II SA/Wr 37/05

II SA/Wr 37/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Siedlecka
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
art. 121 par. 1, 2, 4, 5
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa A w K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 3165 (trzy tysiące sto sześćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] podjętym na podstawie art. 64, 119, 121 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. nałożył na stronę skarżącą Nadleśnictwo A w K, grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylenia się przez zobowiązanego od obowiązku określonego w tytule wykonawczym, to jest rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. M, [...] w K .
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Nadleśnictwo A w K., domagając się wznowienia postępowania w zakresie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku i w konsekwencji jego uchylenie oraz zalegalizowanie wykonanych prac budowlanych. Odwołujący się wskazał, że z dotychczasowego postępowania administracyjno-sądowego wynika, iż ze względu na stan ówcześnie obowiązujących przepisów zalegalizowanie wykonanych prac budowlanych nie mogło mieć miejsca, albowiem przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie dopuszczały takiej możliwości. Przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, to jest ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., weszły w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. i z unormowania zawartego w treści art. 103 ust. 2 tej ustawy wynika, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ nadzoru budowlanego jednoznacznie wykazało, iż odbudowa (remont zabezpieczający) budynku został zakończony w [...] r., a jego katastrofalny stan został spowodowany sytuacją powodziową w [...] r. – a więc pod rządami nowej ustawy. Skoro zatem organ nadzoru budowlanego stwierdził, że prace związane z odbudową zniszczonego powodzią w [...]r. obiektu zakończyły się w [...] r., to – zdaniem strony skarżącej – bez wątpienia zaistniały przesłanki pozytywne do zalegalizowania prac przez uiszczenie przez inwestora stosownej opłaty legalizacyjnej. Nadleśnictwo wywodziło, że skoro treść art. 48 i 49 Prawa budowlanego z 1994 r. zezwala na legalizację wykonanych prac, to wówczas należy zastosować te przepisy w toczącym się sporze. Jak wskazuje strona, bezspornym jest również fakt, że inwestor wykonał wszystkie zalecenia nakazane przez Burmistrza Miasta K. i nadzoru budowlanego w zakresie uzupełnienia dokumentacji budowlanej i jej skompletowania, tak więc miał prawo oczekiwać, iż prace wykonane zostaną zalegalizowane. W opinii odwołującego się nie bez znaczenia jest również fakt, że przyczyną natychmiastowego wykonywania prac remontowo-zabezpieczających z jednoczesną odbudową obiektu była powódź z [...]r. O fakcie powstania szkód i konieczności natychmiastowego działania zapobiegającego katastrofie budowlanej obiektu powiadomiono stosownym meldunkiem Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych we W . Niezwłocznie rozpoczęto prace budowlane, chcąc zapobiec nieuchronnej katastrofie budowlanej, co by nastąpiło przy zaniechaniu tych czynności. Równolegle z rozpoczętymi pracami wszczęto starania o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie tych prac. Stosowna dokumentacja (również fotograficzna) znajduje się w posiadaniu organu decyzyjnego. Zdaniem odwołującego się decyzja o rozbiórce budynku odbudowanego na tych samych fundamentach byłaby zatem marnotrawstwem wyłożonych sił i środków oraz całkowicie nieracjonalna z ekonomicznego i społecznego punktu widzenia. Skarżące Nadleśnictwo stwierdziło, że skoro istnieją przesłanki do zalegalizowania wykonanych prac, to w interesie publicznym leży uchylenie decyzji rozbiórkowej i w konsekwencji wstrzymanie wykonania orzeczonej kary grzywny w celu przymuszenia do zrealizowania wadliwej decyzji.
W dniu [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa postanowienie Nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a przytoczone argumenty nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym oraz ustaleniach poczynionych w toku postępowania. Oprotestowane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 119, 121 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy tej ustawy regulują zasady i procedurę możliwości nałożenia grzywny w celu przymuszenia, gdy zobowiązany nie wykona nałożonego na niego obowiązku. Wysokość grzywny reguluje art. 121 § 2, który stanowi, że w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nałożona grzywna nie może przekroczyć kwoty [...]zł. W związku z powyższymi zarówno zastosowana przez organ I instancji procedura, jak i ustalona kwota nałożonej na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie naruszają wytycznych określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym i należy je uznać za prawidłowe oraz zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto organ II instancji podniósł, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, czyli regulacji prawnej, która obowiązywała przed jego nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektóry ustaw. Na gruncie tej regulacji prawnej przepisy Prawa budowlanego nie dopuszczały możliwości legalizacji samowoli budowlanej tylko bezwzględnie nakazywały rozbiórkę obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę czy zgłoszenia w myśl art. 48. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż powyższa regulacja prawna ma zastosowanie w niniejszej sprawie ze względu na okres wykonanych robót polegających na odbudowie budynku gospodarczego, czyli rok [...]. W związku z powyższym decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku jest ostateczna, a obowiązki nią nałożone są wymagalne i podlegają wykonaniu.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Nadleśnictwo A w K., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
Skarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła merytoryczną wadliwość, polegającą na niewspółmierności orzeczonego środka przymusu do popełnionego wykroczenia, jak również uchybienie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie maksymalnej wysokości kary grzywny bez przeprowadzenia wymaganych w takich okolicznościach pomiarów nieruchomości przeznaczonej do rozbiórki na podstawie przepisów prawa budowlanego. Skarżący ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że rozebranie obiektu wykonanego zgodnie z obowiązującą sztuką budowlaną, uratowanego od katastrofy budowlanej, nie może korzystać z ochrony prawa, uznając je za gospodarczo i celowo nieuzasadnione. W opinii strony skarżącej w dotychczasowym wieloletnim postępowaniu wykazano nie tylko dobrą wolę i podjęto działania zmierzające do zalegalizowania realizowanych prac odtworzeniowych zagrożonego katastrofą budowlaną obiektu stanowiącego zabytek, lecz również starano się wykazać bezsensowność decyzyjną i niezrozumiały upór w kierunku "zrównania z ziemią" dokonanej odbudowy budynku. Niezrozumiałym dla strony skarżącej jest również, w jaki sposób organ decyzyjny I instancji ustalił wysokość grzywny na poziomie najwyższym z możliwych, tj. [...]zł, skoro niczym nie wykazał skąd ta wysokość się bierze. Skarżące Nadleśnictwo podkreśliło, że art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednoznacznie nakazuje, aby wysokość grzywny, o której mowa w § 4 stanowiła w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Strona skarżąca zarzuciła, iż z niniejszej sprawy nie wynika, że organ decyzyjny ustalił wymagane przepisem ustawy podstawy do naliczenia nałożonej grzywny.
W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.
Podkreślić przede wszystkim należy, iż przedmiotem tej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego, nie zaś ocena tejże decyzji rozbiórkowej, która jest ostateczna i prawomocna. Tak więc argumenty strony skarżącej kwestionujące prawidłowość nakazanej rozbiórki nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż nie dotyczą jej przedmiotu.
Zgodnie z art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.), z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 25.000 zł.
W myśl § 4 tego artykułu, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.
Stosownie do § 5 cytowanego artykułu, wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Z przytoczonych unormowań zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika jednoznacznie, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 25.000 zł, przy czym jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, to wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Jak trafnie zarzuciła strona skarżąca w skardze, w rozpatrywanej sprawie nie wiadomo, w jaki sposób ustalono wysokość grzywny oraz czy organ decyzyjny ustalił podstawy do naliczenia nałożonej grzywny wymagane przez art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zauważyć należy, że postanowienie organu I instancji w istocie nie zawiera uzasadnienia. Nawet gdyby przyjąć, iż uzasadnieniem jest zawarte w powyższym postanowieniu stwierdzenie, że grzywna jest nałożona "z powodu uchylenia się przez zobowiązanego od obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym", to i tak postanowienie to nie zawiera motywów dotyczących wysokości nałożonej grzywny. Natomiast organ odwoławczy jako podstawę nałożenia grzywny w kwocie [...]zł wskazał art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uznał, że grzywna w tej wysokości została nałożona prawidłowo.
W myśl art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym przepis art. 107 § 3 kpa stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa, gdyż nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia, przy czym uchybienie to uniemożliwia poddanie kontroli prawidłowości tego rozstrzygnięcia, a zwłaszcza wymierzenia grzywny w kwocie podanej przez ten organ, gdyż nie wiadomo, dlaczego właśnie w takiej – a nie innej – wysokości grzywnę tę nałożono.
Lakoniczne motywy zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji również nie wyjaśniają w należyty sposób, dlaczego nałożono grzywnę w wysokości [...]zł. Samo wskazanie, iż stosownie do art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nałożona grzywna nie może przekraczać w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...]zł nie jest wystarczające, gdyż nie podaje przyczyn, dla których grzywnę tę nałożono w maksymalnej wysokości wskazanej w tym przepisie, a nie w innej – mniejszej – wysokości. Ponadto organ odwoławczy nie dostrzegł, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, to wysokość grzywny, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku, podlega wyliczeniu zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 121 § 5 (a nie § 2) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tak więc postanowienie organu II instancji wydano z naruszeniem zarówno art. 107 kpa, jak i art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Stwierdzone uchybienia organów obu instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie można wykluczyć, że gdyby organy zgodnie z wymogami określonymi w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przeprowadziły przedmiotowe postępowanie, to wysokość nałożonej grzywny mogłaby być inna.
W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) – orzeczono jak w sentencji.