II SA/WR 36/24

II SA/Wr 36/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 133 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. Ś. i M. Ś. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 listopada 2023 r., nr 60/2023 w przedmiocie uchylenia w całości postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustanowienia strefy ochrony bezpośredniej ujęcia wód podziemnych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodne Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ II instancji) uchylił w całości postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Rolnego (dalej: organ I instancji, Dyrektor Zarządu Zlewni) z dnia 17 lipca 2023 r., nr WR.ZUZ.4.4100.5.2023.MM, którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustanowienia strefy ochrony bezpośredniej ujęcia wód podziemnych, to jest studni kopanej, zlokalizowanej na działce nr [...] w J.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, K. i M. Ś. (dalej: skarżący) wystąpili do Starosty Kłodzkiego o podjęcie z urzędu czynności dotyczących "fizycznego" wydzielenia strefy ochrony bezpośredniej ujęcia wody w postaci wskazanej wyżej studni kopanej, zgodnie z ustawą – Prawo wodne i w związku z ustanowieniem strefy ochrony bezpośredniej dla ww. ujęcia wód decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w N. – celem jej ogrodzenia i zabezpieczenia. Wniosek został przekazany, zgodnie z właściwością, Dyrektorowi Zarządu Zlewni w N.
Organ I instancji wskazanym na wstępie postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie powyższego wniosku wskazując w uzasadnieniu, że ujęcie wody w J. służy do zwykłego korzystania z wód. Zaś zgodnie z art. 121 ust. 3 Prawa wodnego, strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia się dla każdego ujęcia wody z wyłączeniem ujęć służących do zwykłego korzystania z wód.
W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżący zwrócili się o zwrot sprawy do Starostwa Powiatowego w Kłodzku, w celu zastosowania odległości od studni według operatu wodnoprawnego. Wyjaśnili, że korzystają ze studni w ramach zwykłego korzystania z wód i nie wnoszą o wydanie decyzji.
Organ II instancji w wyniku rozpoznania zażalenia stwierdził, że przepis art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) nie pozwala na dowolność organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Zdaniem organu, przepis ten należy interpretować w związku z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji lub postanowienia, a także mogą regulować inicjatywę co do powstania stosunku materialnoprawnego danej treści, podlegającego załatwieniu w jednej z wymienionych wyżej form.
Organ II instancji stwierdził, że przepisem, który ma zastosowanie w sprawach dotyczących ustanowienia strefy ochronnej jest art. 133 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym, strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej, ustanawia się z urzędu. Wobec treści tego przepisu organ II instancji wskazał, że wniosek złożony przez skarżących powinien zostać potraktowany jako sygnał, który właściwy organ zobligowany jest zweryfikować pod kątem oceny wystąpienia przesłanek do prowadzenia takiego postępowania. Zaznaczył, że "wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu" nie może stanowić żądania wszczęcia postępowania o którym mowa w art. 61 § 1 kpa. Z kolei w sprawach wszczynanych z urzędu, organ nie wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa.
Końcowo na marginesie organ II instancji wyjaśnił, że kwestia ustanowienia strefy ochrony bezpośredniej dla przedmiotowego ujęcia wód podziemnych, to jest studni kopanej na działce nr [...] w J., była już przedmiotem postępowań prowadzonych zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji, zainicjowanych przez skarżących. W wyniku tych postępowań organ I instancji w dniu 12 października 2020 r. wydał decyzję o ustanowieniu strefy ochrony bezpośredniej dla powyższego ujęcia, następnie organ II instancji tę decyzję uchylił i umorzył postępowanie w sprawie, gdyż przedmiotowe ujęcie służy do zwykłego korzystania z wód.
W skardze wniesionej do tutejszego Sądu skarżący wyjaśniali kwestie położenia studni, która znajduje się na działce niezgodnie z zakupem. W ich ocenie organy nie chroniąc ujęć wody jednocześnie nie chronią ich zdrowia. Strony uważają, że organy nie wyjaśniły także w jakiej odległości od studni należy odgrodzić posesję aby spokojnie korzystać z wody. Skarżący zaznaczyli, że decyzja o ustanowieniu strefy ochrony bezpośredniej jest im niepotrzebna, jednak strefa ochrony bezpośredniej studni musi być zgodna z prawem wodnym i budowlanym. Stwierdzili, że nadal nie uzyskali odpowiedzi, w jaki sposób zabezpieczyć studnię.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację przedstawioną w skarżonym postanowieniu. Nadto odniósł się do zarzutów skarżących wskazując, że w toku postępowania, w wyniku którego wydane zostały ww. decyzje, ustalone zostało, że studnia służy właścicielom do zwykłego korzystania z wód w ramach gospodarstwa domowego. Natomiast w decyzji wydanej w II instancji, organ odniósł się do wątpliwości skarżących związanych ze sposobem zabezpieczenia przedmiotowego ujęcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przede wszystkim na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co wynika z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.). Kontroli takiej, przez którą należy rozumieć badanie zgodności aktu administracyjnego z przepisami prawa, podlegają m.in. postanowienia kończące postępowanie administracyjne, na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).
Zaznaczyć też trzeba, że sąd administracyjny dokonując opisanej wyżej kontroli, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że bada zaskarżony akt w całości pod względem jego zgodności z prawem. Kontrola ta nie jest jednak nieograniczona – może być bowiem dokonana tylko i wyłącznie w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Powyższa uwaga ma szczególne znaczenie wobec treści zarzutów podnoszonych przez skarżących, gdyż granice sprawy wyznacza akt, który jest przedmiotem skargi, a w niniejszej sprawie jest to postanowienie o uchyleniu postanowienia organu I instancji odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego. Zasadniczo zatem Sąd jest uprawniony i zobligowany do zbadania wyłącznie zasadności uchylenia przez organ II instancji postanowienia Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia 17 lipca 2023 r. Poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy pozostają natomiast kwestie merytoryczne do których zaliczyć należy ustanowienie strefy ochrony bezpośredniej ujęcia wód, a właściwie do tego, sprowadzają się zarzuty sformułowane w skardze.
W niniejszej sprawie organ II instancji uchylił postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stwierdzając, że brak było podstaw do wydania takiego postanowienia. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie to jest słuszne i odpowiada przepisom prawa.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, postępowanie zostało zainicjowane kolejnym już na przestrzeni lat pismem skarżących o ustanowienie strefy ochrony bezpośredniej ujęcia wody, którym jest studnia kopana znajdująca się na działce nr [...] w J., będącej własnością skarżących. Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, gdyż zauważył, że ujęcie służy zwykłemu korzystaniu z wody, a zgodnie z przepisami Prawa wodnego w takiej sytuacji ustanowienie wnioskowanej strefy było wyłączone.
Organ II instancji natomiast uchylił to postanowienie wskazując na treść art. 133 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia się z urzędu.
W opinii Sądu, prawidłowo organ II instancji wywiódł z powyższej regulacji prawnej, że skoro ustawodawca zastrzega, że strefa ochrony bezpośredniej może być ustanowiona wyłącznie z urzędu, wniosek skarżących w tym przedmiocie w żadnym razie nie mógł wszczynać postępowania w tym przedmiocie. Przepis art. 61 § 1 kpa wprawdzie stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, jednak nie można jego treści odczytywać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego i przepisów szczególnych, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.
Zasadnie też stwierdzono w skarżonym postanowieniu, że powyższy wniosek właścicieli działki nr [...] mógł tutaj pełnić rolę ewentualnego zasygnalizowania okoliczności, która wymaga wszczęcia postępowania z urzędu przez organ I instancji. Zatem niezależnie jak zostało pismo skarżących nazwane, powinno zostać zakwalifikowane jako pismo zgłaszające fakt, który w ocenie wnoszących organ powinien był zbadać.
Wobec tak poczynionych ustaleń zasadnie organ II instancji stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania i konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Dyrektora Zarządu Zlewni w tym przedmiocie, poprzez jego uchylenie.
W zaskarżonym postanowieniu uwzględnione zostały też ogólne zasady postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada informowania stron, sformułowana w art. 9 kpa. Stosownie do treści tego przepisu, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Kierując się tą zasadą organ II instancji – pomimo, że przedmiotem rozpoznania było zażalenie na odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego – odniósł się na dodatkowo również do istoty wniosku skarżących. Wyjaśnił, że kwestia podnoszona w piśmie zawierającym wniosek (a obecnie również w rozpoznawanej skardze) była już przedmiotem merytorycznego rozpoznania, zakończonego ostatecznie decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2021 r., nr WR.RUZ.4100.11m.2020.ID. – postępowanie w sprawie ustanowienia strefy ochrony bezpośredniej dla ujęcia wody, którym jest studnia na posesji skarżących zostało umorzone, gdyż na mocy przepisów prawa wodnego strefy takiej nie ustanawia się dla ujęcia do zwykłego korzystania z wody. Stanowi o tym art. 121 ust. 3 Prawa wodnego - strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia się dla każdego ujęcia wody, z wyłączeniem ujęć wody służących do zwykłego korzystania z wód – treść tego przepisu została skarżącym przywołana niejednokrotnie.
Sąd natomiast w niniejszej sprawie nie jest władny oceniać ani powyższej decyzji, ani tym bardziej kwestii położenia studni czy też sposobu jej zabezpieczenia. Jak to już wyżej zostało wyjaśnione, Sąd jest związany granicami sprawy z postanowienia, które zostało zaskarżone. Jego rolą zatem było zbadanie, czy słusznie, zgodnie z przepisami prawa, organ II instancji uchylił postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni o odmowie wszczęcia postępowania.
Stwierdzając natomiast, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.