II SA/Wr 360/04

II SA/Wr 360/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek
Andrzej Wawrzyniak
Julia Szczygielska
Olga Białek /sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 36 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zbigniew Wiśniewski Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA - Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant - Kinga Kręć po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi U. i I. K . na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., gmina R., uchyla zaskarżoną decyzję; stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz U. i I. K. kwotę 358,12 zł (trzysta pięćdziesiąt osiem złotych dwanaście groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy R., na podstawie przepisu art. 36 ust. 4, art. 37 ust.1, 2, 3, 4, 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr XXVI 1/218/2000 z dnia 28 grudnia 2000 r.( z mocą obowiązującą od dnia 27 marca 2001 r.) ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...]zł z tytułu wzrostu - w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wartości nieruchomości położonej w miejscowości K., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Do zapłaty przedmiotowej opłaty, w terminie 21 dni od daty otrzymania decyzji, organ zobowiązał U. i I. K..
W odwołaniu od decyzji U. i I. K. podnieśli zarzuty dotyczące niezaliczenia na poczet opłaty wykazywanych przez nich nakładów, zawyżenia w operatach szacunkowych wartości nieruchomości oraz zakwestionowali uprawnienia osoby, która sporządziła te operaty podnosząc, że posiada ona uprawnienia nadane na podstawie przepisów prawa geodezyjnego a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. powołując się na art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywodziło zasadność naliczenia spornej opłaty. Według Kolegium zaistniały bowiem wszystkie przesłanki określone w art.36 i art. 37 przywołanej ustawy uzasadniające naliczenie tej opłaty, Na mocy uchwały Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2000 r., która weszła w życie od dnia 27 marca 2001 r. dokonano w planie miejscowym zmiany przeznaczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 12/1 ustalając przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1/2000 MN, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy do tej pory był to teren użytkowany rolniczo. Rada Gminy R. uchwaliła również, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosić ma 30% tego wzrostu. Wydzielone na skutek podziału przedmiotowej nieruchomości działki nr [...]i [...]zostały zbyte przez U. i I. K. odpowiednio w dniu [...]r. i w dniu [...] r., a więc w momencie gdy obowiązywały już uchwalone zmiany planu miejscowego. Fakt ten stanowił podstawę do naliczenia przez Wójta Gminy R. tzw. "opłaty planistycznej". Wysokość wzrostu wartości nieruchomości określona została natomiast w operatach szacunkowych sporządzonych w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu kwestionującego uprawnienia osoby, która sporządziła operat szacunkowy. W tej kwestii odwołano się do uregulowań zawartych w art. 231 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm) z którego wynika, że uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości nadane po dniu 29 listopada 1991 r. i na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne uznaje się za uprawnienia zawodowe o których mowa w tej ustawie. Natomiast osoby, które uzyskały uprawnienia wymienione w ust. 1 przed tym dniem, zachowują prawo do szacowania nieruchomości w zakresie określonym w świadectwach nadania.
Nie uznano również zarzutu o nieuwzględnieniu poniesionych przez strony nakładów na wykonanie przyłączy i utwardzenie drogi, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że wyliczenia nakładów nie poparte żadnymi rachunkami i dowodami nie mogą stanowić
2
podstawy do obniżenia wartości nieruchomości. Kolegium zauważyło też, że realizacja wskazanych prac dotyczyła innych działek i odbyła się w latach 1998 i 1999, czyli przed podjęciem uchwały o zmianie planu. Tymczasem w myśl art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odliczeniu podlegają tylko nakłady poniesione przez właściciela lub użytkownika wieczystego w okresie miedzy uchwaleniem planu a dniem sprzedaży nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie wykluczona jest zatem możliwość zaliczenia wykazanych przez strony nakładów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego U. i I. K. w dalszym ciągu nie zgadzali się ze stanowiskiem organów, że operat sporządzony został przez osobę posiadającą konieczne uprawnienia. Wywodzili, że uprawnienia do szacowania nieruchomości gruntowych nadano jej w dniu [...]r., a więc przed datą wskazaną w art. 231 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji zachowała ona prawo do szacowania tylko w zakresie wynikającym ze świadectwa nadania - czyli gruntów - i nie mogła szacować nieruchomości uzbrojonych w media techniczne. Skarżących ocenili, że z tego powodu nie dokonano właściwej wyceny. Zarzucili że wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu określono jako wartość nieruchomości rolnej, pomimo że dawno utraciła taki charakter. Jeszcze przed sprzedażą wybudowano na niej wodociąg i kanalizację, czego nie uwzględniono w wycenie i porównano ją z innymi nieruchomościami użytkowanymi rolniczo, nieuzbrojonymi w takie media. Ponadto do porównania wartości nieruchomości przyjęto tylko jedną działkę z K. a pozostałe położone były na terenie innych miejscowości, co również ma wpływ na wartość nieruchomości.
Skarżący podnieśli nadto, że przed sprzedażą przedmiotowych działek ponieśli nakłady na utwardzenie drogi gminnej o długości około 450 m. Okoliczność ta nie została uwzględniona przy ustaleniu opłaty pomimo, że nakłady poniesiono pomiędzy datą zmiany planu a datą sprzedaży nieruchomości. Stanowisko Kolegium o tym, że brak rachunków potwierdzających ich poniesienie, jest podstawą do odmowy uznania poniesionych nakładów, uznali za błędne, gdyż: "odpowiedni przepis nie nakazuje przedstawienia obcych rachunków lub faktur". Tymczasem utwardzenie drogi jest faktem, na co przedstawili organowi pierwszej instancji odpowiednie dowody, które zostały jednak pominięte.
W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji jako niezgodnych z prawem.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej). Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną ani sformułowanymi wnioskami. Natomiast zgodnie z przepisem art. 135 wskazanej
3
sygn.akt II SA/Wr 360/04
ustawy stosuje przewidzianej w niej środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. W ocenie Sądu dla końcowego załatwienia sprawy wystarczające jest bowiem ograniczenie wskazanego wyżej środka prawnego wyłączenie do orzeczenia Kolegium.
Zaskarżona decyzja wydana bowiem została w postępowaniu odwoławczym, a więc w postępowaniu, które uruchomiane jest na skutek złożenia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia jakim jest odwołanie. Prawo odwołania od decyzji wynika natomiast z ogólnej zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Oznacza to, że strona która skorzysta z odwołania ma prawo oczekiwać, że jej sprawa - rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji - zostanie w wyniku wniesienia środka zaskarżenia ponownie rozpoznania i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej ale zobowiązany jest -zgodnie z przyznanymi art. 138 k.p.a. kompetencjami - do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że organ odwoławczy ma ograniczone kompetencje kasacyjne, winien bowiem przede wszystkim, ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Granice działania organu odwoławczego wyznaczają przepisy art. 134 do 140 k.p.a., jak też zasady ogólne postępowania administracyjnego, których cechą charakterystyczną jest to, że obowiązują we wszystkich stadiach postępowania. Chodzi tu w szczególności o zasadę prawdy obiektywnej, zasadę praworządności i zasadę dwuinstancyjności.
Z zasady prawdy obiektywnej i zasady praworządności wyrażonych w art. 7 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy zobowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Nakładają one zatem na organy obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, gdyż tylko w ten sposób można uzyskać gwarancję prawidłowego zastosowania normy prawnej. Przedstawione dyrektywy ściśle związane są również z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), w myśl której organ odwoławczy winien dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego przed pierwszą instancją. Zastosowanie przedstawionych reguł może doprowadzić do konieczności uzupełnienia tego materiału, do czego - w granicach określonych art. 136 k.p.a. - organ odwoławczy również jest uprawniony.
Z powyższego wynika, że rozpoznając sprawę ponownie w jej całokształcie organ odwoławczy winien odnieść się - dokonując oceny zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. - do wszystkich zebranych w sprawie dowodów jak też rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z póżn. zm), a przede wszystkim jej art. 36 ust. 4 zgodnie z którym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą,
4
sygn.akt II SA/Wr 360/04
a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Strony postępowania nie kwestionują, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wymienione w przywołanym przepisie. Niesporne jest bowiem, że na skutek uchwały Rady Gminy R. z dnia 28 grudnia 2000 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 18 pod poz, 193, zmianie uległo przeznaczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb K., stanowiącej własność skarżących z upraw rolnych na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Udowodniony został również fakt, iż część opisanej nieruchomości - po jej podziale oznaczona jako działki nr [...]i [...]- skarżący aktami notarialnymi z dnia [...]r. nr [...]i z dnia [...]r, nr [...], sprzedali osobom trzecim.
Jednak zarówno w postępowaniu przed organami administracji jak też w postępowaniu sądowym, skarżący nie zgadzają się z wartością ww. działek oraz ze sposobem ustalenia jednorazowej opłaty.
Wskazać zatem należy, że zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości stanowi zaś różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W myśl art. 37 ust. 2 opłatę jednorazową pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Natomiast zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości ustalają przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11).
Z kolei z przepisów ustawy z dna 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że określenie wartości nieruchomości następuje w wyniku postępowania nazywanego wyceną nieruchomości ( art. 4 pkt 6). Czynności określenia wartości nieruchomości dokonują zaś rzeczoznawcy majątkowi o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V tej ustawy ( art. 7). W związku z zarzutem skargi wypada też zauważyć, że na mocy art. 231 omawianej ustawy, na równi z rzeczoznawcami majątkowymi, którzy uzyskali uprawnienia do szacowania nieruchomości w drodze postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego na podstawie przywoływanego aktu, postawiono również osoby, które uzyskały uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, nadane pod dniu 29 listopada 1991 r. na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jeżeli natomiast uprawnienia takie uzyskano przed wskazaną datą, to ograniczone one zostały wyłącznie do szacowania nieruchomości w zakresie określonym w świadectwach nadania. Jak słusznie podnosili zatem skarżący, data 29 listopada 1991 r. ma istotne znaczenie dla oceny zakresu uprawnień przysługujących osobie, która wyceniała nieruchomości. Jednak zarzut, że autor operatów szacunkowych na podstawie których określono wzrost wartości nieruchomości –J. B. -uzyskał uprawnienia do szacowania nieruchomości w dniu [...]r., a więc przed datą wskazaną w ustawie, podniesiono dopiero na etapie skargi, nie wyjaśniając przy tym, na jakich
5
dowodach twierdzenie to zostało oparte. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się uwierzytelniona kopia świadectwa nadania J. B. uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii, między innymi w zakresie rozgraniczenia, podziałów i szacowania nieruchomości (gruntów) oraz sporządzania dokumentacji dla celów prawnych, które wydane zostało przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w dniu [...]r. Z dowodu tego, co do daty nadania uprawnień, mogą być zatem wyprowadzone inne wnioski. Dokument ten nie potwierdza daty nabycia uprawnień wskazanej przez skarżących, a zatem bark podstaw aby skutecznie wywodzić, że operat sporządziła osoba nieuprawniona.
Z przepisu art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi. Oznacza to, że jest on w procesie wyceny nieruchomości związany dyrektywami normującymi określanie wartości nieruchomości zawartymi w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami (szczególnie w art. 149 do 158) oraz w przepisie wykonawczym wydanym przez Radę Ministrów na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 159 tej ustawy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w dacie wykonania operatów szacunkowych, jak też w dacie wydania decyzji organu pierwszej i drugiej instancji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230, poz. 1924). Przywołany akt wykonawczy ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, bowiem w § 50 umieszczonym w rozdziale 3 "Określanie wartości nieruchomości w przypadkach szczególnych" prawodawca uszczegółowił zasady wyceny nieruchomości sporządzanej dla celu ustalenia opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz też na przepis art. 84 przywołanej ustawy, który stanowi, że jeżeli obowiązujące przepisy powołują się na przepisy uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, albo ogólnie odsyłają do tych przepisów, stosuje się w tym zakresie przepisy nowej ustawy). Z zasad tych -kierowanych przede wszystkim do rzeczoznawców majątkowych - wynika, że w omawianym przypadku wartość nieruchomości określa się uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą oraz po uchwaleniu planu lub jego zmianie, przyjmując przy tym stan nieruchomości z dnia uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości. Przez "stan nieruchomości" rozumie się natomiast stan zagospodarowania, stan prawny i stan techniczno - użytkowy nieruchomości (§ 1 pkt 2 rozporządzenia). Tak ustalone zasady pozostają w zgodzie z przywołanym wcześniej przepisem art. 37 ust. 1 ustawy, który nakłada na organ obowiązek ustalenia jednorazowej opłaty na dzień sprzedaży.
Gdyby przytoczone reguły były stosowane w procesie określania wartości nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania, to rzeczoznawca przy ustalaniu stanu nieruchomości powinien uwzględnić fakt, że na dzień uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. na dzień 28 grudnia 2000 r. stanowiła ona jedną działkę oznaczoną geodezyjnie nr [...], ujawnioną w KW nr [...]. Podział tej nieruchomości - jak wynika z akt sprawy - dokonany został dopiero na mocy decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]r. Operaty szacunkowe, sporządzone zostały jednak odrębnie dla działki nr [...]i odrębnie dla działki nr [...]- co w oczywisty sposób świadczy, że okoliczność ta nie została uwzględniona. Ponadto w każdym operacie na str.5 w pkt 4, wśród dat istotnych dla operatu, jako datę na którą określono i uwzględniono stan przedmiotu wyceny
6
sygn.akt II SA/Wr 360/04
autor podał - dla działki nr [...] dzień [...]r. zaś dla działki nr [...]dzień [...]r. Konsekwentnie również w pkt 5 każdego z operatów ustalono stan prawny nieruchomości odpowiednio do obu przywołanych dat.
Przedstawione wyżej założenia pozostają zatem w ewidentnej sprzeczności w obowiązującym w dniu sporządzenia operatu § 50 przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 27 listopada 2002 r. Sprawa staje się jeszcze bardziej oczywista, gdy zauważymy, że wśród podstaw materialnoprawnych stanowiących podstawę wyceny powołano przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, a więc aktu prawny który w dniu wykonania operatu już nieobowiązywał.
Omówione uchybienia nie mają - w ocenie Sądu - wyłącznie charakteru formalnoprawnego, gdyż mogą prowadzić do nieuzasadnionego zawyżenia ustalonego wzrostu wartości nieruchomości. Skoro rzeczoznawca określając wartość nieruchomości po zmianie planu, przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami, przyjął do analizy porównawczej działki budowane o powierzchniach 1000 m2, 1998 m2, 1615 m2 i 1700 m2 - a więc zbliżone do powierzchni wycenianych działek powstałych po podziale - a dla określenia tej wartości do porównania powinien przyjąć działki podobne do nieruchomości wycenianej według jej stanu sprzed podziału (wówczas powierzchnia działki wynosiła 4700 m2), to tym samym w dokonanym szacunku mógł uwzględnić również wzrost wartości nieruchomości z tytułu geodezyjnego podziału nieruchomości. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustalenie jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości ale spowodowanej tylko i wyłącznie zmianą jej przeznaczenia w wyniku uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Niedopuszczalne jest zatem przyjmowanie jako podstawy jej ustalenia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej innymi przyczynami, jak chociażby podział czy wybudowanie infrastruktury technicznej. Potwierdzeniem tego stanowiska są również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w których przewidziano odrębne zasady i sposób ustalenia regulujących te kwestie tzw. opłat adiacenckich (art. 98 ust. 4 i art. 145 i następne przywołanej ustawy).
Przywołane wyżej przepisy ustawy i rozporządzenia zostały - przy ocenie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty - przez organ odwoławczy całkowicie pominięte. Poprzestano jedynie na niczym nie popartych stwierdzeniach, że "wartość wzrostu nieruchomości określona została w operatach szacunkowych, sporządzonych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez rzeczoznawcę majątkowego, co potwierdza zasadność naliczonej opłaty" i że " organ przedłożył prawidłowo sporządzone operaty szacunkowe..."
W tej sytuacji przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ramach tych kompetencji mieści się również prawo do swobodnej oceny opinii biegłego. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że: "Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego", (por. B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000r., s. 366-
7
sygn.akt II SA/Wr 360/04
367). Dodać należy, że wynik tak przeprowadzonej analizy, zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. powinien znaleźć swoje odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Bezkrytyczne przyjmowanie wniosków wynikających z opinii biegłego należy więc uznać za niedopuszczalne, gdyż działanie takie musiałoby prowadzić do uznania że sprawę administracyjną rozstrzyga nie organ, ale rzeczoznawca sporządzający opinię. Podobne stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 25 sierpnia 1998 r" sygn. akt IV SA 1656/96, LEX nr 43813).
Przyjęty w sprawie materiał dowodowy jak również treść uzasadnienia organu odwoławczego wskazuje, że nie dokonano, zgodnej z przywołanymi przepisami oceny przyjętych przez organ pierwszej instancji operatów. Ponadto, pomimo obowiązku rozpatrzenia całokształtu sprawy, nie wyjaśniono zgłaszanych przez strony postępowania uwag, dotyczących nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości rolnej poprzez przyjęcie do porównania tylko jednej działki z obszaru K. i nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe poprzez nieuwzględnienie, wpływających na obniżenie wartości tych gruntów czynników takich jak: położenie w sąsiedztwie uciążliwej linii kolejowej, wpływ zbiornika osadów kopalnianych, uciążliwość szybu kopalnianego czy podmokłość terenu ( patrz pismo z dnia 16 lutego 2004 r.). Choć uwagi te zgłaszane były jeszcze na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, pozostały poza uwagą organu. Również Kolegium -utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję - nie przeprowadziło w tym względzie żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego - w tym nie zwróciło się do autora opinii o wyjaśnienie wątpliwości i uwag zgłoszonych przez strony.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., na organ odwoławczy również nałożony jest obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a. - a więc do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.
Jeżeli organ drugiej instancji nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszająca prawo decyzję tego organu -wydaje decyzję również naruszającą prawo (patrz wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., sygn akt II SA 1829/85, powołany w B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000, s. 537).
Reasumując poczynione wyżej wywody stwierdzić należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. W sposób wyczerpujący nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co uchybia z kolei przepisom art. 77 k.p.a. Natomiast ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie nie odpowiada kryteriom wynikającym z art. 80 k.p.a. Skoro więc podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej może być tylko ocena całokształtu materiału dowodowego, to wydanie zaskarżonej decyzji należy uznać za przedwczesne.
Przedstawione wyżej uchybienia prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie naruszono ww. przepisy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji - uwzględniając fakt, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, jaki wzrost wartości osiągnęła nieruchomość skarżących na skutek zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym - winien zatem rozważyć potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w granicach art. 136 k.p.a. Mając na względzie również aktualnie obowiązujące przepisy w
8
sygn.akt II SA/Wr 360/04
zakresie ustalania wartości nieruchomości (w tym art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), organ odwoławczy powinien ocenić, czy możliwe jest poprzestanie na aneksie i opinii uzupełniającej usuwającej przedstawione nieprawidłowości i odnoszącej się do uwag stron, czy też należy dopuścić przeprowadzenie dowodu z nowej opinii sporządzonej w formie operatu szacunkowego przez kolejnego biegłego - rzeczoznawcę.
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł zatem jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje zaś swoje uzasadnienie w treści art. 200 przywołanej ustawy.
9