II SA/Wr 375/22

II SA/Wr 375/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1439
art. 9x ust. 2 pkt 1; art. 9zb
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2022 poz 699
art. 3 ust. 1 pkt 7
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 189a i n
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi C.-S. Sp. z o.o. Z. Z. O. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 2134 zł (słownie: dwa tysiące sto trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. (znak: [...]) wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, przez Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia nałożono na spółkę C. S. Sp. z o. o. Z. Z. O. karę pieniężną w wysokości 7.906,04 zł za brak osiągnięcia wymaganego w 2019 roku poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami wskazanych frakcji odpadów.
W dniu 13 września 2021 r. Spółka złożyła odwołanie od decyzji zarzucając jej: na-ruszenie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., w zw. z art. 9g u.c.p.g. poprzez uznanie, że Spółka nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu i odzysku innymi metodami określonych frakcji odpadów z ogólnej masy zebranych odpadów komunalnych, podczas gdy z treści skorygowanego w dniu 18 lutego 2021 r. sprawozdania wynika, że powyższy cel został osiągnięty; naruszenie art. 9g u.c.p.g., w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 z późn. zm., zwana dalej u.o.o.) poprzez błędne przyjęcie, że obliczając ogólną masę ze-branych odpadów należy wliczyć do niej też odpady, które nie wykazują cech odpadów komunalnych; naruszenie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., w zw. z art. 9g u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej może nastąpić również wtedy gdy naruszenie normy obwarowanej tą sankcją zostało spowodowane przez okoliczności niezależne od przedsiębiorcy; - naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez Prezydenta Wrocławia postępowania w sposób naruszający zasadę rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Uzasadniając wniesione odwołanie Spółka wskazała, że usunięte ze sprawozdania odpady o kodzie 20 02 03, z uwagi na ich właściwości fizyczne i miejsce powstawania, nie mogą zostać uznane za odpady komunalne. Pomimo, że rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10, dalej rozporządzenie ws. katalogu odpadów), jak i akt normatywny je poprzedzający (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, Dz. U. poz. 1923) umiejscawiają je w grupie 20 (tj. odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie) nie spełniają one warunków określonych w definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o.o. Ponadto Spółka poparła swoją argumentację tym, że z dniem 6 września 2019 r. do u.c.p.g. dodano przepis art. 1b, który odsyła do odpowiedniego stosowania w zakresie odpadów komunalnych stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, przepisów dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. Przepis ten natomiast nie dotyczy odpadów o kodzie 20 02 03. Ponadto Spółka wskazała, że gdyby uznać odpad 20 02 03 za odpad komunalny, oznaczałoby to, że ustawodawca nałożył w przepisach u.c.p.g. obowiązek niemożliwy do zrealizowania. Jest tak z uwagi na to, że odpady te nie nadają się do recy-klingu. Osiągnięcie jego wymaganego poziomu byłoby nierealne, w szczególności w sytuacji gdy odpady te stanowią zdecydowaną większość odpadów jakie w ogóle Spółka odbiera, czyniąc to "poza systemem gminnym, a jedynie od niektórych podmiotów prywatnych z terenów nieruchomości niezamieszkałych, przy czym większość odebranych przez nią od-padów to odpady z cmentarzy (...)". Ponadto Strona wskazała, że organ pierwszej instancji wadliwie przyjął, że nie mógł odstąpić od nałożenia na niej kary. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że sankcja ta "n/e ma absolutnego charakteru". Organ jest zwolniony z obowiązku badania winy podmiotu obowiązanego do osiągnięcia określonego poziomu recyklingu. Niemniej jednak ma on obowiązek zweryfikować, czy przyczyny nieosiągnięcia odpowied-niego poziomu recyklingu nie wynikały z przyczyn niezależnych od podmiotu odbierającego odpady. Na zakończenie Spółka wskazała, że organ pierwszej instancji prowadząc powyższe postępowanie naruszył art. 7a § 1 k.p.a. dokonując nieprawidłowej (tj. niekorzystnej dla Spółki) wykładni przepisów u.c.p.g. i u.o.o. pomimo wątpliwości, co do treści normy prawnej w zakresie tego, czy odpady o kodzie 20 02 03 mogą być uznawane za odpady komunalne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania spółki C. S. Sp. z o. o. Z. Z. O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ w uzasadnieniu wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2020 r. spółka C. S. Sp. z o. o. Z. Z. O. (dalej: "Spółka") sporządziła i złożyła Prezydentowi Wrocławia sprawozdanie (dowód: poz. nr 1 akt postępowania), o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z póżn zm., dalej: u.c.p.g.) za rok 2019. W dniu 22 października 2020 r. Spółka dokonała korekty uprzednio złożonego sprawozdania (dowód: poz. nr 8 akt postępowania). Z zestawienia danych szczegółowych działu II (tabela A - informacja o odebranych odpadach komunalnych) sprawozdania wynika, że Spółka odebrała łącznie 324,98 Mg odpadów komunalnych. Z kolei w dziale VI skorygowanego sprawozdania Spółka wskazała, że do ponownego użycia i recyklingu przekazała 34,62 Mg odpadów o kodach 15 01 02 (20,04 Mg) i 15 01 01 (14,58 Mg), wykazując w tabeli B poziom recyklingu wynoszący 21,61%. W dniu 18 lutego 2021 r. dokonano kolejnej korekty sprawozdania (dowód: poz. 16 akt postępowania). Z zestawienia danych szczegółowych działu II (tabela A - informacja o odebranych odpadach komunalnych) powyższego sprawozdania wynika, że Spółka odebrała łącznie 62,82 Mg odpadów komunalnych. W dziale VI skorygowanego sprawozdania Spółka wskazała, że do ponownego użycia i recyklingu przekazała 17,58 Mg odpadów o kodach 15 01 01 (7,1 Mg) i 15 01 02 (10,48 Mg) wysortowanych z odpadu o kodzie 15 01 06, wykazując w tabeli B sprawozdania poziom recyklingu wynoszący 56,76% przy założeniu, że łączna masa zebranych odpadów wynosi 62,82 Mg. Różnica pomiędzy sprawozdaniem z dnia 18 lutego 2021 r. a sprawozdaniem z dnia 22 października 2020 r. wynika z tego, że z ogólnej masy zebranych odpadów Spółka wyłączyła 262,16 Mg odpadów o kodzie 20 02 03 (324,98 Mg po odjęciu 262,16 Mg daje wynik 62,82 Mg). W dniu 23 sierpnia 2021 r. organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu, poza opisem przebiegu postępowania i zmian jakie wprowadzała Spółka w kolejnych wersjach sporządzanego przez siebie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g., organ pierwszej instancji wskazał, że odpady o kodzie 20 02 03 należą do kategorii odpadów komunalnych. W konsekwencji powyższego uznał on, że Spółka bezpodstawnie wyłączyła 262,16 Mg ww. odpadów z ogólnej masy zebranych przez siebie odpadów komunalnych. Ponadto organ pierwszej instancji dokonał, na pod-stawie danych ujętych w sprawozdaniu Spółki (wersja z 18 lutego 2021 r.), ponownego obliczenia osiągniętego przez nią poziomu recyklingu określając go w wysokości 10,97%, co z kolei skutkowało nałożeniem kary w wysokości 7.906,04 zł. Ponadto organ pierwszej in-stancji, powołując się na art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g., w zw. z art. 189a § 2 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., wskazał że nie miał możliwości odstąpić od nałożenia na Spółkę ww. kary. Decyzję doręczono Spółce w dniu 30 sierpnia 2021 r. (dowód: zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki nr 00359007731580012566).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zauważyło, że mając na uwadze fakt, że przedmiotem niniejszej sprawy jest rozpatrzenie odwołania od decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie obowiązku określonego wart. 9g u.c.p.g. (tj. za brak osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami) w 2019 roku przepisy art. 3b u.c.p.g. i art. 9g u.c.p.g. będą przywoływane w brzmieniu jakie posiadały w 2019 r. (zgodnie z art. 27 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1579 z późn. zm., dalej: "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Mogą zdecydować o odbieraniu od-padów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych (por. art. 6 ust. 2 u.c.p.g.) (Rada Miejska Wrocławia podjęła taką uchwałę w dniu 5 lipca 2012 r. - uchwała nr XXIX/656/12 Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne, Dz. Urz. Woj. Doln. z 2012 r., poz. 2891). Wówczas organ wykonawczy gminy wyłania podmiot odbierający odpady komunalne w drodze przetargu (por. art. 6d ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g.) i zawiera z nim stosowną umowę (por. art. 6f ust. 2 u.c.p.g.). Niemniej jednak przepisy u.c.p.g. dopuszczają też odbieranie odpadów komunalnych na podstawie umów. Zgodnie z art. 9g u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w roku, którego dotyczyło złożone przez Spółkę sprawozdanie), podmiot odbierający odpady komunalne (nie gmina) na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości ma obowiązek wskazywać poziom osiągniętego w danym roku recyklingu w składanym organowi wykonawczemu gminy sprawozdaniu (art. 9n ust. 1 i ust. 4 u.c.p.g.). Jak wynika z § 2, wydanego na podstawie art. 3b ust. 2 u.c.p.g., rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. poz. 2167, dalej: "rozporządzenie") oraz tabeli nr 1 z załącznika do rozporządzenia, poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła został w 2019 r. określony w wysokości 40 %. Dalej organ wskazał na wzór z § 3 pkt 2 rozporządzenia i przypomniał, że kluczowym czynnikiem decydującym o tym czy dany odpad jest "komunalny, czy nie, jest jego charakter (właściwość) i skład względem typowych (tj. powstających w gospodarstwach domowych) odpadów komunalnych. Jednym ze sposobów klasyfikowania odpadów jest źródło ich powstawania (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.o.o.). Czynnik ten, wraz z właściwością danego rodzaju odpadu, został z kolei określony jako podstawowy czynnik, na podstawie których minister właściwy ds. środowiska miał opracować katalog odpadów (art. 4 ust. 3 u.o.o.). Zgodnie z rozporządzeniem ws. katalogu odpadów odpady podzielono na 20 grup. W ostatniej z nich zawarto odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie (por. § 2 pkt 20 rozporządzenia ws. katalogu odpadów). Podział na poszczególne rodzaje odpadów został dokonany w załączniku nr 1 do rozporządzenia ws. katalogu odpadów. W grupie 20 wydzielono 3 podgrupy, tj. 20 01 - odpady komunalne segregowane i gromadzone selektywnie (z wyłączeniem 15 01), 20 02 - Odpady z ogrodów i parków (w tym z cmentarzy) oraz 20 03 - inne odpady komunalne. Sporny, na gruncie niniejszej sprawy, rodzaj odpadu został zawarty w drugiej z ww. grup. Tym samym wartość czynnika Mo wynosi 324,98 Mg - tak jak wskazała Spółka w sprawozdaniu (wersja z dnia 22 października 2020 r.). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że wbrew twierdzeniem Spółki odpad o kodzie 20 02 03 został na gruncie rozporządzenia ws. katalogu odpadów uznany za odpad komunalny. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 4 ust. 3 u.o.o. czynnikami jakie zadecydowały o takim jego zaklasyfikowaniu były źródło jego powstania i właściwości czyniące go podobnym do odpadów powstających w gospodarstwach domowych (patrz: wyrok NSA z dnia 26 marca 2019 r., II OSK 1193/17, CBOSA). Ponadto nie można zapominać, że odpady komunalne powstają w związku z bytowaniem ludzi na określonym (zamkniętym granicami) terytorium i mają związek zarówno z realizacją przez nich swoich indywidualnych potrzeb w ramach gospodarstw domowych jak i potrzeb zbiorowych związanych np. z funkcjonowaniem i utrzymywaniem cmentarzy komunalnych i parafialnych (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lutego 2011 r., II SA/Gd 769/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r" III SA/Wa 500/19, CBOSA). Mając na uwadze wskazane przepisy (w szczególności zaś przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 3 u.o.o. oraz przepisy rozporządzenia ws. katalogu odpadów) Kolegium stanęło na stanowisko, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., albowiem w świetle tych przepisów brak było wątpliwości, co do treści normy prawnej określającej zakres pojęcia "odpady komunalne". Odnosząc się do argumentów podniesionych przez Spółkę w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Argumenty przemawiające za uznaniem odpadów o kodzie 20 02 03 za odpad komunalny zostały opisane powyżej. Dodatkowo zaznaczenia wymaga, że zarówno w pierwotnej wersji sprawozdania z dnia 31 sierpnia 2020 r. jak i w wersji z dnia 8 października 2020 r. ww. odpady wymieniono w części II sprawozdania, tabela A (informacja o odebranych odpadach komunalnych). Z kolei w wersji sprawozdania z dnia 22 października 2020 r. wykazano je również w części VI sprawozdania. Skutkowało to wykazaniem recyklingu na poziomie 21,61% zamiast wymaganych 40%. Pomimo tego Spółka nie starała się wyjaśnić braku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia zebranych odpadów komunalnych w jakikolwiek sposób. W ocenie Kolegium świadczy to o tym, że była ona świadoma braku wypełnienia nałożonego na nią obowiązku i wiążących się z tym konsekwencji w postaci administracyjnej kary pieniężnej (w szczególności, że jest profesjonalnych przedsiębiorcą funkcjonującym na rynku gospodarki odpadami). Dopiero wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia na Spółkę kary administracyjnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., spowodowało kolejne korekty sprawozdania, w wyniku których usunięto z niego zebrane przez Spółkę odpady 20 02 03. W zakresie zarzutu Spółki opartego na dodanym do u.c.p.g., z dniem 6 września 2019 r., art. 1b należy wskazać co następuje. Według tego przepisu, do postępowania z odpadami komunalnymi stanowiącymi części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. W ocenie Spółki przepis ten oznacza, że skoro odpady pochodzące z części roślin [m. in. z pielęgnacji cmentarzy) należy traktować jako bioodpady komunalne, to pozostałe odpady, mieszczące się w kategorii 20 02, nimi nie są. Przeciwne rozumowanie skutkowałoby bowiem uznaniu ww. przepisu za zbędny, co z kolei świadczyłoby o braku racjonalności ustawodawcy. Niemniej jednak Spółka w swojej argumentacji pomija to, że wprowadzenie tego przepisu miało związek z rozszerzeniem katalogu odpadów komunalnych zbieranych selektywnie o bioodpady (art. 1 pkt 2 lit. a) tiret drugie ustawy zmieniającej)] tj. o odpady ulęgające biodegradacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.o.). Wprowadzenie powyższych zmian wiązało się też ze zmianą brzmienia art. 3b u.c.p.g. i wydania, w miejsce dotychczasowego rozporządzenia, kolejnego aktu wykonawczego tj. rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. poz. 1530). Dalej kolegium wskazało na § 3 ust. 1 powyższego aktu wykonawczego, w zakresie poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Do łącznej masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi, oznaczonej symbolem "Mr", zalicza się (§ 3 ust. 2 rozporządzenia): odpady komunalne z grupy 15 oraz z grupy 20, z wyjątkiem odpadów o kodach 20 02 02, 20 03 04 i 20 03 06 oraz odpady powstałe z przetworzenia odpadów komunalnych, o których mowa powyżej. Do łącznej masy wytworzonych odpadów komunalnych, oznaczonej symbolem "Mw", zalicza się odpady komunalne z grupy 15 oraz z grupy 20, z wyjątkiem odpadów o kodach 20 02 02, 20 03 04 i 20 03 06 (§ 3 ust. 3 ww. rozporządzenia). Z powyższych przepisów wynika jedno-znacznie, że prawodawca przy ustalaniu wartości dzielnej oraz dzielnika powyższego ilorazu nie wyłączył odpadów o kodzie 20 02 03. Wprawdzie to rozwiązanie prawne cechuje się większą szczegółowością niż to opisane w § 3 pkt 2 rozporządzenia niemniej jednak nie zmienia to faktu, iż zarówno w okresie obowiązywania rozporządzenia jak i aktualnego aktu wykonawczego wydanego na podstawie art. 3b u.c.p.g., w skład pojęcia "odpady komunalne" należy wliczać również odpady o kodzie 20 02 03. Argumenty Spółki opierające się na twierdzeniu, że w przypadku wliczania odpadów o kodzie 20 02 03 w skład odpadów komunalnych składających się na wartość czynnika Mo nigdy nie byłaby w stanie ona osiągnąć wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia, a co za tym idzie prowadziłoby do nałożenia na nią obowiązku niewykonalnego, co jest działaniem niedopuszczalnym w demokratycznym państwie prawa, również nie są zasadne. W ocenie Spółki wynika to z tego, że powyższe odpady, z uwagi na źródło i sposób ich powstawania nie nadają się do dalszego recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. W związku z powyższym Kolegium stwierdza co następuje. Wymogi, co do wymaganych w poszczególnych latach poziomów recyklingu, są określone w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, tak samo jak to których odpadów nie należy wliczać do masy ogólnie odebranych (wytworzonych) odpadów komunalnych. Tym samym Spółka (przedsiębiorca prowadzący profesjonalną działalność gospodarczą w zakresie gospodarki odpadami na własne ryzyko i odpowiedzialność), dysponując danymi obrazującymi masę poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych odbieranych przez nią w poprzednich latach, powinna podejmować działania zmierzające do takiego ukształtowania przyjmowanego przez nią strumienia odpadów, aby osiągnięcie ww. poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia było możliwe. Tymczasem Spółka nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że odbierane przez nią odpady o kodzie 20 02 03 w ogóle nie kwalifikowały się do poddania procesowi recyklingu. Jedynie w treści pism składanych w czasie trwania postępowania wskazywała na opisaną powyżej okoliczność. W ocenie Kolegium to za mało aby uznać, że brak osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wynikało z przesłanek niezależnych od Spółki (patrz: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r" II OSK 3246/17, CBOSA). W kontekście zarzutów poczynionych przez Spółkę w zakresie zasadności nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej opisanej w art. 9x ust. 2 i ust. 3 u.c.p.g. oraz możliwości uwolnienia się przez nią od odpowiedzialności w powyższym za-kresie zaznaczenia wymaga, że Spółka nie wykazała w jakikolwiek sposób (poza składaniem oświadczeń w toku postępowania), aby brak osiągnięcia przez nią poziomu recyklingu za 2019 r., o wartości wskazanej w tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do rozporządzenia, wynikało wyłącznie z przyczyn od niej niezależnych (np. poprzez okazanie dokumentów, z których wynikałoby, że odbierane przez nią odpady o kodzie 20 02 03 w całości nie nadają się do jakiegokolwiek procesu przetworzenia mającym na celu wprowadzić je do ponownego użycia). Wprawdzie wyrażona w art. 7 k.p.a. tzw. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niemniej jednak nie oznacza to, że organ musi poszukiwać za wszelką cenę dowodów, które przeczyłby faktom, które ustalono na podstawie tych już posiadanych. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie z urzędu w sprawie nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej. Przesłanki wskazujące na zasadność jej nałożenia wynikały z treści dokumentu przez nią złożonych (tj. sprawozdania w wersji z dnia 22 października 2020 r.). Na Spółce spoczywał ciężar udowodnienia, że jest inaczej. W toku postępowania Spółka, której organ pierwszej instancji zapewnił czynny w nim udział, nie przedłożyła jakichkolwiek dowodów ani wniosków dowodowych, poza swoimi oświadczeniami, z których miałoby wynikać, że obiektywnie nie można przypisać jej odpowiedzialności za niedopełnienie obowiązku opisanego w art. 9g u.c.p.g. Zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na podstawie zawartej z nimi umowy, który nie osiąga odpowiedniego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego odzysku podlega karze pieniężnej. Jej wysokość, zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g., oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Zgodnie z poz. 1051 tabeli stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowisko (Dz. U. poz. 2490), stawka za umieszczenie 1Mg zmieszanych odpadów komunalnych na składowisku wynosi 170,00 zł. Powyżej zaznaczono, że wymagany w 2019 r. poziom recyklingu wynosił 40%. Obliczenie faktycznie osiągniętego poziomu następowało wg nw. wzoru: Ppmts= Mrpmts/Mw ptms X 100%. Wartość czynnika Mwpmts winna być ustalona na podstawie wzoru: Miuprnt3 = Mo X Umpmts. Wartość czynnika Umpmts wynosi 49,3% (0,493) natomiast wartość Mo 324,98 Mg. Tym samym wynik iloczynu (wartość Mwpmts) wyniesie 160,21 Mg. Aby przy tej masie osiągnąć poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wynoszący co najmniej 40% wartość czynnika Mrpmts musiałaby wynosić nie mniej niż 64,0861 Mg (160,21x0,40 = 64,0861). Powyższe twierdzenie weryfikuje podstawienie ww. wartości Mrpmts i Mwpmts do wzoru wskazanego w § 3 rozporządzenia [(64,086/160,21)x100% = 40%). Wartość Mrpmts wykazana przez Spółkę wyniosła 17,58 Mg, co oznacza że była niższa od wartości wymaganej o 46,5061 Mg (64,0861 Mg - 17,58 Mg = 46,5061 Mg). Tym samym, zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. i poz. 1051 tabeli stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska, wysokość administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na Spółkę wyniesie: 46,5061 x 170,00 zł = 7.906,04 zł Mając na uwadze powyższe Kolegium orzekło jak w osnowie.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...], działając w imieniu i na rzecz skarżącej, na pod-stawie art. 50 § 1 i art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), złożył profesjonalny pełnomocnik. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie 1 art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej: u.c.p.g.), w związku z art. 9g u.c.p.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 7906,04 zł (słownie: siedem tysięcy dziewięćset sześć złotych 04/100) za nieosiągnięcie w 2019 r. wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami następujących frakcji odpadów: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, w odniesieniu do masy odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Wrocławia w sytuacji, gdy skarżąca dokonała prawidłowej korekty złożonego Organowi sprawozdania, z której wynikało, że poziomy recyklingu, o których mowa w art. 9g u.c.p.g., zostały przez Skarżącą osiągnięte; 2 art. 9g u.c.p.g. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej: u.o.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w ramach oceny osiągnięcia poziomów recyklingu w masie odebranych odpadów, o której mowa w art. 9g u.c.p.g. uwzględnia się również takie odpady, które nie wykazują cech odpadów komunalnych określonych w definicji z art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o.; ewentualnie zaś, 3 art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w związku z art. 9g u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że nałożenie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomów odzysku może nastąpić również w sytuacji, gdy brak osiągnięcia wymaganych poziomów odzysku spowodowany został przez okoliczności niezależne od przedsiębiorcy; 4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie przed organ zarówno samodzielnego dokonania ustaleń faktycznych i zebrania dowodów, jak i wezwania Skarżącej do przedstawienia dowodów w sytuacji, gdy przedstawione przez Skarżącą twierdzenia co do braku możliwości odzysku niektórych frakcji odbieranych odpadów wymagały w ocenie organu dalszych dowodów. W oparciu o powyższe strona wnosi o 1.uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy, a następnie wskazano, że analizując stan faktyczny w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że zgodnie z art. 9n u.c.p.g. skarżąca za pośrednictwem BDO w dniu 31 sierpnia 2020 r. złożyła sprawozdanie roczne za 2019 r. nr [...] za rok 2019 jako podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości. Następnie Skarżąca złożyła w dniu 8 października 2020 r. skorygowane sprawozdanie roczne za 2019 r. o nr [...], a później w dniu 22 października 2020 r. kolejne skorygowane sprawozdanie roczne za 2019 r. o nr [...]. W dniu 16 lutego 2021 r. Skarżąca złożyła za pośrednictwem BDO korektę przedmiotowego sprawozdania tj. sprawozdanie nr [...], a następnie w dniu 18 lutego 2021 r. kolejną, już ostatnią korektę sprawozdania - sprawozdanie nr [...]. W ostatecznej wersji sprawozdania, to jest w sprawozdaniu z dnia 18 lutego 2021 r., skarżąca nie wskazała w rubryce "masa odebranych odpadów [Mg]" odpadów o kodzie 20 02 03, które przed sprostowaniem były wskazane z wartością 262,1600 Mg. Wskutek powyższego, obliczony na podstawie danych sprawozdania poziom recyklingu zwiększył się do 56,76%, co przewyższa wymaganą w myśl przepisów wartość 40%. Pominięcie w ostatecznej wersji sprawozdania odpadów z cmentarzy o kodzie 20 02 03 zostało jednak uznane przez Organ I instancji za bezpodstawne - jak wynika z uzasadnienia decyzji organ ten uznał, że są to odpady komunalne, a przedsiębiorca nie może w sprawozdaniu dowolnie uwzględniać lub nie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów. Z objaśnienia zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do powtórnego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów, dotyczącego obliczania Mo, (łącznej masy odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości), wynika, że należy podać sumę wszystkich odebranych odpadów komunalnych z wyłączeniem odpadów z grupy 17, na podstawie ewidencji prowadzonej przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może pominąć niewygodnych odpadów oznaczonych kodem 20 02 03, które obniżają mu uzyskany faktycznie poziom recyklingu. Uzasadnienie Spółki dla wykreślenia ze sprawozdania odpadów z cmentarzy jest nie do przyjęcia. Organ I instancji wskazał ponadto w uzasadnieniu decyzji, że "w sytuacji, gdy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości nie wykonuje ww. obowiązku o którym mowa w art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art, 9x ust 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art, 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.) i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, obliczonej na podstawie wzoru określonego w 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2016 r. (...) W związku z powyższym stwierdzono, że dane zawarte w sprawozdaniu Spółki z dnia 16 lutego 2021 r. są prawidłowe i poziom PMTS osiągnięty przez Spółkę w 2019 r. obliczony na podstawie tych danych wynosi 10,97%".
Od powyższej decyzji organu I instancji skarżąca wniosła odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ II instancji, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko, organ II instancji zgodził się z ocenami organu I instancji i odrzucił między innymi argumenty skarżącej odnośnie braku wykazywania przez pochodzące z cmentarzy odpady oznaczane kodem 20 02 03 cech odpadów komunalnych, wskazując: "odpad o kodzie 20 02 03 został na gruncie rozporządzenia ws. katalogu odpadów uznany za odpad komunalny. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 4 ust. 3 u. o.o. czynnikami, jakie zadecydowały o takim jego zaklasyfikowaniu było źródło jego powstania i właściwości czyniące go podobnym do odpadów powstających w gospodarstwach domowych (...). Ponadto nie można zapominać, że odpady komunalne powstają w związku z bytowaniem ludzi na określonym (zamkniętym granicami) terytorium i mają wiązek zarówno z realizacją przez nich swoich indywidualnych potrzeb w ramach gospodarstw domowych jak i potrzeb zbiorowych związanych np. z funkcjonowaniem i utrzymywaniem cmentarzy komunalnych i parafialnych." Jednocześnie, w odniesieniu do zarzutów braku możliwości spełnienia poziomów recyklingu w sytuacji odbierania odpadów o kodzie 20 02 03 z uwagi na brak możliwości poddania ich recyklingowi z uwagi na źródło powstania i ich skład, organ II instancji wskazał na ryzyko spoczywające w tym zakresie na przedsiębiorcy, jak również stwierdził, że argumenty dotyczące tej kwestii nie zostały potwierdzone dowodami, a organ mimo brzmienia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie miał obowiązku prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego i poszukiwania nowych dowodów. Z powyższym stanowiskiem Organu II instancji nie zgadza się skarżąca. W pierwszej kolejności podkreśla, że w niniejszej sprawie organy obu instancji błędnie potraktowały pochodzące z cmentarzy odpady o kodzie 20 02 03 jako odpady komunalne, o których mowa w art. 9g u.c.p.g. i w konsekwencji błędnie uznały, że odpady te również powinny być wliczane do masy odebranych przez przedsiębiorcę odpadów komunalnych, na podstawie której wyliczane są osiągnięte przez tegoż przedsiębiorcę poziomy recyklingu. Stanowiska swojego o takim przyporządkowaniu odpadów o kodzie 20 02 03 organy przy tym szerzej nie uzasadniły, nie oceniły natury i charakteru tych odpadów w świetle obowiązujących przepisów. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozważania organu II instancji ograniczyły się właściwie tylko do przywołania treści art. 4 u.o. i wskazania wytycznych klasyfikacji odpadów oraz delegacji ustawowej stanowiącej podstawę wydania rozporządzenia ws. katalogu odpadów. Pominęły jednak organy obu instancji zasadniczą treść podnoszonych przez Skarżącą zarzutów, a mianowicie okoliczność, że dla kwalifikacji odpadu jako odpadu komunalnego nie jest wystarczające formalne stwierdzenie, że odpad ten został oznaczony kodem określonym w rozporządzeniu ws. katalogu odpadów jako odpad komunalny, ale niezbędne jest stwierdzenie, że odpad ten spełnia przesłanki wskazane w definicji odpadu komunalnego zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. Istotna jest przy tym również okoliczność, że w przypadku odpadów pochodzących ze źródła innego niż gospodarstwo domowe podstawowa przesłanka ich kwalifikacji jako odpadów komunalnych jest nie ich źródło pochodzenia, lecz właściwości tych odpadów (ich charakter i/lub skład), co wprost wynika z art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 9g u.c.p.g. podstawą do obliczania poziomów recyklingu jest masa odebranych przez przedsiębiorcę odpadów komunalnych. Pomijając kwestię obiektywnej możliwości osiągnięcia tych poziomów w sytuacji, gdy przedsiębiorca odbiera jedynie niektóre frakcje odpadów komunalnych (na co wskazywała skarżąca w toku postępowania administracyjnego, a także odniesie się do tego w dalszej części skargi), należy podkreślić, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie mają prawidłową wykładnię pojęcia odpadu komunalnego oraz prawidłowa weryfikacja, czy poszczególne frakcje odpadów odbieranych przez przedsiębiorcę rzeczywiście stanowią odpady komunalne, a co za tym idzie, podlegają wliczeniu do masy odpadów, na podstawie której oblicza się osiągnięcie poziomów recyklingu. Kwestie te nie zostały jednak przez organy obu instancji w ogóle rozważone i prawidłowo ocenione w odniesieniu do odpadu o kodzie 20 02 03. W ocenie skarżącej, podejście organów obu instancji do kwestii kwalifikacji odpadu jako odpadu komunalnego jest wyrazem nieprawidłowej wykładni przepisów prawa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dla organu kwestią przesądzającą o kwalifikacji odpadu 20 02 03 jako odpadu komunalnego jest ujęcie kodu, którym został oznaczony ten odpad, w odpowiedniej grupie w katalogu odpadów zawartym w rozporządzeniu (według stanu na dzień wydania decyzji organu I instancji było to rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, Dz. U. z 2014 r., poz. 1923). Tymczasem takie podejście jest niewłaściwe, biorąc pod uwagę zasady prawidłowej wykładni tekstu prawnego. Ocena, czy odpad ma charakter odpadu komunalnego powinna być bowiem dokonywana w pierwszej kolejności z uwzględnieniem treści przepisów u.o., w których znajduje się definicja odpadu komunalnego, mająca zastosowanie w całej gałęzi prawa. Podkreślenia wymaga, że definicja odpadu komunalnego, zawarta w przepisie rangi ustawowej, nie tylko nie może podlegać "korekcie" w przepisach rozporządzenia ws. katalogu odpadów, czy też nie może podlegać wykładni z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia, lecz to przepisy rozporządzenia ws. katalogu odpadów, jako aktu pod ustawowego, musza być interpretowane z uwzględnieniem obowiązującej definicji odpadu komunalnego, znajdującej się w art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. Prymat zapisów rozporządzenia ws. katalogu odpadów, zastosowany jak się wydaje przez organy obu instancji w niniejszej sprawie, jest więc całkowicie niezasadny. Zważyć przy tym należy na dwie istotne kwestie. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.o., delegacja ustawowa do wydania wskazanego rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów brzmi: Minister właściwy do spraw klimatu określi, w drodze rozporządzenia, katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, kierując się źródłem powstawania odpadów oraz właściwościami odpadów. Kwestia właściwości odpadów była więc z punktu widzenia ustawodawcy istotna, jeśli chodzi o określenie katalogu odpadów. Jednak biorąc pod uwagę brzmienie przepisów samego rozporządzenia ws. katalogu odpadów (zarówno obowiązującego w chwili wydania decyzji przez organ I instancji, jak i obecnie obowiązującego), rozporządzenie to dzieli odpady na grupy "w zależności od źródła ich powstawania" (§ 2 rozporządzenia). Rozporządzenie nie wspomina przy tym o cechach czy właściwości odpadów, z wyłączeniem odniesienia do odpadów niebezpiecznych. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest oczywiście kwestia, czy rozporządzenie ws. katalogu odpadów zostało wydane w sposób prawidłowy, zgodnie z delegacją ustawową, jednak nie sposób w takiej sytuacji pomijać wyrażonej w delegacji ustawowej intencji ustawodawcy, którego zamiarem jest klasyfikowanie odpadów nie tylko z uwagi na źródło ich pochodzenia, lecz również z uwagi na ich właściwości. Ratio legis wyrażone w delegacji ustawowej powinno być więc uwzględniane w przypadku wykładni przepisów rozporządzenia ws. katalogu odpadów. Powyższe zaś w szczególnym zakresie odnosi się do kwestii prawidłowego kwalifikowania odpadów jako odpadów komunalnych. O ile bowiem jako odpady komunalne w pierwszej kolejności traktuje się odpady wytworzone w gospodarstwie domowym, a więc wyodrębnienie tej kategorii następuje z uwagi na źródło ich pochodzenia, to już jednak odpady komunalne pochodzące od innych wytwórców zgodnie z definicją z art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. muszą wykazywać określone właściwości, a mianowicie ich charakter lub skład muszą być podobne do odpadów powstających w gospodarstwie domowym. Tę zasadę kwalifikacji odpadów jako komunalnych należy stosować do wszystkich wytwórców niebędących gospodarstwami domowymi, a więc również do odpadów powstających na cmentarzach, traktowanych jako odpady komunalne. Mając na uwadze powyższe skarżąca wskazuje, że usunięcie przez nią w ramach korekty sprawozdania z 18 lutego 2021 r. odpadów z cmentarzy o kodzie 20 02 03 było prawidłowe, gdyż z uwagi na swój skład i charakter nie stanowiły one odpadów komunalnych, a co za tym idzie, nie powinny być wliczane do masy odpadów komunalnych odebranych przez Skarżącą, na podstawie których obliczane były osiągnięte poziomy recyklingu. Należy bowiem podkreślić, że odpady te nie spełniają przesłanek określonych w definicji odpadów komunalnych, określonych w art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. Skarżąca wskazuje, że odpady z cmentarzy, klasyfikowane w rozporządzeniu z uwagi na źródło ich powstania w grupie 20 02, w tym zwłaszcza odpady klasyfikowane pod kodem 20 02 03, z uwagi na swoje właściwości nie powinny być co do zasady traktowane jako odpady komunalne w rozumieniu art. 9g u.c.n.g. i art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o., a co za tym idzie, nie powinny być uwzględniane przy obliczaniu osiągniętych poziomów recyklingu, o których mowa w art. 9g u.c.p.g. Jak wskazano, w myśl definicji z art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. (obowiązującej w stanie prawnym właściwym dla wydania decyzji w I instancji) odpady komunalne to odpady po-wstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Z tej definicji wynika więc przywołana zasada, że w przypadku wytwórców odpadów innych niż gospodarstwa domowe, o zakwalifikowaniu odpadów jako odpadów komunalnych przesądza ich charakter lub skład, wykazujący podobieństwo do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Takiego podobieństwa nie będą jednak wykazywać odpady pochodzące z cmentarzy, oznaczane kodem 20 02 03, a to z uwagi na specyficzne miejsce ich powstania i wynikający stąd specyficzny skład. Odpady z cmentarzy, odbierane przez skarżącą pod kodem 20 02 03, nie stanowiły odpadów podobnych pod względem charakteru bądź składu do odpadów komunalnych, na co skarżąca zwracała uwagę organów w toku postępowania administracyjnego. Składu czy charakteru odpadów o kodzie 20 02 03 (do których nie zalicza się odpadów biodegradowalnych oraz gleby i ziemi, dla których przewidziano odrębne kody) niewątpliwie nie można uznać za podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Należy wskazać, że cechą charakterystyczną wytwarzanych w gospodarstwach domowych odpadów jest duża różnorodność frakcji, wśród których dominują frakcje takie, jak odpady biodegradowalne, papier i tektura, odpady tekstyliów i tworzyw sztucznych, odpady szkła i metalu, zużyte materiały higieniczne, niedopałki, odpady z przygotowywania posiłków, przeterminowana żywność. Co do zasady tego rodzaju odpadów, co potwierdza również doświadczenie życiowe, próżno szukać w odpadach odbieranych z cmentarzy, na co ma wpływ zarówno szczególne przeznaczenie cmentarzy oraz przyczyny, dla których ludzie na ich terenie przebywają, jak również obo-wiązek selektywnej zbiorki określonych frakcji odpadów. Z tego względu można stwierdzić, że większość odbieranych z cmentarzy odpadów o kodzie 20 02 03 ma specyficzny charakter fizyczny i chemiczny, będą to bowiem w znacznej mierze pozostałości zniczy, szklanych i z tworzywa sztucznego, zawierających sporą ilość palnych substancji chemicznych. W przypadku tego rodzaju odpadów nie sposób odnaleźć podobieństwa do odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych. Odpadów takich nie sposób też porównywać do podlegających recyklingowi odpadów szkła i tworzyw sztucznych, z uwagi na szczególny rodzaj szkła używanego do produkcji zniczy, obecność zanieczyszczeń odpadami palnymi, oraz innymi dodatkami uniemożliwiającymi ich odzysk - a taka możliwość odzysku charakteryzuje szkło i tworzywa sztuczne wytwarzane w przeciętnym gospodarstwie domowym. Powyższy brak podobieństwa odpadów zbieranych na cmentarzach do odpadów powstających w gospodarstwie domowym powinien przesądzać o braku możliwości traktowania ich jako odpadów komunalnych, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o., a także w art. 9g u.c.p.g. Nie ma tu też znaczenia umieszczenie odpadów z cmentarzy w katalogu odpadów w grupie 20. Co prawda zgodnie z rozporządzeniami ws. katalogu odpadów (zarówno po-przednio obowiązującym rozporządzeniem Ministra Środowiska, jak i obecnie obowiązującym Rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu od-padów, Dz. U. z 2020 r. poz. 10) grupa 20 02 "Odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie" - "Odpady z ogrodów i parków (w tym z cmentarzy)" obejmuje: 20 02 01 Odpady ulegające biodegradacji; 20 02 02 Gleba i ziemia, w tym kamienie; 20 02 03 inne odpady nieulegaiące biodegradacji. Jak jednak wskazano wyżej, prawidłowa wykładnia przepisów u.o. prowadzi do wniosku, że przesadzające znaczenie dla oceny prawidłowości kwalifikacji odpadu jako odpadu komunalnego ma spełnienie przez ten odpad warunków wymienionych w definicji odpadów komunalnych, zawartej w akcie wyższego rzędu, czyli w ustawie o odpadach. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego przedstawiła obszerną argumentację przemawiającą za przyjęciem, że odpady pochodzące z cmentarzy o kodzie 20 02 03 stanowią specyficzną grupę odpadów, o charakterystycznych cechach fizycznych i chemicznych, które nie pozwalają traktować ich jako odpadów komunalnych i argumentację tę nadal podtrzymuje. Na niemożność traktowania odpadów po-chodzących z cmentarzy jako odpadów komunalnych wskazał m.in. WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. (sygn. akt. VI SA/Wa 926/10). Ponadto Skarżąca przywołała istotne argumenty przemawiające za przyjęciem, że również intencją ustawodawcy nie było włączanie odpadów 20 02 03 do kategorii odpadów komunalnych, o których mowa w art. 9g u.c.p.g. i argumenty te podtrzymuje. Zdaniem skarżącej, za taką oceną przemawia brzmienie art. 1b u.c.p.g. dodanego do u.c.p.g. nowelizacją z 2019 r. Zgodnie z tym przepisem, o postępowania z odpadami komunalnymi stanowiącymi części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komu-nalne. Ustawodawca uznał więc za stosowne wyraźne wskazanie, że odpady będące częściami roślin pochodzących z pielęgnacji m.in. cmentarzy należy traktować jako bioodpady stanowiące odpady komunalne Odesłanie w przedmiotowym zakresie nie dotyczyło gleby i ziemi, w tym kamieni (odpady o kodzie 20 02 02) oraz innych odpadów nieulegających biodegradacji (odpady o kodzie: 20 02 03). Tego rodzaju uszczegółowienie, wskazane w art. Ib u.c.p.g., wskazuje, że w ocenie ustawodawcy istniała wyjątkowa potrzeba wskazania regulacji odnoszącej się między innymi do odpadów stanowiących części roślin pochodzących z cmentarzy i podkreślenia, że odpady te mają charakter odpadów komunalnych i tak należy je traktować. Jednak takie działanie ustawodawcy prowadzi do wniosku, że ustawodawca co do zasady nie uznaje odpadów pochodzących z cmentarzy za odpady komunalne. Gdyby tak bowiem było, a ustawodawca jako regułę przyjmowałby klasyfikację od-padów pochodzących z cmentarzy jako odpadów komunalnych, wówczas tego rodzaju ogólna zasada czyniłaby zbędną regulację zawartą w art. Ib u.c.p.g. Z uwagi zaś na pod-stawową regułę, zakładającą racjonalność ustawodawcy oraz regułę, zgodnie z którą nie można prowadzić takiej wykładni przepisów, która prowadziłaby do uznania niektórych z nich za zbędne (zakaz wykładni per non est), należy założyć, że skoro ustawodawca uznał za stosowne wyróżnić regułę, iż do odpadów zielonych z cmentarzy stosuje się przepisy o bioodpadach będących odpadami komunalnymi, to oznacza, że w pozostałym zakresie odpadów pochodzących z cmentarzy ustawodawca nie traktuje z góry jako odpadów komunalnych. W przypadku przyjęcia przeciwnego założenia, regulacja z art. 1b u.c.p.g. nie miałaby żadnego uzasadnienia. Nie sposób zgodzić się również z argumentacją organu II instancji, że skarżąca w swojej ocenie pominęła wprowadzony obowiązek selektywnej zbiórki bioodpadów, z czym zdaniem organu miało związek wprowadzenie art. 1b u.c.p.g. Obowiązek, o którym wspomina organ II instancji, odnosi się bowiem do bioodpadów będących odpadami komunalnymi, skoro więc ustawodawca uznał za konieczne podkreślenie, że do tej kategorii należą odpady biodegradowalne będące częściami roślin pochodzących z pielęgnacji m.in. cmentarzy, to wskazuje to właśnie na uznanie przez ustawodawcę, że kategorię tę należało wyraźnie włączyć do zakresu objętego obowiązkami określonymi w u.c.p.g. (a nie poprzestać na przepisach ogólnych w tym zakresie), a więc argumentacja Skarżącej pozostaje całkowicie aktualna i uzasadniona. Podsumowując powyższe uwagi należy stwierdzić, iż masa odebranych odpadów komunalnych, o której mowa w art. 9g u.c.p.g., nie musi obejmować wszystkich frakcji odpadów z grupy 20. W szczególności zaś odnosi się to do odpadów o kodzie 20 02 03. Odpady o kodzie 20 02 03, odbierane z cmentarzy, z uwagi na swój skład i charakter nie mogą być traktowane jako odpady komunalne w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. i art. 9g u.c.p.g., a co za tym idzie, od samego początku nie było podstaw do ich uwzględniania w sprawozdaniu składanym przez Skarżącą. Argumentację w tym zakresie Skarżąca przedstawiła powyżej i w jej ocenie przemawia ona za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość. Dodatkowo skarżąca podkreśla, że nawet w sytuacji przyjęcia hipotetycznego założenia, że odpady z cmentarzy o kodzie 20 02 03 na-leżałoby uznać za odpady komunalne wymienione w art. 9g u.c.p.g. (z czym skarżąca się jednak stanowczo nie zgadza), co w sytuacji skarżącej powodowałoby obiektywną niemożliwość wykazania osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, to i tak nie oznaczałoby to, że organy zmuszone byłyby zastosować wobec Skarżącej sankcję w postaci kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. i nie miałyby żadnej możliwości rezygnacji z nałożenia tej kary. Skarżąca w całości podtrzymuje dotychczasowe stanowisko i podkreśla, że nie można zaakceptować dokonywanej przez Organy wykładni art. 9g u.c.p.g. w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. (w myśl której na możliwość nałożenia sankcji za brak osiągnięcia poziomów recyklingu nie ma wpływu okoliczność, czy odbierane przez przedsiębiorcę frakcje odpadów komunalnych w ogóle teoretycznie umożliwiają spełnienie wymogów ustawodawcy co do osiągnięcia poziomów recyklingu), również z uwagi na fakt, że prowadzi ona do absurdalnych rezultatów, a jednocześnie oznaczałaby zaakceptowanie sprzecznego z zasadami wykładni założenia, że ustawodawca mógł nałożyć na podmioty prawa obowiązek obiektywnie niemożliwy do zrealizowania. Również w tym zakresie nie sposób uznać za zasadną argumentację organu II instancji, iż w tym zakresie ryzyko spoczywa w całości na skarżącej, z uwagi na fakt, że jest ona podmiotem prowadzącym profesjonalną działalność w zakresie gospodarki odpadami. Trzeba bowiem zauważyć, że przepisy art. 9x u.c.p.g. co do zasady przewidują kary dla przedsiębiorców, nie sposób więc przyjmować, że w świetle tego przepisu fakt bycia przedsiębiorcą stanowi okoliczność obciążającą. Natomiast kwestia obiektywnej niemożności zrealizowania celów ustawodawcy przy przyjęciu określonej wy-kładni przepisów, nie ma związku z posiadaniem przez skarżącą statusu przedsiębiorcy, lecz wynika raczej z błędnej wykładni przepisów prawa stosowanej przez organy przy kwalifi-kowaniu odpadów nieulegających biodegradacji o kodzie 20 02 03 jako odpadów komunal-nych. Odnosząc się jednak do samego składu odpadów o kodzie 20 02 03 należy podkreślić, że odpady te inne odpady (nie ulegające biodegradacji), same w sobie charakteryzują się składem, który uniemożliwia osiągniecie poziomu recyklingu na poziomie 40%. Aktualnie odpady nadające się do recyklingu są selektywnie zbierane we wszelkich lokalizacjach. W rzeczywistości z odpadów o kodzie 20 02 03 nie można odzyskać praktycznie żadnych surowców. Spowodowane jest to przez fakt, że większość odpadów odbieranych pod kodem 20 02 03, to odpady zmieszane i zanieczyszczone, które, ze względu na swój specyficzny charakter i składniki, nie nadają się do recyklingu. Jak już wskazywano wyżej, odpady cmentarne nie mogą zostać skierowane ani do recyklingu plastiku ani do huty szkła, są bowiem w istotny sposób zanieczyszczone frakcjami palnymi i innymi dodatkami, z góry czyniącymi recykling tych materiałów niemożliwym. Skarżąca nie odbierała w 2019 r. odpadów w systemie gminnym, a jedynie od niektórych podmiotów prywatnych z nieruchomości niezamieszkałych, przy czym większość odebranych przez nią odpadów były to odpady z cmentarzy o kodzie 20 02 03. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że skarżąca, przy hipotetycznym założeniu, że do masy odpadów stanowiących podstawę obliczenia poziomów recyklingu należałoby wliczać również odpady 20 02 03, nie dające żadnych możliwości poddania ich recyklingowi, nie miała obiektywnie możliwości osiągnięcia wymaganego przepisami prawa poziomu odzysku z odpadów o kodzie 20 02 03. Przedstawiona przez organy w niniejszej sprawie argumentacja wskazuje jednak, że organy bezrefleksyjnie zajęły stanowisko pomijające indywidualną sytuację przedsiębiorcy, który nie ma wpływu choćby na jakość selektywnej zbiórki odpadów komunalnych od pojedynczych podmiotów, z miejsc, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a więc i ilość odpadów, które można poddać recyklingowi, a także na fakt, że w przypadku niektórych frakcji odpadów odzysk surowców w proporcjach przewidzianych zgodnie z art. 9g u.c.p.g. jest obiektywnie niemożliwy (należy podkreślić, że zupełnie inaczej wygląda sytuacja w przypadku podmiotów, które kompleksowo odbierają odpady w ramach systemu gminnego). Podstawą dla rozstrzygnięcia za-wartego w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach jest art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., który przewiduje karę za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu. Należy jednak pod-kreślić, że w niniejszej sprawie organ I instancji przyjął założenie, że od nałożenia tej kary nie można w żadnych okolicznościach odstąpić, natomiast organ II instancji nie weryfikował tego stanowiska i nie rozważył w tym zakresie zarzutów skarżącej, ograniczając się jedynie do uwag odnoszących się do kwestii dowodowych (o czym będzie mowa w dalszej części skargi). Pogląd organu I instancji nie jest jednak słuszny, zawarta w powyższym przepisie sankcja, choć obiektywna, nie ma bowiem charakteru absolutnego, co zostało potwierdzone w orzecznictwie. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 marca 2018 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1649/17) wskazał, że w sytuacji, gdy osoba zagrożona karą podnosi, że nie mogła osiągnąć danego poziomu recyklingu z powodów, za które nie ponosi odpowiedzialności, wówczas może dojść do odstąpienia od wymierzenia kary. Jak podkreślił Sąd (odwołując się zresztą do wcześniejszych orzeczeń wyrażających podobny pogląd): podzielając wywody prawne jakie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr (...) przywołać należy to zapatrywanie, w którym Sąd zwrócił uwagę na to, że art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie przewiduje badania zawinienia, jako przesłanki odpowiedzialności, co powoduje te organ zwolniony jest od badania tej okoliczności z urzędu. W sytuacji jednak, gdy osoba zas rojona kara nie niosła osiągnąć danego poziomu recyklingu bądź spełnienia pozostałych wymagań określonych w art. 9g ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w sminach z powodów za które nie ponosi odpowiedzialności, może dojść do odstąpienia od wymierzenia kary. W ocenie Sądu, bowiem odpowiedzialność obiektywna na 2ruńcie wspomnianego przepisu nie jest i być nie może odpowiedzialnością absolutna. Oznacza to w tym przypadku tyle, iż organ nie zajmuje się badaniem strony subiektywnej z urzędu, zatem istnieje tu swoiste domniemanie winy. Jednakże domniemanie to może być obalone przez podmiot zainteresowany. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją - skarżąca, przy założeniu, że obliczanie poziomu recyklingu miało następować z uwzględnieniem odebranych odpadów z cmentarzy o kodzie 20 02 03, a więc uniemożliwiających zapewnienie poziomów odzysku (co według skarżącej nie jest zasadne), nie mogła osiągnąć wymaganego poziomu recyklingu, z po-wodów za które nie ponosiła odpowiedzialności i które są od niej niezależne. Skarżąca już w postępowaniu przed organem I instancji wskazywała, że organ nieprawidłowo przyjął, iż do obliczenia "masy odebranych odpadów komunalnych", o której mowa w art. 9g u.c.p,g., należy wliczyć wszystkie odebrane odpady z grupy 20, w tym odpady o kodzie 20 02 03, czego wyrazem była dokonana przez skarżącą korekta sprawozdania z dnia 18 lutego 2021 r. Racjonalne byłoby natomiast założenie, że obliczenie poziomów odzysku odnosi się do sytuacji, w której podmiot odbiera wszystkie (lub większość) frakcji odpadów komunalnych zbieranych na terenie gminy zgodnie z regulaminem, w tym również te, które podlegają wymogom co do poziomu odzysku. Ustalenie, że obowiązek osiągnięcia poziomów odzysku dotyczy również tych podmiotów, które nie odbierają odpadów, odnośnie których poziomy te są ustanowione, przeczy zdrowemu rozsądkowi i racjonalnym zasadom wykładni. Stosując argumentację organu, w sytuacji, gdyby dany podmiot odebrał w ciągu danego roku wy-łącznie np. odpady o kodzie 20 02 02 (ziemię), to i tak miałby obowiązek uzyskania z tej frakcji poziomu recyklingu papieru, szkła i tworzyw sztucznych na poziomie 40% - a wiec wykładnia ta prowadzi do absurdu i jest nieprawidłowa (na marginesie można zaś zauważyć, że za tak wysoki udział "odzyskanych" zanieczyszczeń w selektywnie zbieranej frakcji można byłoby wręcz nałożyć administracyjną karę pieniężną po kontroli WIOŚ). Natomiast pogląd, że kwestie te pozostają w zakresie ryzyka leżącego po stronie przedsiębiorcy, mając również na uwadze przedstawione w niniejszej sprawie kwestie dotyczące prawidłowej wykładni przepisów, nie powinien być akceptowany. Skarżąca ponownie więc wskazuje, że prezentowane w niniejszej sprawie podejście organów narusza wyrażaną w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadę prawną impossibilium nulla obligatio est"[ (łac. nikt nie jest zobowiązany do rzeczy niemożliwych). Sądy administracyjne słusznie wskazują, że "prawo, jak i jego wykładnia nie może nakładać na obywateli obowiązków niemożliwych do spełnienia". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, za niedopuszczalne i w świetle art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa należy uznać, dokonanie wykładni (...), która prowadzi do nałożenia na beneficjenta pomocy obowiązków niemożliwych do zrealizowania. Prawo, jak i jego wykładnia nie może, zgodnie z zasadą impossibilium nulla obligatio, nakładać na obywateli obowiązków niemożliwych do spełnienia (tak wyrok NSA z dnia z dnia 23 kwietnia 2013 r,, sygn. akt II GSK 51/12). W ocenie skarżącej granicą prawidłowej wykładni art. 9g u.c.p.g. powinna być więc obiektywna możliwość realizacji określonego w nim obowiązku. Nie może więc być uznana za prawidłową wykładnia tego przepisu, zgodnie z którą odpowiedzialność za osiągnięcie poziomów recyklingu odnosiłaby się również do odpadów niekomunalnych, czy też do odpadów komunalnych, w przypadku których takiego recyklingu nie sposób obiektywnie dokonać. Tym bardziej zaś nie sposób zaakceptować koncepcji wykładni art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 9g u.c.p.g., w myśl której nałożenie na podmiot kary pieniężnej mogłoby nastąpić również w sytuacji, gdy nieosiągnięcie poziomu odzysku nastąpiłoby z przyczyn od tego podmiotu niezależnych i mimo podjęcia właściwych starań mających na celu wykonanie obowiązku z art. 9g u.c.p.g. Na marginesie strona wskazuje, że argumentacja organu I instancji, jakoby w niniejszej sprawie niemożliwe było zastosowanie art. 189f k.p.a. i odstąpienie od nałożenia kary ze względu na fakt, że sankcja, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., ma charakter bezwzględny, również nie może być uznana za trafną. Do argumentacji tej nie odniósł się organ II instancji, pomijając w tym zakresie zarzuty skarżącej, pozostaje więc ona nadal aktualna. Podkreślenia wymaga, że regulacja dotycząca administracyjnych kar pieniężnych, o której mowa w dziale IVa k.p.a., ma zastosowanie do wszystkich sankcji spełniających przesłanki wskazane w przepisach k.p.a. w sytuacji, jeśli danego zagadnienia nie regulują w sposób odmienny przepisy szczególne. Przepisy u.c.p.g. nie regulują w sposób szczególny instytucji odstąpienia od nałożenia kary, zaś sama kara pieniężna z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. niewątpliwie spełnia przesłanki, o których mowa w art. 189b k.p.a., w związku z czym nie ma żadnych podstaw, aby przepisy te nie znalazły zastosowania również w okolicznościach niniejszej sprawy. W szczególności zaś niezasadne jest stanowisko co do rzekomego "bezwzględnego" charakteru tej kary. Jak już wskazano wyżej, choć kara pieniężna za nieosiągnięcie poziomów odzysku ma charakter obiektywny, to jednak nie ma charakteru bezwzględnego, a pogląd taki wyrażany był przez orzecznictwo jeszcze przed wejściem w życie regulacji działu IVa k.p.a. Skarżąca podkreśla ponadto, że podniesiona przez Organ II instancji okoliczność, jakoby skarżąca poza składanymi przez siebie oświadczeniami nie wykazała, że brak osiągnięcia przez nią poziomu recyklingu za 2019 r. wynikał wyłącznie z przyczyn od niej niezależnych, wskazuje na istotne uchybienie w niniejszej sprawie zasadom prowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji publicznej oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Organ w zaskarżonej decyzji wskazuje, że wskazane w art. 7 oraz art. 77 §1 k.p.a. zasady nie oznaczają, że organ "musi poszukiwać za wszelką cenę dowodów, które przeczyłyby faktom, które ustalono na podstawie już posiadanych". Należy jednak podkreślić, że organ nie podjął żadnych działań, mających na celu zweryfikowanie podnoszonych przez skarżącą twierdzeń, w szczególności zaś, mimo, że jak wynika z zaskarżonej decyzji, uznawał, że podawane przez skarżącą twierdzenia nie były w jego ocenie udowodnione, nie wezwał jednak skarżącej do przedstawienia dowodów na poparcie przedstawianych twierdzeń. Trudno więc mówić tu o "poszukiwaniu dowodów za wszelką cenę", skoro organy nie wykonały w tym zakresie nawet minimalnych działań, do których są zobligowane na podstawie przepisów k.p.a. Tymczasem w doktrynie wyraźnie wskazuje się, że "organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu-. 1) ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2) ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (...); 3) przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; 4) dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., IIGSK118/12, LEX nr 1125454). Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78, prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79), jak również prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81. (...). Z omawianą zasadą ogólną wiąże się kwestia rozłożenia ciężaru dowodu (onus probandi) w postępowaniu administracyjnym. Zasada prawdy obiektywnej przenosi ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie. W postępowaniu tym nie znajduje zastosowania zasada kontradyktoryjności ani zasady inicjatywy i dyspozycji dowodami przez strony. Organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu "zmierzać do pełnego wyświetlenia stanu faktycznego sprawy w zakresie potrzebnym do jej załatwienia i nie jest pod tym względem związany wnioskami stron" (E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądów sądowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 1997, s. 45). Organ administracji publicznej "nie może oczekiwać, że to strona powinna przedstawić wszystkie dowody na poparcie swoich oświadczeń "(wyrok WSA w Łodzi z 6.12.2011 r., IISA/Łd937/11, LEX nr 1097229). Co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Powyższe stanowisko dobrze ilustruje wyrok z 8.11.2013 r., II OSK 1291/12, LEX nr 1421792, w którym NSA stwierdził, że " organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. W sprawach, w których strona nie przedstawiła. jak tez organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia. z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ administracji powinien zawsze wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych czy tez ogólnikowych wyjaśnień " (por. też wyrok WSA w Poznaniu z 19.06.2013 r., IVSA/Po 481/13, LEX nr 1333707; wyrok WSA w Warszawie z 11.07.2012 r" VISA/Wa 232/12, LEX nr 1352665; wyrok WSA w Gliwicach z 4.10.2011 r., III SA/Gł 207/11, LEX nr 989756; wyroki NSA z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10, LEX nr 1083620, oraz z 28.06.2011 r., IIGSK 631/10, LEX nr 1083327). Skoro więc w niniejszej sprawie organ uznawał, że stanowisko wyrażane przez skarżąca odnośnie braku możliwości poddania odebranych odpadów o kodzie 20 02 03 recyklingowi powinno zostać ugruntowane przez dodatkowe dowody (a należy stwierdzić, że np. skład odpadów zbieranych na cmentarzach pod kodem 20 02 03, ich zanieczyszczenie substancjami palnymi i znaczące ograniczenie bądź wyłączenie w związku z tym możliwości ich recyklingu stanowi właściwie wiedzę powszechnie dostępną w środowisku zajmującym się gospodarką odpadami, a więc wiedzę dostępną organowi z urzędu) to działaniem spełniającym choćby minimalne standardy pra-widłowego prowadzenia postępowania administracyjnego było wezwanie strony do przed-stawienia dowodów na poparcie podnoszonych twierdzeń. Takich działań organy w niniejszej sprawie jednak nie podjęły, co stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 §1 k.p.a.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył:
Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych niż naprowadzone w niej przyczyn. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się tym kryterium, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu i poprzedzającego go postępowania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi –według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w rozpoznawanej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu [...]wydana, po rozpatrzeniu odwołania spółki C. S. Sp. z o. o. Z. Z. O., utrzymująca w mocy organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych frakcji odpadów komunalnych.
Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (według stanu prawnego dot. 2020 r.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, z późn. zm.; w skrócie "u.u.c.p.g."), w tym art. 9x ust. 2 pkt 1, w myśl którego przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g – tj. m.in. obowiązku osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych określonych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu – podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Stosownie do art. 9zb u.u.c.p.g. kary pieniężne z tego tytułu nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2. Jak pokazuje analiza akt sprawy, istota sporu zawisłego pomiędzy stronami sprowadza się do ustalenia, czy w kontrolowanej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, a więc czy zaistniała odpowiedzialność administracyjna po jego stronie. Zdaniem sądu, organ Iszej instancji zgromadził szerokie dowody w sprawie, w szczególności obszerne akta wskazują, że strona zobowiązana przedkładała kolejne sprawozdania, w tym w szczególności sprawozdanie z dnia 18 lutego 2021 r., z którego wynika, że cel został osiągnięty. Niemniej, zdaniem strony skarżącej, organ błędnie przyjął, że obliczając ogólną masę zebranych odpadów należy wliczyć do niej też odpady, które nie wykazują cech odpadów komunalnych. W tym kontekście należy podnieść, że analizując zmiany w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (aktualny stan prawny, t. j. Dz.U.2022.699 z dnia 2022.03.29) trzeba pamiętać, że ustawodawca w art. 3 (zawierającym słowniczek ustawowy), w ust. 1 p. 7 (w wersji obowiązującej dacie wydawania skarżonej decyzji) zdefiniował jako odpady komunalne odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane: a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych. Dodał przy tym, że odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości. W uprzednio obowiązującej wersji ustawy ust. 1 art. 3 zawierał jeszcze punkt 12, w świetle którego w poczet odpadów komunalnych zaliczono również takie, które stanowią części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków, cmentarzy i targowisk. Obecnie, biorąc pod uwagę racjonalnie działającego ustawodawcę, skoro uchylił on wskazane unormowanie, niewątpliwie uznał za konieczne/wystarczające zaliczenie odpadów z cmentarzy do innej, najbliżej odpowiadającej tej grupie, zanieczyszczeń. Zrezygnował tym samym z uprzednio zastosowanego wyznacznika w postaci "części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych".
Przede wszystkim, zdaniem sądu, istotną dla sprawy okolicznością, która, ponad wszelką wątpliwość nie była rozważana w żadnym stopniu przez organ odwoławczy, jest rozważenie czy okoliczności sprawy dają podstawę do zastosowania w toku postępowania art. 189a i n. kpa. Należy bowiem przypomnieć, że o ile wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych było w tym zakresie rozbieżne, to trzeba mieć na względzie, że w dniu 9 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę (III OPS 1/21), w tezie której jednoznacznie wyjaśnił, że "do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.). Poszukując w przepisach rozdziału 4d ustawy materii zbieżnej treściowo (określającej wypadki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) z regulacją zawartą w art. 189f k.p.a., wskazać należy, że żaden z przepisów ustawy nie normuje przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Regulacji takowej nie stanowi także art. 9zf ustawy. W świetle tego przepisu: "Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska". Biorąc pod uwagę różnice konstrukcyjne pomiędzy administracyjnymi karami pieniężnymi a zobowiązaniami podatkowymi, zakres odesłania do przepisów działu III Ordynacji podatkowej może budzić wątpliwości interpretacyjne. Niewątpliwie jednak w dziale III Ordynacji podatkowej nie ma konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto z literalnego brzmienia przepisu art. 9zf ustawy wynika, że odsyła on do stosowania Ordynacji podatkowej do kary pieniężnej, a więc dolegliwości już nałożonej przez organ administracji publicznej.
Jak wskazuje lektura uzasadnienia organu I instancji, organ ten, choć ułomnie i bez szczegółowego uzasadnienia, jednakże umotywował z jakiej przyczyny nie zastosował w sprawie rozdziału 4d kpa, natomiast organ odwoławczy okoliczność zastosowania w prowadzonym postępowaniu tego rozdziału Kodeksu postępowania administracyjnego, całkowicie pominął.
W tym stanie rzeczy rolą organu odwoławczego będzie dokonanie analizy prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, pod kątem zaistnienia przesłanek, wskazanych w rozdziale 4d kpa.
Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 i 205 ppsa.