II SA/Wr 361/08

II SA/Wr 361/08 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2009-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
art. 24 ust. 5
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu M. W. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 3 kwietnia 2008 r. nr XVII/95/08 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy M. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rada Gminy Marcinowice na sesji w dniu 3 kwietnia 2008 r. podjęła uchwałę nr XVII/95/08 w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zapatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. Jako podstawę podjętego aktu wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn zm.).
W § 1 uchwały Rada postanowiła odmówić zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków "w okresie od dnia 1.05.2008 r. do 31.04.2009 r.". W § 2 powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Marcinowice, natomiast w § 3 ustaliła datę wejścia w życie uchwały.
Z uzasadnienia ww. uchwały wynika, że powodem jej podjęcia, był fakt, że wniosek taryfowy przygotowany przez A. Spółka z o.o. jest niezgodny z art. 19 ust. 3 pkt 2 (powinno być § 19 ust. 3 pkt 2 – przyp. Sądu) rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosków, zatwierdzenia taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe odprowadzenie ścieków. Jako dodatkowe uzasadnienie Rada wskazała względy społeczne, które wynikają ze zbyt gwałtowanego wzrostu cen opłat za wodę i ścieki, który nie nadąża za wzrostem dochodów mieszkańców Gminy M., co powoduje coraz częściej powtarzające się przypadki kradzieży wody, jak też coraz mniejsze zużycie przez mieszkańców oraz powrotem do poboru wody ze studni własnej.
Wojewoda powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz na art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Motywując wniesioną skargę organ nadzoru przytoczył treść art. 24 ust.1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 19 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosków, zatwierdzenia taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe odprowadzenie ścieków. Organ zauważył, że według przywołanego w uzasadnieniu uchwały § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzania "do uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf dołącza się wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7 ustawy". Natomiast według art. 21 ust. 7 ustawy, obowiązek opracowania planu nie dotyczy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych.
Wojewoda wyjaśnił, że mając na uwadze treść art. 24 ust.3 omawianej ustawy, zwrócił się do Wójta Gminy M. o udzielenie informacji, czy Wójt – zgodnie z wymogami tego przepisu – sprawdził wniosek A. Spółka z o.o. w S. o zatwierdzenie taryf, oraz jakie w tej sprawie zajął stanowisko. W odpowiedzi organ wykonawczy gminy wyjaśnił, że po sprawdzeniu i zweryfikowaniu wniosku stwierdził, że przygotowano go zgodnie z przepisami ustawy, a koszty w nim przedstawione są zgodne z celowością ich ponoszenia. Oświadczył również, że wniosek zawierał wszystkie elementy wymienione w § 19 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. Z braku środków finansowych na duże inwestycje Spółka nie zaplanowała w taryfach kosztów związanych z budową i rozbudową nowych sieci wodno-kanalizacyjnych, w związku z czym, zgodnie z art. 21 ust. 7 ustawy, plan o którym mowa w § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia nie został opracowany, a zakres prac jakie zaplanował ZUWiK na okres taryfowy wymieniony został w części uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf. Wniosek ten uzyskał pozytywną opinię Wójta, konsekwencją czego było skierowanie do Rady Gminy projektu uchwały w sprawie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków wraz z pozytywną opinią i wnioskiem o ich zatwierdzenie.
Wobec przedstawionych okoliczności organ nadzoru uznał, że Rada Gminy Marcinowice podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, w sytuacji gdy wniosek ZWiUK został przez Wójta pozytywnie zweryfikowany pod względem zgodności z przepisami oraz celowości ponoszenia kosztów o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt1 ustawy, naruszyła art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W myśl przywołanego przepisu Rada byłaby uprawniona do podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf, jedynie w sytuacji, gdyby taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. Wojewoda podkreślił , że decyzja Rady o odmowie zatwierdzenia taryf nie może być więc uznaniowa. Tym samym podstawy do odmowy zatwierdzenia taryf nie dają przywołane w uzasadnieniu uchwały względy społeczne. Tego rodzaju okoliczności jak względy społeczne, same w sobie, nie stanowią podstawy do uznania, że taryfy sporządzone zostały niezgodnie z przepisami.
Wojewoda zauważył również, że decyzja Rady o odmowie zatwierdzenia taryf wymagała dokładnego uzasadnienia poprzez wskazanie konkretnych przepisów, niezgodnie z którymi taryfy zostały sporządzone. Niezgodność ta powinna być przez Radę dokładnie udowodniona. W przeciwnym razie Rada obowiązana była do podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf. Tymczasem Rada Gminy M. nie wskazała żadnego naruszenia przepisu prawa, poza błędnym – zdaniem Wojewody - zarzutem naruszenia § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia mimo to odmówiła zatwierdzenia taryf.
Reasumując Wojewoda stwierdził, że wniosek A. Spółka z o.o. o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie zawierał uchybienia w postaci braku wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Obowiązek opracowania planu, na mocy art. 21 ust. 7 ustawy, nie dotyczył przedmiotowej Spółki, gdyż nie planowała ona budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Rada nie wykazała natomiast naruszenia żadnego innego przepisu prawa, zatem po uzyskaniu pozytywnej opinii Wójta miała obowiązek podjąć uchwałę o zatwierdzeniu taryf.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o jej oddalenie. Rada podtrzymała swoje stanowisko zawarte w uchwale wskazując, że do wniosku taryfowego nie dołączono "Wieloletniego Planu Inwestycyjnego", pomimo, że plan taki został przyjęty uchwałą nr VII/34/03 z dnia 29 kwietnia 2003 r. i jest aktualny do końca 2008 r. Zatem Wójt błędnie poinformował, że plan taki nie został opracowany. Dlatego Rada uważa, że słusznie wskazała na naruszenie przepisów § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. Do odpowiedzi na skargę dołączono przedmiotowy plan.
Po wniesieniu skargi udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgłosił Prokurator Prokuratury Apelacyjnej, która na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. wniosła o uwzględnienie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm, zwanej w dalszej części u.p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Godzi się dodatkowo podkreślić, że zgodnie z art. 134 tej ustawy – rozstrzygając w granicach sprawy – Sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi, jak też przywołaną w niej podstawą.
W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – zwanej dalej u.s.g.) przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta on ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy, tj. nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie.
Według art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność uchwały lub stwierdza, że wydane one zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. Ani przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu, niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że podstawą uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub proceduralnoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowy (legalny), jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami.
Przedmiotem takiej właśnie oceny Sądu, w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Marcinowice o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków za okres od 1 maja 2008 r. do "31 kwietnia 2009 r." (powinno być 30 kwietnia 2009 r. – przyp. Sądu).
Jako podstawę podjętej uchwały Rada powołała przepis art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r., Nr 123, poz. 858 z późn zm. – zwanej w dalszej części wyroku, ustawą). Argumentując podjętą uchwałę Rada wskazała, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przygotowało taryfy niezgodnie z § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzania Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzeniu taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U Nr 127, poz. 886 – zwanej dalej rozporządzeniem), gdyż do wniosku taryfowego nie dołączono wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, pomimo, że plan taki przyjęty został uchwałą nr VII/34/03 z dnia 29 kwietnia 2003 r. i był aktualny do końca 2008 r. Dodatkowo Rada wskazała na względy społeczne.
Oceniając legalność przedstawionej wyżej uchwały zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy zatwierdza w drodze uchwały taryfy za zbiorowe odprowadzanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które określa przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (art. 20 ust. 1 ustawy). W myśl przywołanego przepisu, do kompetencji rady gminy należy także podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, przy czym jedyną przesłanką podjęcia takiej uchwały jest sporządzenie taryf niegodnie z przepisami.
Brzmienie przepisu art. 24 ust. 5 ustawy jednoznacznie wskazuje, że jest to norma o charakterze blankietowym. Cechą tego rodzaju przepisów jest to, że przewidują one powstanie określonych skutków prawnych, łącząc jednak ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Tego typu normy nie rozstrzygają więc samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień zawartych w innych przepisach. Taka dokładnie konstrukcja przyjęta została przez ustawodawcę w przypadku art. 24 ust. 5 ustawy. Przepis ten nie wskazuje w jakich konkretnie przypadkach może dojść do odmowy zatwierdzenia taryf, lecz uzależnia podjęcie uchwały od stwierdzenia, że taryfy sporządzono niezgodnie z przepisami. Aby zatem ocenić, czy taryfy zostały sporządzone "niezgodnie z przepisami" należy sięgnąć do norm, które wyznaczają standardy legalności taryf lub inaczej, określają standardy według których taryfy mają być sporządzone. To zaś oznacza, że rada gminy podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne przy sporządzaniu taryf. Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej i w uzasadnieniu uchwały, który może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część (por. wyrok NSA z dnia 5 maca 2009 r. II OSK 1824/08 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2008 r. II SA/Gl 312/08).
W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza do ustalenia, czy wskazany przez Radę w uzasadnieniu uchwały przepis § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, mieści się kategoriach norm, które wyznaczają standardy legalności - zgodności z przepisami – według których powinny być sporządzane taryfy. Od razu zauważyć należy, że ze standardów tych wyeliminować trzeba wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały "względy społeczne", gdyż jak słusznie wywiódł Wojewoda tego typu względy (zresztą bliżej nieokreślone) bez odniesienia ich do konkretnej normy prawa materialnego nie wypełniają przesłanki sporządzenia taryf niezgodnie z przepisami.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej kwestii istotne zatem jest ustalenie, które przepisy wyznaczają omawiane standardy legalności. Analiza mającego zastosowanie w niniejszej sprawie aktu wskazuje, że uregulowania dotyczące kwestii ustalania taryf zawarte są w rozdziale 4 ustawy : "Zasady ustalania taryf" (art. 20-23). Uszczegółowienie tych zasad zawarte jest w przepisach rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 23 tej ustawy tj. w przywołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2006 r. Zdaniem Sądu właśnie do tych przepisów należy się odwoływać poszukując owych standardów legalności (tak też NSA w wyroku z dnia 27 maja 2008 r. II OSK 279/08).
Zasady sporządzania taryf wynikają przede wszystkim z art. 20 ust. 2 ustawy według którego "przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne określa taryfy na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług". Zgodnie z ustawą niezbędne przychody to wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku (art. 2 pkt 2). Przywołane przepisy jasno wskazują zatem, że taryfy powinny być skalkulowane na podstawie niezbędnych przychodów na które składają się uzasadnione koszty oraz zysk. Zgodnie z rozporządzeniem za uzasadnione uważa się takie koszty, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa na podstawie ustawy oraz rozporządzania, przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonania zadań wynikających z ustawy. Podstawowym zadaniem wynikającym z ustawy jest bowiem dostarczanie wody i odprowadzenie ścieków. Systematyka ustawy wskazuje, że do realizacji tego zasadniczego celu ustawy służyć powinny inne zadania określone w ustawie, które można określić jako obowiązki mające na celu zapewnienie tego podstawowego zadania. Do takich obowiązków należy też opracowanie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (art. 21 ust.1 ). Koszty wynikające z wydatków inwestycyjnych na te zadania uwzględnia się przy ustalaniu niezbędnych przychodów (art. 20 ust. 4). Jak jednak wynika z rozporządzenia – na co również zwraca uwagę organ nadzoru - przedsiębiorstwo jest zwolnione od obowiązku opracowania planu, jeżeli nie planuje budowy urządzeń wodociągowych oraz urządzeń kanalizacyjnych (art. 21 ust. 7). Takie rozwiązanie jest czytelne, gdyż brak planów w zakresie budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych rzutować musi na ustalenie niezbędnych kosztów jako składnika niezbędnych przychodów.
W rozpoznawanej sprawie przedsiębiorstwo oświadczyło, że z braku środków finansowych nie planuje w roku obowiązywania taryf budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zdaniem Sądu przedsiębiorstwo, jako wykonawca tych robót, działające na podstawie rachunku ekonomicznego, miało prawo taką decyzję podjąć. Oświadczenie to złożone zostało organowi wykonawczemu gminy, który tego oświadczenia nie zakwestionował. Materiał dowodowy przekazany Sądowi wskazuje, że oświadczenie to nie zostało również zakwestionowane przez Radę. Tym samym przedsiębiorstwo występując z wnioskiem o zatwierdzenie taryf określonych na podstawie niezbędnych przychodów, opartych wszak między innymi na uzasadnionych kosztach, wykazało, że przy opracowaniu taryf nie musi uwzględniać kosztów budowy inwestycji wynikających z wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W tym miejscu należy zgodzić się z Radą, że skoro taryfy opracowano na okres od 1 maja 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r., to część tego okresu (do końca 2008r.) objęty był wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych przyjętym przez Radę uchwałą nr VII/34/03 z dnia 29 kwietnia 2003 r. Jeżeli bowiem był to plan wieloletni (a nie plan pięcioletni), który obejmował lata 2003-2008, to oznacza, że obowiązywał on od dnia podjęcia uchwały do końca okresu na który został podjęty tj. do dnia 31 grudnia 2008 r. Sąd zauważa, że brak jakiejkolwiek normy prawnej, która pozwoliłaby inaczej określić okres obowiązywania tego planu. Świadomość tego faktu miała również Spółka opracowująca taryfy, co wprost wynika z wypowiedzi Prezesa Zarządu odnotowanej w protokole sesji Rady z dnia 3 kwietnia 2008 r. W takiej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że Spółka na mocy art. 21 ust. 7 ustawy, była zwolniona z obowiązku opracowania przedmiotowego planu. Skoro bowiem w okresie zatwierdzania taryf plan obowiązywał, Spółka nie była zobowiązana do jego opracowywania na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy. Przepis wskazany przez organ nadzoru miałby zastosowanie wówczas, gdyby uchwalony przez Radę w 2003 r. plan, przestał obowiązywać przed początkowym dniem okresu, na który Spółka opracowała zakwestionowane przez Radę taryfy (tj. np. w dniu 30 kwietnia 2008 r.). Wówczas przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, zgodnie z art. 21 ust. 1 winno opracować wieloletni plan, który po kontroli wójta pod względem zgodności z kierunkami rozwoju gminy, ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i ustaleniami zezwolenia wydanemu przedsiębiorstwu (art. 21 ust. 4) przedłożony byłby do uchwalenia radzie gminy (art. 21 ust. 5) - chyba, że przedsiębiorstwo nie planowałoby budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych (art. 21 ust. 7). Skoro jednak w niniejszej sprawie nie było konieczności opracowania nowego planu – z racji obowiązywania przez część okresu taryfowego planu dotychczasowego, nie można podzielić stanowiska organu nadzoru, że przedsiębiorstwo zwolnione było z obowiązku opracowania omawianego planu na podstawie art. 21 ust. 7 ustawy. Powyższe nie oznacza jednak, że skarga Wojewody na uchwałę Rady Gminy Marcinowice z dnia 3 kwietnia 2008 r. odmawiającą zatwierdzenia taryf nie jest uzasadniona. Rada odmawiając zatwierdzenia uchwały postawiła bowiem zarzut przygotowania taryf niezgodnie z przepisami z tego względu, że do wniosku o zatwierdzenie taryf nie został dołączony wieloletni planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Tym samym, zdaniem Rady, przy sporządzaniu taryf naruszony został § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzania.
Oceniając wskazaną przez Radę przyczynę odmowy zatwierdzenia taryf stwierdzić należy, że w świetle przywołanych wyżej przepisów rozdziału 4 ustawy i przepisów rozporządzenia, wymóg dołączenia do wniosku, lub jak stanowi rozporządzenie - do uzasadnienia wniosku - wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, sam w sobie, nie mieści się w standardach legalności sporządzania taryf.
Zważyć należy, że przepis art. 24 ust. 3 ustawy nakazuje dołączyć do wniosku o zatwierdzenie taryf szczegółową kalkulację cen stawek opłat oraz aktualny plan. Przepis ten zawarty został w rozdziale 5 ustawy zatytułowanym "Zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków". Oznacza to, że wieloletni plan uznany został za konieczny element zatwierdzenia taryf. Tym samym wymóg dołączenia do wniosku o zatwierdzenie taryf omawianego planu nie mieści się w zasadach sporządzania (opracowania) taryf. Zatem sam fakt niedołączenia do wniosku o zatwierdzenie taryf omawianego planu, nie może być w świetle przedstawionych wyżej regulacji, uznany za samoistną przyczynę naruszenia przepisów normujących zasady sporządzania taryf. Wieloletni plan może być bowiem konieczny dla zbadania i kontroli przez organy gminy (najpierw wójta, potem radę) - w zakresie ich właściwości - czy przy opracowywaniu taryf przedsiębiorstwo uwzględniło wszystkie ustawowe wymogi. Przedsiębiorstwo ustala niezbędne przychody (będące podstawą określenia taryf) uwzględniając, między innymi koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, o których mowa w wieloletnim planie (art. 20 ust. 4 pkt 3 ustawy). Z rozporządzenia wynika również, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i opłat planowanych na rok obowiązywania taryf, uwzględniając w szczególności: 1/ koszty eksploatacji i utrzymania; 2/ koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu; 3/ spłaty rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia; 4/ spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek; 5/ należności nieregularne; 6/ marżę zysku ( § 6 rozporządzenia). Z kolei jak stanowi § 7 ust. 1 tego aktu, koszty o których mowa w § 6 pkt 1-5 planuje się na podstawie, między innymi, kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno – rozwojowych i ochrony środowiska, ustalanych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok w którym wprowadzana jest taryfa, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w roku obowiązywania nowych taryf (pkt 2). Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, przedsiębiorstwo w roku obowiązywania taryf oświadcza, że nie planuje budowy nowych urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych (co przez organy gminy nie jest kwestionowane), to należy uznać, że przedsiębiorstwo to nie planuje też poniesienia kosztów na budowę inwestycji wodociągowo-kanalizacyjnych, nawet jeżeli inwestycje takie przewidziane są planem wieloletnim obejmującym okres (albo część okresu) na który ustalane są taryfy. Jeżeli zaś przedsiębiorstwo – nie planując wydatków na budowę - planuje wydatki na remont lub modernizację tych urządzeń, i opisuje je w uzasadnieniu wniosku, organy gminy zatwierdzając taryfy mają możliwość oceny wpływu tych wydatków na wielkość niezbędnych przychodów. Wówczas fakt niedołączenia przez przedsiębiorstwo wieloletniego planu nie uniemożliwia radzie weryfikacji wniosku pod względem zgodności z prawem przed jego zatwierdzeniem.
Przedstawione wyżej wywody potwierdzają, że sam fakt niedołączenia do wniosku o zatwierdzenie taryf wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych nie może być traktowany jako naruszenie normatywnych zasad sporządzania taryf. Z § 19 rozporządzenia wynika zresztą, że do wniosku o zatwierdzenie taryf dołącza się taryfę lub taryfy oraz uzasadnienie wniosku. Taryfy stanowią zatem odrębny od uzasadniania element wniosku. Omawiany plan stanowi natomiast załącznik do uzasadnienia wniosku. Nie stanowi ona zatem elementu samych taryf tylko element ich uzasadnienia, który ma wykazać prawidłowość i celowość sporządzonych taryf.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia uchwały rada uznała, że taryfy zostały sporządzone niezgodnie przepisami tylko z tego względu (nie licząc aspektu społecznego), że naruszono §19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, który jak już to wywiedziono nie dotyczy bezpośrednio procesu sporządzania taryf lecz bardziej formalnej strony wniosku taryfowego. Podkreślić przy tym należy, że Rada nie wskazała żadnego konkretnego przepisu ustawy, który byłyby naruszony przy opracowywaniu taryf ani też nie wykazała, że w okolicznościach niniejszej sprawy, niedołączenie do wniosku wieloletniego planu (który zresztą był w jej posiadaniu) uniemożliwił jej ocenę legalności sporządzenia taryf. Sporządzanie taryf zgodnie z przepisami ustawy o których mowa w art. 24 ust. 5 ustawy, nie może być zdaniem Sądu, utożsamiane wyłącznie z formalną stroną przygotowania wniosku taryfowego. Gdyby tak było, ustawodawca przyznałaby Radzie uprawnienie do odmowy zatwierdzenia taryf w przypadku sporządzenia wniosku taryfowego niezgodnie z przepisami. Przy zatwierdzeniu taryf podstawowe znaczenie ma natomiast przestrzeganie zasad opracowywania taryf wynikających z ustawy i rozporządzenia. Uchybień w tym zakresie Rada zaś nie wykazała.
Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił zarzut Wojewody, że zaskarżoną uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co wypełnia przesłanki stwierdzenia jej nieważności.
Podejmując orzeczenie w niniejszej sprawie Sąd miał jednakże na uwadze, że zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym w rozpoznawanej sprawie jest przepis art. 94 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu po upływnie jednego roku od dnia jego podjęcia chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą uchwała w sprawie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia taryf nie stanowi aktu prawa miejscowego - ponieważ w chwili rozpoznania przez Sąd skargi od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął rok, należało stwierdzić jedynie, że podjęta została ona z naruszeniem prawa.
W rezultacie, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 147§ 1 u.p.p.s.a w związku z art. 94 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak też korzystając z uprawnień nadanych art. 134 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 u.p.p.s.a. a podstawę do orzeczenia kosztów stanowił przepis art. 200 przywołanego aktu.