego stosunku prawnego, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do regulowania treści stosunków prawnych w przedmiotowym zakresie.
Powyższe rozważania są istotne również w odniesieniu do twierdzeń strony skarżącej, że § 14 ust. 1 uchwały jest zgodny z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i nie narusza przepisu art. 3853 pkt 15 k.c. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnymi wnioskiem o zawarcie umowy, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Zatem kwestie wypowiedzenia umowy zostały z mocy ustawy przekazane do uregulowania w drodze cywilnoprawnej. Tymczasem regulamin w § 14 ust. 1 przewiduje możliwość rozwiązania umowy przez każdą ze stron umowy - w tym zakład - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne bez wskazania żadnych dodatkowych warunków. Bezpodstawnym jest nadto wywód skarżącego, iż u podstaw wypowiedzenia umowy przez zakład na
22
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
podstawie § 14 ust. 1 uchwały leżeć mogą wyłącznie ważne przyczyny, które muszą zostać wskazane, skoro wynika powyższe z przepisów bezwzględnie obowiązujących. Ponadto skarżący podniósł, iż nie jest jednak możliwe ani konieczne ich taksatywne określenie w regulaminie.
Przepis art. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, iż ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Z powyższego przepisu wynika, że interes odbiorców jest jednym z przedmiotów regulacji ustawy. Skoro zatem ustawa nakazuje chronić interesy odbiorców (art. 1 ustawy) i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek przyłączania do sieci (art. 19 ustawy) oraz obowiązek zawierania umów (art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy), to wprowadzenie do regulaminu nieograniczonego prawa rozwiązania umowy przez przedsiębiorstwo, narusza w istotny sposób powyższe regulacje ustawy.
Przepis art. 3853 pkt 15 k.c. stanowi, że w razie wątpliwości uważa się, że niedozwolonymi postanowieniami umownymi są te, które w szczególności zastrzegają dla kontrahenta konsumenta uprawnienie wypowiedzenia umowy zawartej na czas nieoznaczony, bez wskazania ważnych przyczyn i stosownego terminu wypowiedzenia. Trzeba tutaj zaznaczyć, iż skoro regulamin jako akt powszechnie obowiązujący będzie bezwzględnie i jednostronnie kształtował treść przyszłych wzorców umownych oraz samych umów, których postanowienia stosownie do § 7 regulaminu nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z postanowień niniejszego regulaminu (tu możliwość rozwiązania umowy), jego regulacje nie będą mogły być renegocjowane przy zawieraniu umowy. Zatem organ nadzoru właściwie, w ramach dokonywanej kontroli aktu prawa miejscowego - regulaminu, stwierdził nieważność § 14 ust. 1 uchwały jako istotnie naruszający również art. 3853k.c.
Sąd zgodził się także z zarzutem zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym przekroczenia § 21 ust. 4 zdanie drugie regulaminu upoważnienia wynikającego z art. 19 ustawy i naruszenia art. 359 § 2 k. c. Ust. 2 pkt 3 art. 19 ustawy stanowi, iż regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-
23
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Przepis ten oznacza, że rada gminy ustala sposób rozliczeń za usługi doprowadzania wody i odprowadzania ścieków. Jednakże wskazywanie konsekwencji za opóźnienia w zapłacie faktury w postaci naliczania odsetek sprzeciwia się postanowieniu art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy, w myśl którego umowa zawarta między usługobiorcą a usługodawcą w zakresie usług wodociągowo-kanalizacyjnych zawiera w szczególności postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń. W oparciu o regulamin przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zawieranej umowie z odbiorcą będzie zatem uprawnione do określania wysokości odsetek za opóźnienia w zapłacie faktury. Na podstawie § 21 ust. 4 uchwały odbiorca dokonuje zapłaty za dostarczona wodę i odprowadzone ścieki w terminie wskazanym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej doręczenia. W zdaniu drugim stwierdzono, iż opóźnienia w zapłacie uprawniają zakład do naliczania odsetek, w wysokości ustawowej. W ocenie sądu, wskazywanie przez radę gminy możliwości naliczania i wysokości odsetek za opóźnienia w dokonaniu opłat za dostarczaną wodę i odprowadzone ścieki wykracza poza upoważnienie ustawowe dotyczące sposobu rozliczeń między przedsiębiorstwem a odbiorcą. Sąd nie mógł zgodzić się nadto z twierdzeniem Rady Miasta Piechowice, iż brak ograniczenia odsetek na opóźnienie w dokonaniu opłat do ich ustawowej wysokości powodować by mogło stosowanie odsetek w umownej, niekorzystnej dla odbiorców usług wysokości.
Nadto ustalenie przez radę gminy wysokości odsetek w postaci odsetek ustawowych narusza art. 359 § 2 k.c, zgodnie z którym jeżeli wysokość odsetek nie jest w inny sposób określona, należą się odsetki ustawowe. Stosownie zaś do § 1 art. 359 k.c. odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu (§ 1). Podstawę naliczania odsetek od sumy pieniężnej zostały precyzyjnie określone w powyższym przepisie. Może nią być czynność prawna (np. umowa - tu umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zawarta przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcą usług), ustawa, orzeczenie sądu lub decyzja innego właściwego organu. Takiej podstawy nie może stanowić uchwała - regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zatem, zdaniem sądu, w wyniku zawartej umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w umowie może wskazać na konsekwencję opóźniania się przez odbiorcę
24
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
w zapłacie faktury za wykonaną usługę, którą to konsekwencją może być naliczanie odsetek, ale niekoniecznie ustawowych, lecz umownych.
Zdaniem sądu również § 22 uchwały w sposób istotny narusza art. 19 i art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 16 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2002 r. Nr 26, poz. 257). Regulacja w § 22 uchwały dotyczy ustalenia ilości odprowadzonych ścieków w przypadku poboru wody przez odbiorcę z ujęć własnych (lub też z własnych i urządzeń przedsiębiorstwa) i wprowadzania ścieków do urządzeń przedsiębiorstwa, przy jednoczesnym braku urządzeń pomiarowych. Na podstawie ust. 3 § 22, w wymienionych w ust. 1 i 2 przypadkach, odbiorca jest zobowiązany do zakupu, zainstalowania na własny koszt wodomierza własnego oraz jego utrzymania i legalizacji. W uchwale nałożono zatem na odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych, korzystających z własnych ujęć wody, obowiązek zainstalowania wodomierza własnego w celu ustalenia ilości odprowadzonych ścieków.
Stosownie do przepisu art. 27 ust. 1 ustawy ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Na podstawie ust. 3 powyższego artykułu minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej, określi, w drodze rozporządzenia, przeciętne normy zużycia wody dla poszczególnych odbiorców usług, które stanowią podstawę ustalania ilości pobranej wody w razie braku wodomierza, biorąc pod uwagę specyfikę poszczególnych odbiorców usług oraz wskaźniki średniego zużycia wody określone w szczególności dla gospodarstw domowych, usług oraz innej działalności w miastach i na wsiach. Zgodnie zaś z ust. 4 art. 27 ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. Ust. 5 stanowi natomiast, iż w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług -ust. 6.
25
Sygn.akt ll SA/Wr 378/06
Z powyższych przepisów wynika, że w razie braku wodomierzy jako podstawę ustalenia ilości pobranej wody ustala się w oparciu o przeciętne normy zużycia wody określone w odrębnych przepisach. Obowiązek zainstalowania wodomierza dotyczy tylko sytuacji, gdy odbiorca nie ma urządzenia pomiarowego ilości odprowadzanych ścieków a jest zainteresowany zmniejszeniem tej ilości o ilość bezpowrotnie zużytej wody. Zasadą jest, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy. W innych przypadkach ustawodawca nie nałożył na odbiorcę obowiązku montażu wodomierzy.
Na konieczność zainstalowania wodomierza wskazuje wyłącznie art. 27 ust. 6 ustawy. Zgodnie zaś z § 16 ust. 4 wskazanego rozporządzenia w zależności od wyposażenia w urządzenia pomiarowe i wodomierze do pomiaru ilości wody bezpowrotnie zużytej, ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego, a w przypadku jego braku - jako równą ilości wody pobranej lub ilości wody pobranej pomniejszonej o ilość wody bezpowrotnie zużytej, określoną zgodnie z art. 27 ust. 6 ustawy.
W świetle powyższych przepisów sąd doszedł do przekonania, iż Rada Miasta Piechowice nie ma kompetencji do nakładania na odbiorców usług obowiązku montażu wodomierza, a regulacja wynikająca z § 22 uchwały stanowi przekroczenie upoważnień ustawowych. Sąd wprawdzie podziela stanowisko strony skarżącej, że postanowienie § 22 reguluje szczególne przypadki, tj. jeżeli odbiorca pobiera wodę z ujęć własnych i wprowadza ścieki do urządzeń zakładu oraz jeżeli odbiorca pobiera wodę z ujęć własnych oraz urządzeń zakładu i wprowadza ścieki do urządzeń zakładu, ale za bezpodstawne należało uznać stwierdzenie, że są to sytuacje inne od unormowanych w art. 27 ust. 5 ustawy. Ust. 5 art. 27 stanowi jedynie, iż w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie.
Nadto należało uznać, iż § 25 ust. 4 i § 27 ust. 2 zdanie drugie, trzecie i czwarte uchwały naruszają w sposób istotny art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 i 19 ustawy, podzielając w tym względzie argumentację organu nadzoru. Na mocy § 25 ust. 4 i § 27 ust. 2 zdanie drugie, trzecie i czwarte uchwały ustalono, że za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" oraz przyłączenie nieruchomości do sieci jest odpłatne. Oznacza to, że Rada Miasta Piechowice w drodze aktu prawa miejscowego nałożyła na odbiorcę obowiązek uiszczania zakładowi opłat za powyższe czynności. Delegacja ustawowa, zawarta w art.
26
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
19 ust. 1 ustawy, upoważnia radę gminy do wydania aktu prawa miejscowego -regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który powinien zgodnie z ust. 2 art. 19 określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Nie oznacza to jednak, że organ może nałożyć w drodze regulaminu na odbiorcę usług obowiązek uiszczania określonych opłat. Sama ustawa upoważniając radę gminy do określenia warunków przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4), nie upoważnia natomiast do wprowadzenia bezpośrednio lub pośrednio z tego tytułu jakichkolwiek opłat.
Na koszty przyłączenia do sieci wskazuje art. 15 ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (ust. 3). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (ust. 4). Ponadto należy wskazać na przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Przepis ten obejmuje swym zakresem przedmiotowym zarówno stanowienie opłat lokalnych, jak i innych opłat ustalanych przez radę gminy jednakże w granicach określonych w odrębnych ustawach. Nałożenie opłat przez ten organ wymaga więc istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Natomiast art. 19 ustawy wyraźnego upoważnienia do nakładania opłat nie zawiera. Sąd uznał zatem, iż § 25 ust. 4 i § 27 ust. 2 zdanie drugie, trzecie i czwarte uchwały istotnie naruszają prawo.
Przepis art. 15 ust. 1 i art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków został naruszony w sposób istotny również przez § 26 i § 30 ust. 2 uchwały. Nałożony mocą § 26 uchwały obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych jest niezgodne z art. 15 ust. 1 ustawy, który taki obowiązek nałożył na przedsiębiorstwo. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości
27
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie (art. 15 ust. 4 ustawy). Nadto unormowania § 26 uchwały nie znajdują się w zakresie ustaleń, jakie powinien zwierać regulamin zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy. W regulaminie określane są prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy), ale nie warunki budowania przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego przez przyszłego odbiorcę, ani warunki wybudowania urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych przez przyszłego odbiorcę. Zatem zapis § 26 uchwały przekracza upoważnienie dla rady gminy zawarte w art. 19 ustawy oraz narusza istotnie przepis art. 15 ust. 1 ustawy oraz art. 76 k.c. Zgodnie bowiem z art. 76 k.c, jeżeli strony zastrzegły w umowie, że określona czynność prawna między nimi powinna być dokonana w szczególnej formie, czynność ta dochodzi do skutku tylko przy zachowaniu zastrzeżonej formy. Konsekwencją stwierdzenia nieważności § 26 uchwały jest uznanie również za niezgodny z prawem § 30 ust. 2 uchwały, w którym mowa jest o odbiorze przyłącza w sytuacji, gdy "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" obejmowały również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych.
Przekroczeniem kompetencji z art. 19 ustawy oraz naruszeniem zasady swobody umów z art. 3531 k.c. jest również określenie w § 26 ust. 7 regulaminu elementów umowy, o której mowa w ust. 2 i ust. 3 § 26, narzucając tym samym formę zawarcia takiej umowy. Przepis art. 3531 k.c. stanowi bowiem, że strony zawierające umowę (tu - umowę regulującą tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez zakład urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych bądź części inwestycji sfinansowanej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie) mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Forma umowy może zostać określona jedynie przepisami ustawy bądź też poprzez umowę stron, a nie w akcie prawa miejscowego.
Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego, iż niesłusznie organ nadzoru stwierdził istotne naruszenie przez § 27 ust. 2 zdanie pierwsze uchwały art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804 ze zm.). Przepis § 27 ust. 1 uchwały stanowi, iż warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie przez osoby ubiegające się o przyłączenie nieruchomości z
28
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
zakładem dokumentacji technicznej (w tym projektu) i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków dokonywania przez zakład kontroli robót. W ocenie sądu jednak niedopuszczalne jest rozróżnienie przez organ pomiędzy osobami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, które korzystają z usług zakładu w tym zakresie, a osobami, które zdecydują się dokonać takiego przyłączenia we własnym zakresie. W ust. 2 § 27 uchwały rada stwierdza, że spełnienie warunku wskazanego w ust. 1 nie jest wymagane, jeżeli przyłączenia do sieci dokonuje zakład, który wydał "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" dla danej nieruchomości. Odmienne uregulowanie sytuacji przyszłych odbiorców w zależności od tego, czy zdecydują się na skorzystanie z usług zakładu w zakresie wykonywania prac przyłączenia do sieci, czy na dokonanie takiego przyłączenia we własnym zakresie, w ocenie sądu w sposób istotny narusza przepis art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Stanowi on bowiem, że zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców. Pozycję dominującą bez wątpienia posiada Zakład Usług Komunalnych w Piechowicach, skoro jest jedynym zakładem świadczącym usługi w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie gminy Piechowice.
Przepis § 39 ust. 2 uchwały stanowi, iż zakład ponosi odpowiedzialność za szkody powstałe w związku z wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług, chyba że nie ponosi winy. W dalszej części określone zostały sytuacje, w których zakład został zwolniony od tej odpowiedzialności. Są to sytuacje, gdy przerwa lub ograniczenie świadczenia usług wynikały w szczególności z działania siły wyższej, w tym zwłaszcza sił przyrody, działania lub zaniechania osób lub podmiotów, za które zakład nie ponosi odpowiedzialności, w tym samego odbiorcy oraz potrzeby ochrony życia lub zdrowia ludzkiego oraz środowiska naturalnego, a także potrzeb przeciwpożarowych. W ocenie sądu, rada gminy nie posiada kompetencji do regulowania treści stosunków prawnych w zakresie wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego. Postanowienia te mogą zostać określone jedynie w ustawie lub poprzez czynność prawną. Zasady odpowiedzialności kontraktowej określa art. 471 i n. kodeksu cywilnego, natomiast przepis art. 473 § 1 k.c. dopuszcza umowne rozszerzenie lub zawężenie odpowiedzialności stron stosunku zobowiązaniowego. Zatem należało uznać, iż § 39 ust. 2 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 19 ustawy.
Z istotnym naruszeniem art. 19 ustawy został również uchwalony § 42. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym
29
Sygn. akt II SA/Wr 378/06
odprowadzaniu ścieków regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców, w tym warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Natomiast przytoczony § 42 uchwały stanowi, iż w kalkulacji ceny za wodę pobieraną na cele przeciwpożarowe przez urządzenia usytuowane na terenie publicznym, zakład uwzględnia koszty utrzymania urządzeń niezbędnych dla zapewnienia wymaganych zdolności dostawczych hydrantów, powiększone o marżę zysku. Tymczasem wszelkie przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne w poszczególnych latach przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie wody oraz wprowadzanie ścieków, nakłady inwestycyjne w poszczególnych latach oraz sposoby finansowania planowanych inwestycji zawarte są w opracowywanym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu (art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Z kolei przed określeniem przez przedsiębiorstwo taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje kalkulacji cen i opłat związanych ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków.
Uwzględniając powyższe rozważania uznać należało, że uchwała Rady Miasta Piechowice jest niezgodna z prawem, w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, a zatem zasadnie Wojewoda Dolnośląski stwierdził w części jej nieważność zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym.
30
Stąd skarga jako niezasadna została na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalona.