II SA/Wr 365/20

II SA/Wr 365/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2020-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Gabriel Węgrzyn
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 531/21 - Wyrok NSA z 2023-11-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 54,  art. 36a ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] w [...] sp. z o.o. z/s w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania sieci i przyłącza wodociągowego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], (dalej – skarżąca lub spółka) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB ), w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania sieci i przyłącza wodociągowego. Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy wynikający z przedłożonych akt administracyjnych.
Strona skarżąca zgłosiła Staroście [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie sieci i przyłącza wodociągowego przy ul. [...] w [...], w granicach działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] i [...] obręb [...][...]. Zgłoszenie inwestora zostało przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjęte bez sprzeciwu, co Starosta [...] potwierdził zaświadczeniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] października 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], (dalej – PINB) złożono zawiadomienie o rozpoczęciu robót zawierające stosowne załączniki w tym oświadczenie kierownika robót.
W dniu [...] lutego 2020 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu robót i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. organ wezwał inwestora do przedłożenia określonych w tymże piśmie dokumentów wyznaczając w tym zakresie termin siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Strona ustosunkowała się do wezwania organu pismem z dnia [...] marca 2020 r.
PINB w [...] w dniu [...] marca 2020 r. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 54 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186,) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej – k.p.a.) zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci i przyłącza wodociągowego w [...] przy u. [...], działki nr [...],[...],[...],[...],[...], obręb [...][...], m. [...], objętej zawiadomieniem o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania, złożonym w dniu [...] lutego 2020 r. przez [...] w [...] Sp. z o.o.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ opisał działania inwestora poprzedzające proces inwestycyjny, po czym zwrócono uwagę na wezwanie z dnia [...] lutego 2020 r. dotyczące uzupełnienia braków wniosku. Zdaniem organu dostarczone przez spółkę w dniu [...] marca 2020 r. dokumenty okazały się niekompletne, gdyż nie przedstawiono protokołu badania wydajności hydrantów. Organ zauważył, że inwestor w reakcji na wezwanie sformułował opinię, że bezpodstawne jest żądanie przez PINB dostarczenia prawidłowego protokołu badania wydajności hydrantów, ponieważ projekt nie zawierał opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ I instancji zaznaczył, że jednym z punktów wezwania był negatywny protokół badania wydajności hydrantów - nie spełniał on wymogów rozporządzenia tj. minimalnych parametrów pracy hydrantu wynoszących: 0,2 MPa - ciśnienie. Inwestor nie został wezwany o przedstawienia stanowiska w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym zgodnie z art. 56 ust. 1a Prawa budowlanego. W myśl tego artykułu przed złożeniem zawiadomienia do nadzoru budowlanego, należy powiadomić o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania Państwową Inspekcję Sanitarną, Państwową Straż Pożarną jeśli projekt budowlany obiektu budowlanego wymagał uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej lub wymagań higienicznych i zdrowotnych. Służby te powinny zająć stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Jeśli tego nie zrobią w ciągu 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, uznaje się to za brak sprzeciwu lub uwag.
Dalej przywołano § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030), zgodnie z którym wodociąg, który służy nie tylko do celów przeciwpożarowych, powinien mieć wydajność zapewniającą łącznie wymaganą ilość wody dla potrzeb: 1) przeciwpożarowych; 2) bytowo-gospodarczych, ograniczonych do 15%; 3) przemysłowych, ograniczonych do niezbędnej obsługi urządzeń technologicznych, jednocześnie w myśl § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719) do urządzeń przeciwpożarowych zaliczono hydranty wewnętrzne i zawory hydrantowe, hydranty zewnętrzne.
Zdaniem organu po dokładnym przeanalizowaniu otrzymanego zawiadomienia i inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz po zapoznaniu się z projektem budowlanym, stwierdzono, że inwestor zmienił trasę (przesunął) na odcinku [...], przez co zmienili projekt zagospodarowania działki oraz charakterystyczne parametry obiektu budowlanego - długość (art. 36a ust. 5 pkt 1, 2 Prawa budowlanego) przez co dopuścili się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które zgodnie z art. 36a ust. 1a Prawa budowlanego są dopuszczalne jedynie po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dotyczącej całego zamierzenia budowlanego. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, które nie wymagają zmiany w/w decyzji, określa ściśle ust. 5a przywoływanego przepisu. Nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym.
Końcowo PINB uznał, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 57 ust. 1-4 w związku z art. 36a ust. la, 5, 5a Prawa budowlanego, pomimo wezwania do usunięcia braków formalnych w wyznaczonym terminie. Okoliczności te zostały uznane za obligujące do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci i przyłącza wodociągowego.
Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem skarżąca spółka oprotestowała je złożonym w terminie odwołaniem. Względem kwestionowanego rozstrzygnięcia podniesiono zarzuty naruszenia:
- § 9 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych poprzez jego niezastosowanie, a tym samym na błędne uznanie, że sieć wodociągowa jest "siecią wodociągową przeciwpożarową" również wtedy, gdy nie stanowi źródła wody dla celów przeciwpożarowych, lecz stosowana jest wyłącznie w celu realizacji zadania zbiorowego zaopatrzenia w wodę;
- § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, polegające w szczególności na błędnym uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy wodociąg w ogóle nie służy do celów przeciwpożarowych, podczas gdy przepis ten reguluje sytuację, w której mamy do czynienia z wodociągiem służącym "nie tylko do celów przeciwpożarowych", a zatem odnosi się do okoliczności, gdy wodociąg służy do różnych celów, pośród których znajdują się również cele przeciwpożarowe;
- § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, polegającej w szczególności na błędnym uznaniu, że przepisy te i normy, do których się odwołują mają zastosowanie do urządzenia umieszczonego na sieci wodociągowej nie będącej siecią przeciwpożarową; a także poprzez błędne uznanie, że umieszczenie zaworu na takiej sieci determinuje stosowanie jej do celów przeciwpożarowych i tym samym stanowi próbę obejścia przepisów obowiązującego prawa przez spółkę;
- art. 36a ust. 5 i 5a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż dokonane zmiany w zakresie przesunięcia położenia sieci mają charakter istotny;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dowodowego polegającym w szczególności na pominięciu oświadczeń oraz wyjaśnień składanych przez spółkę w toku postępowania, a także pominięcia kluczowej okoliczności w sprawie w postaci braku obiektywnych technicznych możliwości spełnienia przez nową sieć parametrów sieci przeciwpożarowej ze względu na jej podłączenie do istniejącej dotychczas sieci, wybudowanej w 1973 r.;
- art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sposób wadliwy tj. niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Uzasadniając wniesiony środek odwoławczy spółka wskazała na brak podstaw do przyjęcia, że każda sieć wodociągowa stanowi element infrastruktury przeciwpożarowej, gdyż do zakresu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowego, co do zasady nie należy tworzenie ani utrzymywanie sieci przeciwpożarowych. Przedmiotowa sieć służy przede wszystkim celom związanym z zaopatrzeniem ludności w wodę i jest obsługiwana w tym właśnie celu. Jeśli nawet elementy takiej infrastruktury udostępniane są na cele przeciwpożarowe, to dzieje się to sporadycznie i nie może rodzić to domniemania, że istniejące sieci stały się sieciami wodociągowymi przeciwpożarowymi w rozumieniu aktów prawnych przywołanych w odwołaniu. Stanowisko to poparto przepisami ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawierającymi katalog podmiotów realizujących zadania w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Zwrócono też uwagę na delegację ustawową do określenia przez ministra w rozporządzenia w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Z kolei w obowiązującym rozporządzeniu, (§ 4 ust. 3-4) zawarto techniczny opis rozwiązania problemu zaopatrzenia w wodę dla celów przeciwpożarowych, które zresztą nie wskazują podmiotu, na który nałożono obowiązek, a zatem nie ma podstaw dla przyjęcia, że przywołane rozporządzenie reguluje tę kwestię w sposób odmienny niż przepisy aktu wyższego rzędu. Nadto po wskazaniu na § 9 ust. 1 rozporządzenia odwołujący się podał, że ustawodawca rozróżnia sieć wodociągową od sieci wodociągowej przeciwpożarowej, a podstawą dyferencji jest w tym wypadku przeznaczenie danego źródła wody. Pokreślono w tym miejscu, że spółka nie realizowała sieci z przeznaczeniem na cele przeciwpożarowe.
Analizując, nietrafne zdaniem odwołującej się spółki, powołanie się przez organ na § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych wywiedziono, że nie ma on zastosowania w sytuacji, gdy wodociąg w ogóle nie służy do celów przeciwpożarowych, gdyż norma ta reguluje sytuację, w której mamy do czynienia z wodociągiem służącym "nie tylko do celów przeciwpożarowych". Odnosi się on do okoliczności, gdy wodociąg służy do różnych celów, pośród których znajdują się również cele przeciwpożarowe. W niniejszej sprawie wodociąg służy wyłącznie celom zaspokajania potrzeb zbiorowych w zakresie zaopatrzenia w wodę odbiorców usług spółki.
Szczegółowo opisując inwestycję spółka podnosiła, że umieszczone w sieci zawory technologiczne nie mają służyć przeciwpożarowemu zaopatrzeniu w wodę lecz ich zadaniem jest umożliwienie konserwacji sieci. Sieć musi posiadać zawór, aby można było prawidłowo wykonywać wszelkie czynności konserwatorskie, służące właściwemu zaopatrzeniu w wodę potencjalnych odbiorców. Zatem organ błędnie przyjął, że zawory umiejscowione na sieci muszą spełniać wymagania zakreślone w rozporządzeniu. Wskazując na poglądy orzecznictwa odwołująca się prezentowała pogląd, że nie każda sieć wodociągowa musi spełniać wymogi sieci wodociągowej przeciwpożarowej. Wynikać ma to nadto z obowiązujących przepisów, bo choćby rozporządzenie przewiduje alternatywne źródła wody na cele pożarnicze, a samo prowadzanie akcji ratowniczej mogą, a nie muszą każdocześnie umożliwiać hydranty zewnętrzne na sieci wodociągowej.
Negując brak naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez zaprezentowanie poglądów orzecznictwa strona skarżąca podniosła, że stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego jednego z parametrów określonych normami art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Uznając, iż każde odstępstwo należy rozpatrywać indywidualnie spółka zauważyła, że odstępstwo wskazane przez organ ma charakter nieistotny, w szczególności z uwagi na fakt, że odwołujący dokonał już prac mających na celu doprowadzenie stanu sieci do zgodności z projektem. Nadto zaistniałe przesunięcie lokalizacji sieci względem projektu, którego wartość nie przekraczała 50 cm, nie zmienia w żaden sposób oddziaływania inwestycji.
Końcowo nieprawidłowe zastosowanie przez PINB wskazanych przepisów prawa materialnego zwieńczono uzasadnieniem wskazanych na wstępie przepisów procedury administracyjnej podając, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej, niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a nawet w sposób wadliwy sporządził uzasadnienie decyzji nie wskazując faktów przyjętych za udowodnione i dowodów, na których się oparto przy jednoczesnym niewyczerpującym uzasadnieniu prawnym decyzji.
Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] DWINB przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po zrelacjonowaniu stanu sprawy wynikającego z akt sprawy, przedstawieniu oceny prawnej dokonanej przez PINB i wskazaniu na treść odwołania, organ odwoławczy dokonał uzasadnienia przesłanek potwierdzających zasadność zgłoszenia sprzeciwu.
W pierwszym rzędzie przywołano treść art. 54 ustawy Prawo budowlane jako normę prawną wskazującą na uprawnienia organów nadzoru budowlanego do ingerencji w końcową fazę projektu inwestycyjnego i jednoczesne potwierdzenie przez ten organ zrealizowania inwestycji w sposób zgodny z prawem oraz gwarantujący bezpieczeństwo jego użytkowania. Podobnie w sposób ogólny omówiono także przesłanki zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych jako skutek stwierdzenia, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź zgłoszeniu, czy też w sposób istotnie od nich odbiegający, czy niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.
W dalszej kolejności w ramach postępowania odwoławczego organ analizował treść art. 36a Prawa budowlanego dotyczącego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Dostrzegając zawartą w art. 36 ust. 5a ustawy definicję nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę DWINB uznał, że zmiana trasy sieci wodociągowej o 0,5 m na odcinku 53,5 m pomiędzy punktami [...][...][...] stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego z uwagi na odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. długości - art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego Organ II instancji przyjął, iż na podstawie art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego ustawodawca wyłączył całkowicie z katalogu odstąpień nieistotnych odstąpienia dotyczące obiektów liniowych, którym bez wątpienia jest sieć wodociągowa usytuowana na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], obręb [...][...], m. [...]. Zgodnie z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego przez obiekt liniowy należy rozumieć - obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.
Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego DWINB przyjął, że zmiana usytuowania sieci wodociągowej na działce, a więc i zmiana odległości sieci od granic działek sąsiednich, stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zmiana taka należy do zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu i wymagane jest do tego uzyskanie przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Stąd też nie zgodził się z zarzutem odwołania dotyczącym niezasadnego uznania przez PINB, że odstępstwo miało charakter istotny.
Organ odwoławczy nie podzielił również twierdzeń odwołania związanych z brakiem konieczności spełnienia przez przedmiotową sieć wymogów sieci przeciwpożarowej. Po wskazaniu na § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych zwrócono uwagę na pozostałe regulacje tego rozporządzenia, w tym § 9 ust. 1 i § 2 ust. 1 pkt 9. Następnie DWINB wywiódł, iż przedmiotowy hydrant nr 2 powinien spełniać wymagania, o których mowa w § 10 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, zaś spółka nie przedłożyła prawidłowego protokołu z badania wydajności hydrantów.
Zdaniem organu sieć wodociągowa ma bez wątpienia również charakter sieci wodociągowej przeciwpożarowej. W art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu przyjęto, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Określając powyższe kwestie w ten sposób, ustawodawca uwzględnił to, że urządzenia służące do zaopatrywania w wodę ludności służą również do celów przeciwpożarowych. Z tego względu funkcji pełnionych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie da się sprowadzić wyłącznie do zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia odbiorców usług w znaczeniu nadanym temu pojęciu przez art. 2 pkt 3 ww. ustawy. Zakres obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnym w związku ze znaczeniem sieci wodociągowej dla ochrony przed pożarem został odrębnie określony w aktach prawnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Sama niejako "szczątkowość" regulacji, której przedmiotem jest zapewnienie ochrony przeciwpożarowej, zamieszczona w ustawie zaopatrzeniowej nie może być z tego względu argumentem, który przesądzałby, że obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pozostają rozłączne względem wymagań przeciwpożarowych.
Końcowo organ postawił tezę, że sieć wodociągowa służąca zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę "sieć komunalna" ma charakter jednocześnie sieci przeciwpożarowej zgodnie z regulacjami rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę. Z powyższym obowiązkiem wiąże się ściśle konieczność zachowania sieci wodociągowej w stanie, który umożliwia dostarczanie wody dla tych celów w wymaganej ilości. Pogląd ten poparto zacytowanym orzecznictwem.
W skardze na wyżej opisaną decyzję działająca przez profesjonalnego pełnomocnika spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Argumentacja skargi sprowadza się do ponowienia zarzutów prawnomaterialnych jak i procesowych wskazanych w odwołaniu.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie znalazł podstaw do zmiany własnego rozstrzygnięcia, zaś merytoryczne uzasadnienie zawarto w zaskarżonej decyzji.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 29 października 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy posiedzenia jawnego i skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności fizyczne i prawne:
Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej – p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, którą wniesiono sprzeciw w sprawie złożonego przez inwestora [...] w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] sieci i przyłącza wodociągowego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 54 ust. 1 cytowanej już ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.
Powyższy przepis nie określa przesłanek wniesienia sprzeciwu. Określenie właściwego zakresu zastosowania instytucji sprzeciwu, o której mowa w art. 54 ustawy, wymaga zatem wykładni systemowej z uwzględnieniem funkcji, jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych na mocy tej ustawy kompetencji. Przepis art. 84 ust. 1 ustawy, definiuje podstawowe zadania organów nadzoru budowlanego, jakimi są m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego. Stosownie zaś do art. 84a ust. 1 kontrola ta obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, do którego należy dołączyć szereg dokumentów (art. 57 ust. 1), jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz z przepisami prawa. Tym samym podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu będzie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.
Zgodnie zaś z art. 36a ust. 5 ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:
1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury;
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;
3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;
4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia (...).
Z kolei z treści ust. 5a wynika, że nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki:
1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym;
2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;
3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;
4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.
W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji wniósł sprzeciw do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, uznając, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie art. 36a ust. 5 pkt 2 w zw. z ust. 5a ustawy, inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów w wyznaczonym terminie, a nadto zrealizowana inwestycja nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego. Tak złożone podstawy wniesionego przez organ sprzeciwu są oczywiście kwestionowane przez inwestora w postępowaniu odwoławczym, a także stanowią zasadniczy motyw zainicjowanego skargą postępowania sądowoadministracyjnego.
Tytułem wstępu do rozważań szczegółowych należy podkreślić, że w myśl art. 54 ustawy Prawo budowlane zawiadomienie o zakończeniu budowy jest ostatnim etapem procesu budowlanego, a przewidziane w nim uprawnienie organu do wniesienia sprzeciwu ma na celu skontrolowanie sposobu wykonania przez inwestora pozwolenia na budowę. Brak sprzeciwu oznacza przyjęcie, że obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na jego budowę, a co za tym idzie można legalnie przystąpić do jego użytkowania. Aby dokonać takiej oceny, koniecznym jest porównanie zakresu wykonanych robót z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Niewymienienie w art. 54 Prawa budowlanego przesłanek wniesienia sprzeciwu, uznać należy za celowy zabieg legislacyjny racjonalnego ustawodawcy, gdyż nie sposób przewidzieć w normie prawnej wszystkich sytuacji, które uzasadniałyby wniesienie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Dlatego przypadków, w których w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaakceptowano zasadność wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 54, nie można traktować jako katalogu zamkniętego. Sytuacje te stanowią jedynie przykłady prawidłowego zastosowania tego przepisu przez organy administracji. Wśród nich występuje taka, w której inwestor w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Biorąc pod uwagę samą istotność odstępstwa jako okoliczność warunkującą wniesienie przez organ sprzeciwu należy podkreślić, że ustawodawca w treści obowiązującego w chwili orzekania przez organy art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego dopuścił pewnego rodzaju zmiany choćby w zakresie wysokości, szerokości czy długości obiektu budowlanego zastrzegając jednak, że nie dotyczy to obiektu liniowego co wynika z jednoznacznej treści zawartego w przepisie określenia obiektu budowlanego słowami ,,niebędącego obiektem liniowym". W niniejszym przypadku nie może być wątpliwości, że przedmiotowa sieć wodociągowa jest obiektem liniowym. Dla porządku zaznaczyć wypada, że nie kwestionuje tego sama strona skarżąca, sprowadzając raczej swoją argumentację do wykazania nieistotności stwierdzonego odstępstwa.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w przypadku inwestycji liniowych, do których należy zaliczyć przedmiotową sieć wodociągową, przede wszystkim istotny jest zakres objęty projektem zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy, a także parametry realizowanej inwestycji. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że nastąpiła zmiana polegająca na, jak podaje PINB, ,,przesunięciu", co sprowadza się raczej do zmiany usytuowania sieci na nieruchomości. Skarżąca spółka podnosi, że przesunięcie lokalizacji sieci o 50 cm nie stanowi istotnego odstępstwa.
Mając na uwadze wyżej powiedziane w kontekście rozbieżności stanowisk organów i skarżącej spółki uznać przyjdzie, że w przypadku obiektu liniowego nie istnieje możliwość uznania odstępstwa za nieistne, gdyż byłoby to sprzeczne z obowiązującymi regulacjami prawnomaterialnego. Brak jakiejkolwiek uznaniowości wynika bowiem wprost z treści art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego. W tak kształtujących się okolicznościach sprawy należy przyjąć, że bez względu na pozostałe ustalenia organu dotyczące nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków zgłoszenia oraz niespełnienia przez hydrant wymogów wydajności zasadne było zgłoszenie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót. Mimo kwestionowania istotności odstępstwa niekonsekwentna jest też postawa skarżącej spółki, która w odwołaniu i w skardze informuje o dokonaniu prac mających na celu doprowadzenie sieci do zgodności z projektem. Wiadomym jest wszakże, że organ nie ma podstaw do przyjęcia zgłoszenia w sytuacji ustalenia istotnych odstępstw mimo deklaracji inwestora o podjęciu działań nakierowanych na ich usunięcie. Tylko jednoznaczne potwierdzenie doprowadzenia inwestycji do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym uprawnia do zaakceptowania inwestycji przez służby nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie inwestor takich dokumentów nie przedłożył dlatego też w ocenie Sądu organy zasadnie zgłosiły sprzeciw. Co do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest przy tym wykluczone udzielenie przez organ nadzoru budowlanego pozwolenia na użytkowanie w przyszłości, jeżeli obiekt będzie tożsamy z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.
Kolejną przesłanką uzasadniającą zgłoszenie sprzeciwu jest niezastosowanie się przez inwestora do wezwania organu I instancji z dnia [...] lutego 2020 r. do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się niekwestionowany pogląd, że wydanie decyzji w przedmiocie sprzeciwu jest uzasadnione tym, że z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego wynika, że jedną z przyczyn odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest niespełnienie wymagań określonych w art. 57 ust. 4 tej ustawy, a więc niedołączenie odpowiednich dokumentów do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mimo wezwania właściwego organu. Unormowanie to poprzez analogię należy stosować także w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy, co oznacza, że w razie nieuzupełnienia, mimo wezwania, dokumentów dołączanych do tego zawiadomienia właściwy organ administracji jest uprawniony do wydania decyzji o sprzeciwie. W realiach badanej sprawy po wezwaniu z dnia [...] lutego 2020 r. skarżąca spółka przy piśmie z dnia [...] marca 2020 r. przedłożyła większość dokumentów, jednakże odnośnie przedłożenia protokołu z badania hydrantów podjęła z organem polemikę co do zasadności tego żądania. Pomijając kwestię zasadności tego żądania, o czym będzie mowa dalej, należy dostrzec, że inwestor nie dostosował się do wezwania organu w sposób kompleksowy, zatem nie mógł oczekiwać na przyjęcie zgłoszenia. Postępowanie dotyczące zawiadomienia o zakończeniu robót przy konieczności zastosowania wszelkich zasad wynikających z przepisów procedury administracyjnej jest w rzeczy samej specyficzne. Otóż do zbadania zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami uprawniony jest niewątpliwie organ administracyjny. W przypadku stwierdzenia potrzeby uzupełnienia zgłoszenia o konkretne dokumenty inwestor zobowiązany jest do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie, co umożliwi weryfikację wniosku. Jednakże w sytuacji gdy wezwany do dokonania określonej czynności inwestor podejmuje polemikę z organem co do zasadności żądania konkretnych dokumentów, w istocie uniemożliwia on organowi merytoryczne zbadanie zgłoszenia.
Sytuacja taka ma miejsce oczywiście wówczas, gdy organ żąda dokumentów adekwatnych do zrealizowanego zamierzenia, a zdaniem Sądu taki przypadek występuje w niniejszej sprawie. Otóż zanegowanie przez skarżącą spółkę konieczności dostarczenia protokołu badania hydrantów wiąże się ściśle z zarzutami odwołania i skargi dotyczącymi nieprawidłowego stosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa materialnego i nieuprawnionego uznania, że przedmiotowa sieć wodociągowa powinna spełniać wymogi sieci wodociągowej przeciwpożarowej. Twierdzenia skarżącej opierają się w szczególności na wskazaniu zadań spółki sprowadzających się do świadczenia usług w zakresie dostarczania wody, zaś jej zdaniem inne podmioty mają realizować obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Zgodzić się ze stroną skarżącą trzeba, że obowiązki dotyczące ochrony przeciwpożarowej zostały precyzyjnie uregulowane obowiązującymi przepisami. Nie jest jednak tak aby to właściciel czy zarządca obiektu budowlanego jako jedyni odpowiadali za bezpieczeństwo pożarowe. Fakt prowadzenia działalności w zakresie dostarczania wody wpisuje się także w obowiązek przestrzegania reguł służących ogólnie rozumianemu bezpieczeństwu przeciwpożarowemu bowiem sieć wodociągowa pełni kluczową rolę w tym względzie. Zastosowane przez organy nadzoru budowlanego przepisy, w tym w szczególności ujęte w uzasadnieniach decyzji rozporządzenia, w sposób kompleksowy regulują zasady bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Przewidują one sytuacje gdy istniejąca sieć wodociągowa nie pełni funkcji przeciwpożarowej ale wówczas istnieje konieczność spełnienia innych precyzyjnie określonych wymogów niejako zastępczych. W badanej sprawie skarżąca neguje zasadność wniesionego przez organ sprzeciwu przede wszystkim ze względu na błędne jej zdaniem uznanie, że przedmiotowa sieć wodociągowa ma spełniać wymogi sieci wodociągowej przeciwpożarowej. Materiał dowodowy zebrany przez organy nie potwierdza słuszności stanowiska spółki.
Organy obu instancji, w tym w szczególności DWINB, wskazując na przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych, a także rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, wykazywały konieczność spełnienia przez hydranty, nazywane profesjonalnie przez skarżącą zaworami, wymogów odnośnie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę. Przedłożony do sprawy wypis z Krajowego Rejestru Sądowego wskazuje, że spółka, w której udziały posiada także Gmina Miejska [...], realizuje szereg zadań z zakresu poboru, uzdatniania i dostarczania wody czy wykonuje roboty związane z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych. W badanej sprawie nie sposób więc zakładać aby realizacja przez spółkę przedmiotowej sieci wodociągowej miała być prowadzona z zaniechaniem spełnienia wymogów w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Uwaga ta jest tym bardziej istotna, że nie przywołano żadnych innych okoliczności potwierdzających dochowanie wymogów przeciwpożarowych w sposób alternatywny. Jakkolwiek zasadnie skarżąca podnosi, że ustawodawca rozróżnia sieć wodociągową od sieci wodociągowej przeciwpożarowej nie sposób przyjąć, aby przedmiotowa sieć stanowiła wyłącznie sieć wodociągową zaś zawór czy hydrant ma pełnić tylko rolę przy konserwacji sieci i nie musi spełniać wymogów odnośnie wydajności wskazanej w § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Nie chodzi przy tym o założenie, że jak podaje się w skardze, umieszczenie w sieci zaworu determinuje stosowanie tej sieci do celów przeciwpożarowych, lecz w istocie w niniejszej sprawie przedmiotowa sieć pełni taką funkcję i z tej to przyczyny niezbędne jest dochowanie wynikającej z przepisów wydajności tego urządzenia. W samej skardze zdecydowanie prezentowane jest stanowisko, że rzeczona sieć wodociągowa w ogóle nie służy do celów przeciwpożarowych, (str. 2 uzasadnienia i zarzuty skargi). Odmiennie jednak skarżąca traktowała rzeczoną sieć wodociągową choćby w piśmie z dnia [...] marca 2020 r., gdzie dopuszcza się stosowanie hydrantów jako uzupełniające źródło wody do celów przeciwpożarowych.
W ocenie Sądu za uznaniem niniejszej sieci wodociągowej za sieć wodociągową przeciwpożarową przemawia w szczególności treść § 4 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, zgodnie z którym woda do celów przeciwpożarowych dla obiektów, o których mowa w § 3, powinna być dostępna w szczególności z urządzeń zaopatrujących w wodę ludność. Jak już sygnalizowano, w sprawie nie wykazano aby istniały alternatywne sposoby realizacji wymogów przeciwpożarowych, zaś strona skarżąca zasadniczo kwestionuje kwalifikację przedmiotowej sieci nie uzasadniając jak miałaby kształtować się ochrona przeciwpożarowa z pominięciem rzeczonej sieci wodociągowej. Skoro przedmiotem zgłoszenia zakończenia robót jest sieć wodociągowa i przyłącze, których celem jest zaopatrywanie w wodę budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy ul. [...] w [...] (pkt 1 części opisowej projektu budowlanego) nie można przyjąć aby sieć ta nie miała być uznana za sieć wodociągową przeciwpożarową.
Wobec powiedzianego na znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości na gruncie przepisów prawa materialnego.
Co do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej także nie znajdują one potwierdzenia. Nie doszło bowiem w ocenie Sądu do pominięcia twierdzeń strony, czy niewyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego oraz naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach wynikających z zebranego materiału dowodowego, a z niego z kolei wynikał brak możliwości przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych w zakresie realizowanej inwestycji. Tym samym nie ma podstaw do uznania aby kwestionowana skargą decyzja albo poprzedzająca ją decyzja PINB w [...] naruszały normę prawną wynikającą z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.