II SA/Wr 378/05

II SA/Wr 378/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka
Olga Białek /sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 143 par. 1 pkt c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Anna Siedlecka Asesor WSA - Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. F. i S. F. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 29 kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; uchyla decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2005 r., Nr [...], oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 25 listopada 2004 r., Nr [...]; I. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 27 września 2004 r., Nr [...]; II. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. F. i S. F. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 września 2000 r. (nr [...]) Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił - A.F. i S.F. – pozwolenia na nadbudowę, na cele mieszkalne, budynku (oficyny) położonego w S.R. [...], na działce oznaczonej nr 114, AM-3.
W dniu 21 sierpnia 2003r. Wojewoda D. stwierdził nieważność powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda uznał, iż przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo, gdyż wydana została bez wymaganej zgody współwłaścicieli nieruchomości. Na skutek odwołania inwestorów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 23 października 2003 r. ([...]), utrzymał w rozstrzygnięcie podjęte przez Wojewodę.
W dniu 19 stycznia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zawiadomił o wszczęciu postępowania "w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez A.F. i S.F. na nieruchomości – R. [...] w S.". W zawiadomieniu organ wyjaśnił, że wszczęcie postępowania stało się konieczne w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie której dotychczas inwestorzy prowadzili prace budowlane.
W dniu 29 marca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wydał postanowienie (nr [...]) o wstrzymaniu robót budowlanych przy nadbudowie na istniejącym budynku mieszkalno – usługowym w S., R. [...]. Jako przyczynę wstrzymania robót podano brak pozwolenia na budowę.
Na skutek zażalenia A.F. i S. F.D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 20 maja 2004 r. (nr [...]) uchylił z całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał na konieczność uaktualnienia materiału dowodowego sprawy przez przeprowadzenie oględzin nadbudowy i uaktualnienie stanu robót z chwili po utracie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Po przeprowadzeniu oględzin, postanowieniem z dnia 25 czerwca 2004 r. (nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ponownie wstrzymał roboty budowlane przy nadbudowie przedmiotowego budynku. Następnie organ drugiej instancji, postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2004 r. (nr [...]), uchylił powyższe postanowienie w pkt 2 i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, w pozostałej części zaś utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W dniu 27 września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. – powołując się na przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 123 k.p.a. oraz na upływ ważności postanowienia z dnia 25 czerwca 2004 r., (nr [...]) – wydał kolejne postanowienie (nr [...]), w którym postanowił nałożyć na A.F. i S.F. obowiązek: 1) wstrzymania wszelkich robót budowlanych przy nadbudowie budynku położonego w S.R. [...], z powodu braku decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) dokonania niezbędnych zabezpieczeń zrealizowanej dotychczas nadbudowy przez ograniczenie osób postronnych; 3) przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, między innymi, że konieczność wydania kolejnego postanowienia wynikała z faktu, że rozstrzygniecie organu II instancji z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie postanowienia z dnia 25 czerwca 2004 r., dotarło dopiero w miesiącu wrześniu, co spowodowało upływ 2 miesięcznego terminu do wydania decyzji.
Następnie, decyzją z dnia 25 listopada 2004 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych w nim czynności mających na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to, zostało oprotestowane przez A.F. i S.F., przez złożenie odwołania do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. W konsekwencji organ II instancji, decyzją z dnia 24 stycznia 2005 r. (nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach uzasadnienia zakwestionowano część nałożonych obowiązków, wskazując na brak podstaw prawnych do ich stosowania (oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i projekt budowlany zamienny).
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 11 marca 2005 r. (nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia:
- inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, wraz z oceną ich przydatności;
- ekspertyzy technicznej sporządzonej przez właściwą jednostkę badawczo-rozwojową lub rzeczoznawcę budowlanego oraz d/s zabezpieczeń przeciwpożarowej uzgodnionej z komendantem Państwowej Straży Pożarnej. Jednocześnie ustalono termin wykonania obowiązków na dzień 30 czerwca 2005 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w związku z wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ do chwili stwierdzenia nieważności inwestorzy prowadzili roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem postępowanie naprawcze wszczęto na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Organ wskazał również, że w dniu 27 września 2004 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu określonych obowiązków. Postanowienie to stało się ostateczne. Podkreślono również, - odwołując się do ustaleń poczynionych podczas kontroli, które odbyły się w dniach 19 marca 2004 r. i 17 czerwca 2004 r. - że budowa budynku jako całości nie jest zakończona pod względem techniczno użytkowym. Ponadto stwierdzono, że zrealizowana w stanie surowym nadbudowa nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Ze względu na lokalizację budynku przy granicy z działką sąsiednią oraz wzajemne odległości budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi, nie zachowane zostały odległości budynków zapewniające naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i warunki ich spełnienia, wynikające z § 13 tego rozporządzenia. W końcowej części uzasadnienia organ zauważył, że przedmiotowa decyzja wydana została celem przywrócenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Polegać ona będzie na doprowadzeniu inwestycji do zgodności ze sztuką budowlaną, obowiązującymi normami i przepisami techniczo-budowlanymi.
Od przedstawionej decyzji odwołanie złożyli A.F. i S.F., w wyniku czego, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 29 kwietnia 2005 r. ( nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części ustalającej termin wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin ich realizacji do dnia 30 lipca 2005 r. W pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do prowadzenia postępowania naprawczego w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Ocena zaskarżonej decyzji wskazuje, że zasługuje ona na pozostawienie w obrocie prawnym, gdyż wydana została na właściwej podstawy prawnej i formułuje w sposób prawidłowy obowiązki jakie powinni wykonać inwestorzy w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem.
Organ odwoławczy zauważył jednak, że ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została przed 12 października 2002 r., a więc przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zatem zgodnie z § 330 pkt 1 nie stosuje się tego aktu, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie, został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Zaznaczył również, że przepisy te nie wpływają bezpośrednio na prawidłowość decyzji ze względu na zakres nałożonych obowiązków i ich treść, ale mogą mieć znaczenie przy ich wykonywaniu.
Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w odwołaniu wskazano na jej bezzasadność. Wyjaśniono skarżącym, że oprotestowane rozstrzygnięcie nie jest sankcją za wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz zmierza do konwalidacji zrealizowanych robót budowlanych. Jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem osiągnięcia tego skutku prawnego jest zaś wykonanie przez inwestorów obowiązków nałożonych kwestionowaną decyzją. Natomiast ich niewykonanie może prowadzić do ujemnych skutków w postaci np. rozbiórki części obiektu. Przedłożenie żądanej inwentaryzacji, pozwoli również na wyeliminowanie nieścisłości co do zakresu wykonanych prac budowlanych, które podniesione zostały w odwołaniu. Podano również, iż stwierdzenia zawarte w decyzjach zapadłych w postępowaniu nieważnościowym o tym, że strony nie mogą ponosić konsekwencji naruszenia prawa przez organ wydający pozwolenie na budowę, z pewnością nie dotyczą zwolnienia inwestorów z realizacji obowiązujących procedur legalizacyjnych. Nie oznaczają one też możliwości kontynuowania robót budowlanych, bez konieczności wykonania czynności legalizacyjnych. Wskazują natomiast na prawo dochodzenia odszkodowania, na podstawie art. 160 k.p.a., od organu który wydał wadliwą decyzję.
Ze względu na ochronę słusznego interesu strony, organ uznał za konieczne dokonanie zmiany decyzji w części dotyczącej ustalonego terminu dla wykonania nałożonych obowiązków.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.F. i S.F. podnieśli – podobnie jak w odwołaniu – że zarówno Wojewoda jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoich decyzjach stwierdzających nieważność wskazali, że skarżący nie powinni ponosić konsekwencji naruszenia prawa przez organ, skoro w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymowali się decyzją o pozwoleniu na budowę. Skarżący podnieśli, że spełnili wszystkie wymogi stawiane w postępowaniu o pozwolenie na budowę – uzyskali decyzję o warunkach zabudowy, uzgodnili warunki zabudowy oraz projektu ze służbą konserwatorską i przestawili prawo do dysponowania nieruchomością. Poczynania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w zakresie kontroli nadbudowy i wydawane przez niego decyzje uznają zaś za jednostronne, subiektywne i godzące w nich –jako w strony – moralnie i materialnie. Urzędnicy powinni zaś podejmować oceny rzetelne i obiektywne.
Dalej skarżący podnieśli, że nie zgadzają się z uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego, z którego wynika, że w prowadzonym procesie naprawczym – jako strony – mają ponosić konsekwencje wykonawczo-finansowe a później dochodzić poniesionych szkód w postępowaniu cywilnym. Wystarczającą konsekwencją karną dla skarżących jest to, że wstrzymano im realizacje inwestycji, co zburzyło ich plany życiowe i naraziło na straty moralne i finansowe. Zauważono również, że okoliczność, że budowa nie spełnia wymogów odległościowych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie była kwestionowana zarówno na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, jak też w czasie kontroli inspekcyjnej.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentacje i wywody prawne zawarte w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Po analizie argumentów zawartych w skardze organ odwoławczy stwierdził, że zostały one w całości wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i pozostają bez wpływu na treść wydanych rozstrzygnięć, gdyż odnoszą się do kwestii, których organy nadzoru budowlanego nie mogą brać pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięć na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast przepis art. 135 przywołanej ustawy zobowiązuje Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z przywołanego przepisu wynika zatem, iż ustawodawca wręcz nałożył na sąd administracyjny, obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami w granicach danej sprawy. Sąd zobligowany jest zatem z urzędu rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowania przywołanego przepisu. To z kolei wskazuje na konieczność oceny nie tylko zaskarżonego aktu ale również wszystkich aktów go poprzedzających, jeżeli były podjęte w granicach danej sprawy.
Mając na względzie przywołane wyżej regulacje Sąd uznał za konieczne objęcie sentencją wyroku nie tylko decyzji zaskarżonej ale również innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy a dotkniętych wadą niezgodności z prawem. Jest to tym bardziej konieczne skoro w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia również z decyzjami zależnymi.
Zważyć zatem należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jak też decyzji ją poprzedzającej, był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), obowiązujący w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie z dniem 30 maja 2004 r. (patrz przepis art. 4 w związku z art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy).
Zgodnie ze wskazanym przepisem, kompetentny organ nadzoru budowlanego uprawniony jest, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy( tj. postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych), do nałożenia, w drodze decyzji, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Z treści przywołanego przepisu wynika zatem, że pozostaje on w bezpośrednim związku z art. 50 omawianej ustawy, który znajduje zastosowanie (a tym samym również art. 51) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49 b ustaw 1 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji – jeżeli roboty budowlane pozostają w toku i zaistnieje jedna z przyczyn określonych w pkt 1do 4 art. 50 ( między innymi, gdy roboty prowadzone są bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia) - organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane. Co do zasady omawiana regulacja – ze względu na wyłączenie sytuacji których dotyczą art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust 1 wskazanej ustawy – nie znajduje więc zastosowania do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia. Zwrócić przy tym należy uwagę, że według definicji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane pojęcie "budowy" zawiera w sobie również nadbudowę obiektu budowlanego lub jego części.
W judykaturze i doktrynie utrwalony został pogląd, że inwestor, który prowadzi roboty budowlane lub który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie unieważniona albo uchylona w wyniku wznowienia postępowania, nie może być traktowany jak osoba, która dopuszcza się samowoli budowlanej lub która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r., IV SA 1399/96; wyrok NSA z dnia 31 października 2000 r., IV SA 1814/98; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r. , IVSA 13999/96; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., IV SA 952/99 oraz J. Siegień, Prawo budowlane, Warszawa 2002 r., s. 255). Uwzględniając zatem opisane wyżej okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza związane z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych powinno nastąpić w trybie art. 50 –51 Prawa budowanego, nie zaś na podstawie – o wiele bardziej restrykcyjnego - przepisu art. 48 tej ustawy. Zauważyć bowiem należy, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. z dnia 5 września 2000 r. o pozwoleniu na budowę dla nadbudowy piętra w budynku oficyny z przeznaczeniem na cele mieszkalne, udzielonego A.F. i S.F., decyzja ta nigdy nie wywołała skutków prawnych. Wyłączenie z obrotu prawnego powołanej decyzji o pozwolenia na budowę powoduje zaś ten skutek, że wykonane roboty budowlane wymagają legalizacji w trybie art. 50- 51 Prawa budowlanego.
Z przywołanego wyżej art. 51 omawianej ustawy wynika jednak, że nałożenie obowiązków o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, możliwe jest tylko po uprzednim wydaniu postanowienia przewidzianego w art. 50, oraz przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania wskazanego postanowienia. Należy zwrócić uwagę, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. termin ten ustalony był na 2 miesiące od dnia doręczenia postanowienia i był równoznaczny z terminem ważności postanowienia określonym w art. 50 ust. 4. W nowym stanie prawnym terminy te liczone są w odmienny sposób. Przedstawiona zamiana stanu prawnego jest istotna zwłaszcza z punktu widzenia organów nadzoru budowlanego. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że termin zakreślony w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, nie ma zatem możliwości stosowania do biegu tego terminu norm prawa formalnego odnoszących się tylko do terminów procesowych. Konstrukcja przepisu wskazuje też, że jest to termin "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ jest uprawniony do korzystanie ze swojej kompetencji w sytuacji wypełniającej hipotezę omawianej normy. Niewątpliwie omawiana nowelizacji spowodowała skrócenie tego czasu, co będzie wymagać większego zdyscyplinowania kompetentnych organów.
Z przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy wynika, że postanowienie o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, które jednocześnie nie utraciło ważności na skutek upływu terminu o którym mowa art. 50 ust. 4, wydane zostało w dniu 27 września 2004 r. a doręczone stronom postępowania w dniu 29 września 2004 r. Z przedstawionych faktów wypływają zatem dwa wnioski; po pierwsze: termin ważności postanowienia upływał zgodnie z przepisem art. 50 ust. 4 w dniu 29 listopada 2004 r.; po drugie: nałożenie obowiązków o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 mogło nastąpić najpóźniej do dnia 27 listopada 2004 r. Trzeba również zwrócić uwagę, że w znowelizowanym przepisie odmiennie określono czynności jakie organ ma wykonać w zakreślonym dwumiesięcznym terminie. O ile bowiem poprzednio wyraźnie wskazano, że organ ma wydać decyzję nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności, o tyle obecnie organ musi nałożyć w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności. O nałożeniu na stronę postępowania danego obowiązku możemy zaś mówić dopiero wówczas, gdy ustalająca go decyzja zostanie wprowadzona do obrotu prawnego, a więc gdy zostanie doręczona zobowiązanej stronie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 39 do 49 k.p.a.
W rozpatrywanej sprawie przedstawione wyżej wymogi nie zostały przez organy w należyty sposób ocenione. Pierwsza decyzja nakładająca na A.F. i S.F. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wydana została w dniu 25 listopada 2004 r. a więc w okresie ważności postanowienia z dnia 27 września 2004 r. Decyzja ta – jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru – doręczona została jednak zobowiązanym w dniu 29 listopada 2004 r, co z kolei oznaczałoby, że nałożenie obowiązku, miało miejsce już po upływie terminu zakreślonego w art. 51 ust. 1 omawianej ustawy. Okoliczności te pozostawały jednak poza rozważaniami zwłaszcza organu odwoławczego, pomimo, że rozpatrując odwołanie od tej decyzji, w pierwszym rzędzie powinien wyjaśnić i poddać ocenie omawiane kwestie. Organ drugiej instancji nie był więc uprawniony do wydania w dniu 25 stycznia 2005 r. decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., skoro nie rozważył, czy w związku z datą doręczenia decyzji, w sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania (patrz wyrok NSA z dnia z dnia 14 lipca 1998 r. IV SA 1497/96 oraz wyrok SN z dnia 13 maja 1999 r., III RN 2/99).
Przedstawione wyżej uchybienia rzutować musiały również na prawidłowość kolejnych decyzji podejmowanych w rozpatrywanej sprawie w ramach postępowania instancyjnego a opisanych w pkt II sentencji wyroku. Decyzje te były bowiem konsekwencją wcześniejszego rozstrzygnięcia organu odwoławczego i do tego wadliwego. Skoro zatem obowiązki o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożone zostały na strony postępowania po upływie ustawowego terminu, brak było podstaw prawnych dla dalszego procedowania w sprawie przez organ odwoławczy. Tym samym konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 11 marca 2005 r, oraz decyzji organu odwoławczego z dnia 25 stycznia 2005 r. Usunięciu z obrotu prawnego musi podlegać również decyzja pierwszoinstancyjna z dnia 25 listopada 2004 r. skoro nie doprowadziła ona do nałożenia na inwestorów obowiązków niezbędnych do legalizacji robót budowlanych w ustawowym terminie.
Niezależnie od przedstawionych wyżej uwag należy również zwrócić uwagę, że rozpatrywanej sprawie nie podjęto czynności zmierzających do ustalenia w prawidłowy sposób wszystkich stron postępowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ze względu na zakres przedmiotowy niniejszego postępowania, określony w zawiadomieniu z dnia 19 stycznia 2004 r., jego stronami – oprócz inwestorów - są wszyscy współwłaściciele nieruchomości położonej w S.R. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 114 AM-3. Z przekazanych Sądowi akt sprawy nie wynika jednak aby organ podjął odpowiednie czynności zmierzające do ustalenia stanu prawnego tej nieruchomości, a tym samym do ustalenia kręgu stron postępowania. W szczególności brak jakiejkolwiek dokumentacji w postaci odpisu z księgi wieczystej, protokołu z badania księgi wieczystej, aktów notarialnych lub chociażby wypisu z ewidencji gruntów z których wynikałoby jakim podmiotom przysługiwało prawo własności (współwłasności) przedmiotowej nieruchomości. Jedynie z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że przedmiotowa nieruchomość "stanowi wspólnotę mieszkaniową składającą się z pięciu lokali" co organ ustalił "w wyniku dokonanych czynności kontrolnych". Owe czynności kontrolne zostały udokumentowane jedynie protokołem z kontroli z dnia 19 marca 2003 r. w którym ograniczono się tylko do zapisu że "nieruchomość stanowi współwłasność składająca się 5 lokali. Właścicielami lokalu użytkowego nad którym dobudowuje się część mieszkalną są A. i S.F.". Poprzestanie wyłącznie na takich ustaleniach, nie jest jednak w ocenie Sądu wystarczające, tym bardziej, że okazały się one sprzeczne z ustaleniami jaki organ przyjął w innej sprawie dotyczącej tej samej nieruchomości a znanej Sądowi z urzędu ( II SA/Wr 21/05). Ponadto trzeba wskazać, że stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji co do niektórych stron postępowania pozostają sprzeczne. I tak, organ pierwszej instancji we wszystkich decyzjach – jak również w postanowieniu z dnia 27 września 2004 r. oraz w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania –jako strony postępowania wskazywał między innymi A.F. i S.F., natomiast organ odwoławczy jako strony postępowania wskazał S.F. i I.F. z pominięciem A.F.
Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. organ administracji jest obowiązany z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Wszczynając zaś postępowanie (obojętnie czy urzędu lub na wniosek strony), obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami w postępowaniu. Jest to jeden z istotnych aspektów realizacji ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art.10 k.p.a.). Naruszenie tej zasady może zaś prowadzić do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4). Dlatego krąg stron postępowania organy winny ustalać szczególnie wnikliwie i z dbałością o odpowiednie udokumentowanie tych poczynionych ustaleń w aktach sprawy.
Skoro zatem z okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika, że organy nie ustaliły w należyty sposób wszystkich osób które mają interes prawny w jej rozstrzygnięciu, to należy uznać, że wszczęcie i prowadzenie całego postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a. W konsekwencji również podejmowane w toku postępowania rozstrzygnięcia, wydawane były z naruszeniem art. 10 k.p.a. Z tych względów Sąd uznał zatem za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego również postanowienia z dnia 27 września 2004 r. Jeżeli bowiem organ odwoławczy jak stronę postępowania wskazał również I.F., to przez pominięcie jej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie można wykluczyć naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, i dlatego zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I, II i III sentencji wyroku.
Klauzula zawarta w pkt IV wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 powołanej wyżej ustawy a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanego aktu.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, rzeczą kompetentnego organu będzie w pierwszym rzędzie ustalanie - w sposób nie budzący wątpliwości - wszystkich stron postępowania i zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu jak też, zapewnienie im czynnego udziału na każdym etapie tego postępowania. Następnie – w zależności od aktualnego stanu zaawansowania robót budowlanych uwzględniającego również to czy pozostają one w toku czy też nie – organ winien rozważyć możliwość zastosowania odpowiednich regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane, celem ich legalizacji. Pamiętać przy tym należy o konieczności dochowania ustawowych terminów zakreślonych w przywołanej ustawie.