II SA/Wr 364/25

II SA/Wr 364/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-06-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu T. s.j. z siedzibą w T. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 kwietnia 2025 r., nr IF-O.7840.1.97.2923.BL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków biurowo-usługowych oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski (dalej: organ, Wojewoda), zaskarżoną decyzją z dnia 2 kwietnia 2025 r. (nr IF-O.7840.1.97.2023.BL), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: p.b.), uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia 16 lutego 2023 r. (nr 290/2023) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej spółce T. Sp. j. z siedzibą w T. (dalej: skarżąca) pozwolenia na budowę dwóch budynków biurowo-usługowych z garażami podziemnymi przy ul. [...], [...] i [...] we W. wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną w zakresie: oświetlenia terenu i zasilania szlabanów wjazdowych, kanalizacji teletechnicznej, instalacji zewnętrznej kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz przebudowę instalacji zewnętrznej kanalizacji deszczowej KD [...], na działkach nr [...], [...], [....], AR-[...], obręb P., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że projektowana inwestycja nie jest zgodna z § 7 ust. 3 pkt 5 w zw. z § 7 ust. 3 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego [...] w obrębie P. we W. (Dz. Urz. Woj. Dolno, z 2022 r. poz. [...]). Przywołane przepisy dla niniejszej inwestycji mają takie znaczenie, że inwestor w północnej części terenu zainwestowania składającego się z działek nr [...], [...] i [...], AR-[...], obręb P., jednostka ewidencyjna miasto W., a dokładniej w północnej części działki nr [...], obowiązany jest do lokalizacji dominanty architektonicznej, której wysokość musi mieścić się w przedziale od 45 m do 50 m liczonych od poziomu terenu do najwyższego punktu tej dominanty. Mianowicie, projektowany budynek [...], stanowiący w założeniu dominantę wymaganą przez § 7 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu, ma mieć wysokość 51,88 m od poziomu terenu, przy czym górna krawędź nadbudówki windy dla ekip ratowniczych znajduje się na wysokości 53,53 m od poziomu terenu. Wojewoda zwrócił uwagę, że na gruncie miejscowego planu nie obowiązuje jakaś szczególna definicja wysokości obiektu budowlanego ani miejscowy prawodawca nie w przepisach miejscowego planu nie wskazał na obowiązek mierzenia wysokości takiego obiektu w określony sposób. Teoretycznie można byłoby skorzystać z odpowiednich regulacji w tym zakresie zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej: r.w.t.), jednak zabieg ten nie jest niczym uzasadniony, ponieważ przepisy miejscowego planu nie odsyłają do stosowania w tym zakresie przepisów cytowanego rozporządzenia.
Oznacza to – w ocenie Wojewody – że wysokość budynku powinna być liczona od miejsca, w którym budynek jest bezpośrednio posadowiony na gruncie zainwestowania lub od miejsca wyjścia budynku z ziemi aż do samego szczytu tego budynku. Nie mają tutaj zatem zastosowania przepisy r.w.t., a zwłaszcza jego § 6, stanowiący, że wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, ponieważ przepis ten ma zastosowanie tylko na gruncie r.w.t.
W konsekwencji Wojewoda wskazał, że projektowana inwestycja jest za wysoka w kontekście regulacji § 7 ust. 3 pkt 5 miejscowego planu i to bez względu na to, czy wysokość projektowanego budynku [...] należy mierzyć z uwzględnieniem górnej krawędzi jego elewacji, tj. wysokości 51,88 m, czy też z uwzględnieniem górnej krawędzi jego nadbudówki windy dla ekip ratowniczych, tj. wysokości 53,53 m. Wojewoda dlatego wskazuje na dwie potencjalne możliwości ustalenia wysokości budynku [...] w przedmiotowej sprawie, gdyż analizowana nadbudówka może ewentualnie zostać uznana za element drugorzędny tego budynku, który nie powinien wpływać na jego prawną kwalifikację. Z drugiej jednak strony należy wskazać, że przepis § 7 ust. 3 pkt 5 miejscowego planu wskazuje, że wysokość dominanty musi mieścić się w zakresie od 45 m do 50 m liczonych od poziomu terenu do "najwyższego punktu", co by świadczyło o tym, że decydujące znaczenie ma w tym przypadku bezwzględna wysokość tego budynku, a więc liczona od poziomu terenu do tego punktu u szczytu budynku, który jest rzeczywiście położony najwyżej bez względu na to, czy punkt ten będzie leżał na głównej bryle budynku, czy też położony będzie na elemencie drugorzędnym tej bryły.
W ocenie Wojewody, biorąc pod uwagę literalne brzmienie analizowanego przepisu § 7 ust. 3 pkt 5 miejscowego planu, właściwe byłoby przyjęcie drugiego z zaprezentowanych wyżej stanowisk i uznanie, że sporna inwestycja jest za wysoka o ponad 3 m w stosunku do tego, co jest dopuszczone tym przepisem, a jako taka nie może zostać zrealizowana w projektowanym kształcie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji ma obowiązek usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości.
Organ odwoławczy wskazał także, że organ pierwszej instancji obowiązany jest ustalić, czy sporna inwestycja spełnia wymóg określony w § 60 ust. 1 r.w.t, bowiem z przedłożonej przez odwołujących się analizy nasłonecznienia wynika, iż dla przynajmniej jednego lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W. wymóg ten nie jest spełniony, podczas gdy z analizy przedłożonej przez inwestora wynika, iż inwestycja jest zgodna z § 60 ust. 1 r.w.t. O ile bowiem mieszczące się w granicach wyznaczonych § 60 ust. 1 r.w.t. ograniczenie dostępu do światła słonecznego przez projektowaną inwestycję jest akceptowalne i z prawem zgodne, o tyle pozbawienie lub ograniczenie dostępu do światła słonecznego w sposób wykraczający poza ramy wyznaczone § 60 ust. 1 r.w.t. stanowić będzie podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Wojewoda nie przesądził w tym miejscu o kierunku rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie wskazał na potencjalne możliwości w tym zakresie. Obowiązkiem organu pierwszej instancji jest przeprowadzenie konfrontacji dowodów zawartych w aktach sprawy, a następnie na tej podstawie dokonanie stosownych ustaleń.
Dodatkowo, w projekcie budowlanym znajduje się decyzja o przyznaniu A. Ł. uprawnień budowlanych, a także zaświadczenia o jej przynależności do odpowiednich izb samorządu zawodowego, mimo że nie brała ona udziały w opracowywaniu dokumentacji projektowej przedłożonej w niniejszej sprawie. Tożsame uwagi należy odnieść do N. S. Jednocześnie brak jest natomiast aktualnego na dzień uzupełnienia projektu budowlanego zaświadczenia o przynależności do odpowiedniej izby samorządu zawodowego dla: M. K., Ł. F., K. R., Ł. B., R. W., P. D.
W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 34b p.b. mapy do celów projektowych wykorzystywane w procesie budowlanym powinny być opatrzone klauzulą urzędową określoną w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowiącą potwierdzenie przyjęcia materiałów lub zbiorów danych, w oparciu o które mapy te zostały sporządzone, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego albo oświadczeniem wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. W toku analizy sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zawarta w projekcie budowlanym mapa do celów projektowych nie jest opatrzona taką klauzulą, a jednocześnie w projekcie budowlanym brak jest opisanego wyżej oświadczenia wykonawcy prac geodezyjnych.
Wyjaśnił również, że na rysunku projektu zagospodarowania terenu nie jest zaznaczona w sposób określony w legendzie tej mapy droga przeciwpożarowa.
Ponadto, w projekcie budowlanym mowa jest o etapowaniu projektowanej inwestycji. Zgodnie z art. 33 ust. 1 p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., dla całego zamierzenia budowlanego. W konsekwencji inwestor powinien wyraźnie wskazać, czy etapowanie, o którym mowa jest w projekcie budowlanym, jest przypadkiem, o którym stanowi art. 33 ust. 1 zd. 2 i 3 p.b. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji obowiązany jest wspomnianą nieścisłość wyjaśnić i na podstawie uzyskanych informacji podjąć dalsze stosowne działania w sprawie.
Wojewoda wskazał końcowo, że w związku z koniecznością zasadniczej zmiany przedłożonego w niniejszej sprawie projektu budowlanego i objętej nim inwestycji, jak i w związku z zachodzącymi w sprawie wątpliwościami, organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., mógł zaskarżoną decyzję jedynie uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a organ pierwszej instancji powinien w ponownie prowadzonym postępowaniu w szczególności uwzględnić zalecenia organu drugiej instancji, a także przeanalizować inwestycję pod kątem merytorycznych zarzutów odwołania. Powołując się na art. 15 k.p.a., stwierdził dalej organ, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej. Z pojęciem postępowania administracyjnego wiąże się inne pojęcie - przedmiot postępowania administracyjnego, a więc pewna indywidualna sprawa administracyjna, na którą składa się aspekt podmiotowy i aspekt przedmiotowy. Prawo budowlane reguluje co prawda instytucję postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym (art. 35 ust. 3 p.b.), jednak w realiach niniejszej sprawy nałożenie przez Wojewodę na inwestora takiego obowiązku spowoduje, że w toku postępowania odwoławczego zasadniczej zmianie ulegnie przedmiot postępowania, a w konsekwencji dojdzie do rażącego naruszenia opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ sprawa inwestycji (już po ewentualnym dokonaniu wymaganych zmian) zostanie jednokrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta tylko przez organ drugiej instancji, co godzi w określoną w art 78 Konstytucji RP gwarancję praworządnego działania państwa.
Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie wykracza więc poza regulacje art. 136 k.p.a.
W sprzeciwie od wskazanej decyzji Wojewody z dnia 2 kwietnia 2025 r. skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy powinien w toku postępowania odwoławczego przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a. poprzez wezwanie skarżącej do usunięcia stwierdzonych przez organ odwoławczy nieprawidłowości projektu budowlanego i rozpoznać sprawę co do istoty.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że żaden z zarzutów podniesionych w odwołaniach nie znalazł uznania organu odwoławczego. Organ ten dostrzegł jednak z urzędu nieprawidłowości projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z dnia 16 lutego 2023 r. zatwierdzającą przedłożony projekt budowlany. W ocenie skarżącego nieprawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia 2 kwietnia 2025 r. odnośnie do zaistnienia podstaw do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji oraz do przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego, analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wskazują, że nieprawidłowo zastosowano w tej sprawie przepis art. 138 § k.p.a., a po stronie organu odwoławczego istniała powinność wydania postanowienia na podstawie art. 136 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 i art. 35 ust. 1 p.b., aby w ten sposób zakomunikować stronie stwierdzone przez organ odwoławczy z urzędu, a więc nie wynikające z zarzutów odwołania, nieprawidłowości projektu budowlanego chociażby po to, aby w toku postępowania odwoławczego uzyskać chociażby stanowisko skarżącej co do stwierdzonych przez organ odwoławczy nieprawidłowości projektu budowlanego i po to, aby umożliwić skarżącej w toku jeszcze postępowania odwoławczego usunięcie wyartykułowanych w decyzji nieprawidłowości projektu budowlanego.
W dalszej części uzasadnienia skarżący podkreślił, że w sprawie nie zachodzi konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy w istotnym zakresie, tj. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie doszłoby w sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, albowiem nie ulegała zmianie podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia, a przedmiot sprawy jest cały czas ten sam, tj. zatwierdzenie (po usunięciu nieprawidłowości) tego samego projektu budowlanego dwóch budynków biurowo-usługowych z garażami podziemnymi przy ul. [...], [...] i [...] we W. wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną w zakresie: oświetlenia terenu i zasilania szlabanów wjazdowych, kanalizacji teletechnicznej, instalacji zewnętrznej kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz przebudowę instalacji zewnętrznej kanalizacji deszczowej KD [...]. na działkach nr [...], [...], [....], AR-[...], obręb P.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, wskazując na konieczność zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ podkreślił, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu pierwsze instancji była niezgodność spornej inwestycji z przepisami § 7 ust. 3 pkt 5 w zw. z § 7 ust. pkt 4 miejscowego planu - wysokość najwyższego z projektowanych budynków wykracza poza maksymalny dopuszczony na obszarze zainwestowania limit, tj. 50 m od poziomu terenu W ocenie Wojewody, taka wadliwość nie stanowi niewielkie nieprawidłowości, która może być konwalidowana na etapie postępowania odwoławczego Wręcz przeciwnie, sanowanie takiej nieprawidłowości powoduje nie tylko konieczność przeprojektowania budynku (i to najwyższego z całej inwestycji), ale wymaga także przedłożenia nowego projektu budowlanego, który będzie musiał być ponownie zweryfikowany pod kątem jego zgodności z przepisami prawa, w tym przepisami technicznymi czy przepisami miejscowego planu. Konieczność przeprojektowania budynku z uwagi na jego nadnormatywną wysokość nie stanowi przypadku usunięcia niewielkich nieścisłości, sprecyzowania pewnych błędów czy przedłożenia brakującego dokumentu. Jeżeli Wojewoda postąpiłby według oczekiwań skarżącego, tj. wezwał do usunięcia wskazanych zaskarżonej decyzji wadliwości projektu budowlanego na etapie postępowania odwoławczego, to doszłoby do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ przedłożona na nowo dokumentacja projektowa zostałaby zweryfikowana wyłącznie jeden raz, a tym samym pozostałe strony postępowania (inne niż inwestor) zostałyby pozbawione prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania rozstrzygnięcia sprawy. Wojewoda nie zgodził się także z pełnomocnikiem skarżącego, że w sprawie nie zachodzi konieczność ustalenia stanu faktycznego w istotnym zakresie, ponieważ de facto dokładnie taka konieczność zachodzi, skoro istnieje potrzeba przeprojektowania inwestycji, a więc zmianie ulegnie stan faktyczny sprawy. Organ podkreślił także, że ani sam skarżący, ani pełnomocnik skarżącego, nie kwestionują ustaleń Wojewody w zakresie niezgodności z prawem spornej inwestycji poczynionych w zaskarżonej decyzji
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Sprzeciw podlegał oddaleniu.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Dokonując uruchomionej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej trzeba mieć na uwadze, że wprawdzie ustawodawca wąsko zakreślił granice tej kontroli, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to jednak zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).
Jak wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13).
Należy zauważyć także, że zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie odstępstwem od tej ogólnej zasady. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji więc, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w drugiej instancji i zakończenia jej merytoryczną decyzją na etapie postępowania odwoławczego, niedopuszczalne jest, wydanie decyzji kasacyjnej. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być jednak wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Treść przesłanek z art. 136 k.p.a. określających granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., dotyczącym warunków uchylania decyzji pierwszoinstancyjnych i przekazywania ich do ponownego rozpoznania.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że przyczyny wydania decyzji kasacyjnej nie budzą wątpliwości, a organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że przedstawiony przez inwestora projekt budowalny nie odpowiada wymogom art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. oraz wskazanym w decyzji przepisom r.w.t. Co istotne, wątpliwości w tym zakresie nie zgłasza także skarżący.
Sporne natomiast pozostaje wyłącznie to, czy organ odwoławczy był uprawniony do samodzielnego wezwania skarżącego w trybie art. 35 ust. 3 p.b. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości projektu budowlanego, zważywszy, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego okoliczności te nie były uwzględnione.
Nie budzi wątpliwości, że wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.b., stanowiłoby nie tylko naruszenie tego przepisu prawa materialnego, ale jednocześnie naruszałoby ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Należy mieć przy tym na uwadze, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany (zob. A. Ostrowska (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 519-521).
Wskazać przy tym ponadto należy, że wady projektu budowlanego, wymagające jego istotnej zmiany, należą do kompetencji organu pierwszej instancji. W świetle art. 35 ust. 3 p.b., przewidziany w nim tryb postępowania, powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 2659/19). W tym kontekście organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także gdy określony tryb postępowania powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji, przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest niedopuszczalne, gdyż będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1531/22; także tut. Sąd w wyroku z dnia 11 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 412/23).
Tym samym organ odwoławczy zasadnie wskazał, że nie może przeprowadzić postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Stanowisko to zyskało potwierdzenie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroku NSA z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 159/24).
W realiach niniejszej sprawy Wojewoda w sposób jasny i przekonujący wykazał, że projekt budowlany przedstawiony przez inwestora wymaga uzupełnienia również w trybie art. 35 ust. 3 p.b. (zmiana wysokości projektowanej dominanty, brak właściwego wyrysowania drogi przeciwpożarowej, brak opatrzenia zawartej w projekcie budowlanym mapy do celów projektowych klauzulą urzędową, brak stosownego oświadczenia wykonawcy prac geodezyjnych, a także brak aktualnego na dzień uzupełnienia projektu budowlanego zaświadczenia o przynależności projektantów do odpowiedniej izby samorządu zawodowego), co nie mogło zostać uzupełnione w trybie wyjaśnień złożonych przez inwestora w postępowaniu odwoławczym. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie ustalono także we właściwy sposób, czy sporna inwestycja spełnia wymóg określony w § 60 ust. 1 r.w.t, jak również czy etapowanie, o którym mowa w projekcie budowlanym, jest przypadkiem, o którym stanowi art. 33 ust. 1 zd. 2 i 3 p.b.
Organ w sposób poprawny uzasadnił treść rozstrzygnięcia, wykazując naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania z ich jednoczesnym wskazaniem, jak również wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda zawarł ponadto prawidłowe – i odnoszące się do wskazanych przezeń uchybień procesowych - wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd też nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a.
Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. i p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.