II SA/Wr 357/07

II SA/Wr 357/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Halina Kremis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 600/08 - Wyrok NSA z 2009-04-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1982 nr 11 poz 79
art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2007r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu wniosku Spółki Akcyjnej A z siedzibą w W., na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) w związku z art. 17 pkt 1 i art. 157 § 1 kpa, art. 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 18 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.) stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] w części wskazującej Spółkę z o. o. A jako podmiot przejmujący "płatności za wyłącznie z produkcji rolnej działki nr [...]" o powierzchni 0,90 ha, w klasie bonitacyjnej III a, położonej w obrębie wsi B. W., gmina K. i stwierdzającej, że "stałe opłaty roczne będą dokonywane przez spółkę A na rachunek WGBiTR Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że powołaną decyzją Wójt Gminy K. orzekł, na wniosek P. D., w sposób następujący o warunkach wyłączenia z produkcji gruntów rolnych należących do wnioskodawcy:
- ustalono dla P. D. należność jednorazową, wynoszącą 61.300,80 zł i - jednocześnie - zwolniono inwestora z obowiązku uiszczenia należności jednorazowej z uwagi na przekroczenie wysokości opłaty z tytułu nabycia przedmiotowej działki na własność;
- nałożono na inwestora obowiązek uiszczania stałej opłaty rocznej wynoszącej 10 % należności jednorazowej, to jest 6.130,08 zł, a także wskazano, że opłatę tę należy wpłacać przez okres 20 lat corocznie w terminie do dnia 31 października począwszy od 1995 r.;
- w decyzji zawarto rozstrzygnięcie o treści: "Na mocy POROZUMIENIA zaakceptowanego przez Zarząd Gminy K. zawartego w dniu [...] w K. pomiędzy Panem P. D. (...) a Spółką A Sp. z o.o. z siedzibą w W. (...) w związku z § 1 tegoż POROZUMIENIA, oraz zgodnie z § 2 pkt 1 b i pkt 2, A przejmuje płatności za wyłączenie z produkcji rolnej działki nr [...]. W związku z powyższym stałe opłaty roczne będą dokonywane przez spółkę A (...) na rachunek WGBiTR Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych";
- nałożono obowiązek zdjęcia próchniczej warstwy gleby (humusu) z powierzchni objętej planem realizacyjnym pod zabudowę do wykorzystania we własnym zakresie na wykonanie pasów zieleni.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium opisało treść uzasadnienia decyzji Wójta Gminy K. Następnie przytoczono treść wniosku Spółki A o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji (we wskazanej części) oraz opisano przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśniono, że Kolegium przekazało wniosek Spółki w dniu [...] według właściwości Wojewodzie D., uzasadniając przyczyny uznania się za organ niewłaściwy. Dalej opisano przebieg postępowania prowadzonego przez Wojewodę i Ministra Rolnictwa oraz wskazano, że wyrokiem z dnia 29 października 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3607/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił m.in. decyzję Wojewody D. z dnia [...], w której uwzględniono wniosek Spółki i stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy K. w części dotyczącej obciążenia Spółki obowiązkiem uiszczenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów działki nr [...]. Przytoczono ponadto istotne dla merytorycznej oceny sprawy fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu, w szczególności w zakresie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części. Wskazano, że postanowieniem z dnia [...] Wojewoda D. przekazał wniosek Spółki do załatwienia według właściwości rzeczowej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Dalej Kolegium opisało przebieg postępowania przed tym organem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważając następnie, czy jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, wskazało, że z dniem [...] zmieniono sposób ustalania organu wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego. Podniosło, że do dnia [...] organem wyższego stopnia w stosunku do organów gmin w zakresie zadań zleconych był wojewoda, natomiast w pozostałych sprawach – samorządowe kolegia odwoławcze oraz że na tle znowelizowanego ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 z późn. zm.) art. 17 pkt 1 kpa, w którym wskazano, że organem tym jest samorządowe kolegium odwoławcze, doszło do licznych sporów kompetencyjnych między wojewodami a samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz polemiki w piśmiennictwie i poważnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268) zostało nadane w art. 2 nowe brzmienie pkt 4 w art. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577 z późn. zm.), zgodnie z którym wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W ustawie tej zawarto również przepis art. 3 ust. 1, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnych wydanych pomiędzy 1 stycznia 1999 r. a 15 kwietnia 2000 r. z tej przyczyny, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody lub samorządowego kolegium odwoławczego. Nie oceniając tej regulacji organ zauważył, że postanowienie Kolegium zostało wydane w dniu 11 kwietnia 2000 r., a więc w okresie, o którym mowa we wskazanym wyżej art. 3 ust. 1, w czasie sporów kompetencyjnych miedzy wojewodami a samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz braku jednoznacznego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego w omawianej kwestii. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium podniosło, że dla określenia, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji podstawowe znaczenie ma przepis art. 157 § 1 kpa. Powołując się następnie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz unormowania zawarte w art. 5 w związku z art. 36 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także fakt, iż nie ma ustawy "która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegia odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego", Kolegium wywiodło, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Spółki jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Wskazując, że – stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – organ administracyjny jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu i powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3607/03, Kolegium uznało za dopuszczalną możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części.
Podnosząc, iż jedną z podstaw wniosku Spółki stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, iż w sprawie tej rażąco naruszony został przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.), albowiem nie dopuszczał on możliwości przeniesienia obowiązku uiszczania opłat rocznych za wyłączenie gruntów na inny podmiot, niż adresat zezwolenia na wyłącznie gruntów z produkcji rolnej, w szczególności w drodze jakiegokolwiek porozumienia. Wskazano również, że w drodze umów cywilnoprawnych nie można kształtować treści stosunków administracyjnoprawnych.
P. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w pierwszej instancji decyzją z dnia [...]. We wniosku strona zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy, wskazując, że Sąd uchylając decyzję organów administracji rządowej w tej sprawie nie kwestionował właściwości Wojewody. Ponadto strona postępowania podniosła zarzut niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] nr [...].
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że normą na podstawie, której rozpatrywany został wniosek Spółki z o. o. A o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...], w części wskazującej Spółkę z o. o. A jako podmiot przejmujący "płatności za wyłączenie z produkcji rolnej działki nr [...]" o powierzchni 0,90 ha, w klasie bonitacyjnej III a, położonej w obrębie wsi B. W., gmina K. i stwierdzającej, że "stałe opłaty roczne będą dokonywane przez spółkę A na rachunek WGBiTR Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych, jest przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stanowi on, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W przedmiotowej sprawie - orzekając w pierwszej instancji - Kolegium stwierdziło, że rażąco naruszony został przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] stanowił, że osoba wyłączająca grunty z produkcji obowiązana jest uiścić należności i opłaty roczne oraz, w odniesieniu do gruntów leśnych i zadrzewionych, jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Powołany przepis, ani żaden inny ówcześnie obowiązujący, nie upoważniał organu orzekającego w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej do obciążenia opłatami z tego tytułu innego podmiotu niż występujący o wyłączenie gruntów. Powołana ustawa ani także inne akty prawa administracyjnego nie uprawniały też do przenoszenia obowiązku poniesienia daniny publicznej na inny podmiot niż wnioskodawca, w szczególności w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro wnioskodawcą był P. D., to on winien być obciążony obowiązkiem uiszczenia opłaty, a organ administracji publicznej, w ocenie Kolegium, nie powinien w swojej decyzji zamieszczać niedopuszczalnych w sferze prawa administracyjnego uzgodnień, nadając im tym niejako sankcję prawną. Organ stwierdził, że okoliczność, iż decyzja jest dotknięta tą wadą, nie stanowi przedmiotu sporu w sprawie i pogląd ten akceptuje także P. D., który w tym zakresie wskazuje jedynie na winę Wójta Gminy K. jako inspiratora tego postępowania.
Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełni podzieliło stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...] przez skład orzekający w pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium zarzuty zawarte we wniosku nie zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie Kolegium wskazało, że podziela stanowisko składu orzekającego w pierwszej instancji w zakresie właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego do procedowania w sprawie, a w szczególności ustalenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym decyzję Wojewody D. nie przesądził, który organ jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kobierzyce. Organ administracji publicznej zaznaczył, że orzekając w pierwszej instancji Kolegium obszernie odniosło się do kwestii organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed dniem 1 stycznia 1999 r. przez Wójta Gminy w zakresie zadań zleconych temu organowi. Kolegium zwróciło przede wszystkim uwagę, że z dniem 1 stycznia 1999 r. zmieniono sposób ustalania organu wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego. Na mocy ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 z późn. zm.) zmieniono przepis art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w którym wskazano, że organem wyższego stopnia nad organami samorządowymi jest samorządowe kolegium odwoławcze. Okoliczność ta spowodowała rozbieżności w orzecznictwie, dotyczące relacji wojewoda - samorządowe kolegium odwoławcze. Sytuacja uległa zmianie z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268), a więc 15 kwietnia 2000 r. W chwili obecnej na mocy przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266), sprawy z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych należą do właściwości starosty. Organem wyższego stopnia względem starosty jest na mocy przepisu art. 17 pkt 1 kpa samorządowe kolegium odwoławcze. Brak jest, jak wskazał organ administracyjny, przepisu szczególnego przyznającego kompetencje do orzekania w sprawie wojewodzie. W tym stanie prawnym stwierdzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu jest właściwe do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji.
Nie zasługuje również na uwzględnienie, zdaniem Kolegium, drugi zarzut strony dotyczący niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części. W tym zakresie stanowisko w sprawie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 października 2004 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku (na stronie 13) wyraźnie stwierdził, że wydanie takiej decyzji jest dopuszczalne a dopuszczalność takiej praktyki wyraźnie potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Następnie Kolegium podniosło, że na mocy przepisu art. 153 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ administracyjny jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. W tym stanie prawnym polemizowanie z ustaleniem zawartym w prawomocnym wyroku Sądu, nie może zostać zaakceptowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało więc stanowisko, że jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w części. Takie postępowanie znajduje uzasadnienie w przedmiotowej sprawie, albowiem pozostałe władcze ustalenia zawarte w opisanej na wstępie decyzji nie naruszają przepisów prawa. Podkreślono również, że decyzja o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji z uwagi na rozwiązania zawarte w przepisach prawa materialnego, przy uwzględnieniu zasady określonej w przepisie art. 12 § 1 kpa, czyli zasady szybkości i prostoty postępowania, zawiera w swojej osnowie szereg rozstrzygnięć, które zostały skumulowane w jednym akcie administracyjnym, celem kompleksowego załatwienia sprawy. Ta wielowątkowość rozstrzygnięcia w tym zakresie może spowodować sytuację taką jak w przedmiotowej sprawie, a więc że jedno z podjętych rozstrzygnięć może być wadliwe.
P. D. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie prawa, a to:
- przepisów o właściwości, gdyż właściwym do rozpoznania sprawy był Wojewoda D., nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.;
- art. 156 § 1 kpa poprzez stwierdzenie nieważności jedynie części decyzji, podczas gdy w niniejszym przypadku stwierdzenie nieważności tejże decyzji w części, która to część była istotą sprawy i najważniejszym elementem rozstrzygnięcia z punktu widzenia interesów P. D., jest z mocy prawa niedopuszczalne i prowadzi do naruszenia interesów skarżącego;
- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] w części, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, rażąco narusza prawo w rozumieniu przytoczonego powyżej przepisu;
- art. 156 § 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w części, podczas gdy decyzja ta – również w przedmiotowej części – wywołała nieodwracalne skutki prawne;
- art. 7 kpa poprzez całkowite pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia słusznego interesu skarżącego;
- decyzja wydana została z naruszeniem zasady res iudicata, gdyż stwierdzenie częściowej nieważności decyzji Wójta Gminy K. nastąpiło pomimo, iż sprawa o stwierdzenie nieważności tejże decyzji w przedmiotowej części była prowadzona od roku 1995 z urzędu przez Wojewodę W. i na skutek wyroków NSA z dnia 11 lipca 1997 r. została już ostatecznie przesądzona.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.
W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...], podjętej w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w części wskazującej Spółkę z o. o. A jako podmiot przejmujący "płatności za wyłączenie z produkcji rolnej działki nr [...]" i stwierdzającej, że "stałe opłaty roczne będą dokonywane przez Spółkę A na rachunek WGBiTR Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych".
Zdaniem organu, wspomniana decyzja Wójta Gminy K. w wyżej wymienionej części rażąco narusza prawo, to jest obowiązujący w czasie jej podejmowania art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.).
Zgodnie z tym przepisem, osoba wyłączająca grunty z produkcji obowiązana jest uiścić należność i opłaty roczne oraz, w odniesieniu do gruntów leśnych i zadrzewionych, jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu.
Przytoczony wyżej przepis w sposób jednoznaczny stanowił, kto jest zobowiązany do uiszczania stosownych opłat i należności związanych z wyłączaniem gruntów z produkcji rolnej. Jednocześnie przepis ten nie przewidywał możliwości przekazania wynikających z niego obowiązków na inny podmiot. Nie dawał zatem uprawnienia do umieszczenia w decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej zapisu o przekazaniu obowiązku uiszczania stosownych opłat i należności związanych z wyłączaniem gruntów z produkcji rolnej na podmiot inny niż osoba wyłączająca grunty z produkcji. Także żaden inny przepis prawa materialnego administracyjnego nie dawał takiego uprawnienia.
Mając na uwadze treść omawianego przepisu i regulację w nim zawartą, podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., iż umieszczenie w decyzji podjętej w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej zapisu o przejęciu płatności za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i dokonywaniu opłat rocznych przez inny podmiot niż osoba wyłączająca grunty z produkcji, stanowi rażące naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Powyższego nie zmienia fakt zawarcia w dniu [...] przez P. D. oraz Spółkę A porozumienia, zaakceptowanego przez Zarząd Gminy K., na mocy którego Spółka A zobowiązała się do ponoszenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Porozumienie to stanowiło umowę cywilnoprawną, wywołującą skutki w sferze cywilnoprawnej, jednak nie stanowiło ono wystarczającej podstawy do zamieszczania spornego zapisu w decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.
Niemożność zawarcia w treści decyzji podjętej w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wynikającego z wyżej wymienionego porozumienia zapisu o przejęciu płatności za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i dokonywaniu opłat rocznych przez inny podmiot niż osoba wyłączająca grunty z produkcji nie wykluczała oczywiście możliwości domagania się przez skarżącego od Spółki A ponoszenia przez tę Spółkę wspomnianych opłat, ale to uprawnienie skarżącego wynikało z umowy cywilnej, a nie z decyzji administracyjnej.
Zgadzając się co do zasady ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., że nie było podstaw prawnych do zamieszczenia w treści decyzji podjętej w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wynikającego z umowy cywilnoprawnej zapisu o przejęciu płatności za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i dokonywaniu opłat rocznych przez inny podmiot niż osoba wyłączająca grunty z produkcji, rozważyć trzeba, czy podnoszone w skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się do pierwszego z podnoszonych zarzutów, to jest naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. przepisów o właściwości, gdyż – zdaniem skarżącego – właściwym do rozpoznania sprawy był Wojewoda D., nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., w pełni podzielić trzeba stanowisko Kolegium, że w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy było Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., a nie Wojewoda D.
Jak trafnie podniosło Kolegium, z dniem 1 stycznia 1999 r. zmieniono sposób ustalania organu wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego. Do dnia 1 stycznia 1999 r. organem wyższego stopnia w stosunku do organów gmin w zakresie zadań zleconych był wojewoda, natomiast w pozostałych sprawach – samorządowe kolegia odwoławcze. Na tle znowelizowanego ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 z późn. zm.) art. 17 pkt 1 kpa, w którym wskazano, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, doszło do licznych sporów kompetencyjnych między wojewodami a samorządowymi kolegiami odwoławczymi. Doszło również do polemiki w piśmiennictwie i poważnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268) zostało nadane w art. 2 nowe brzmienie art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577 z późn. zm.), zgodnie z którym wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W ustawie tej zawarto również przepis art. 3 ust. 1, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnych wydanych pomiędzy 1 stycznia 1999 r. a 15 kwietnia 2000 r. z tej przyczyny, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody lub samorządowego kolegium odwoławczego. Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowienie Kolegium o przekazaniu według właściwości Wojewodzie D. wniosku Spółki A o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] w części we wniosku tym wskazanej, zostało podjęte w dniu [...], a więc w okresie, o którym mowa we wskazanym wyżej art. 3 ust. 1, w czasie sporów kompetencyjnych miedzy wojewodami a samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz braku jednoznacznego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego w omawianej kwestii. Zauważyć przy tym wypada, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt 6 II SA 3607/03 zapadł w dniu 29 października 2004 r., a więc w czasie obowiązywania przywołanego wyżej art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie ustawy o administracji rządowej w województwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 października 2004 r. nie miał zatem powodów do kwestionowania faktu wydania przez Wojewodę kontrolowanej przez Sąd decyzji. Niemniej jednak, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięcia Wojewody D., organ ten miał prawo przekazać przedmiotową sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W., jeżeli stwierdził, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, to jest ze znowelizowanym art. 17 pkt 1 kpa, właściwe do rozpoznania tej sprawy było Kolegium.
Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium prawidłowo podniosło, że dla określenia, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji podstawowe znaczenie ma przepis art. 157 § 1 kpa. Powołując się następnie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz unormowania zawarte w art. 5 w związku z art. 36 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także fakt, iż nie ma ustawy "która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegia odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego", Kolegium słusznie wywiodło, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Spółki jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Stanowisko to uznać należy za prawidłowe.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. przepisu art. 156 § 1 kpa, poprzez stwierdzenie nieważności jedynie części decyzji, podczas gdy "w niniejszym przypadku stwierdzenie nieważności tejże decyzji w części, która to część była istotą sprawy i najważniejszym elementem rozstrzygnięcia z punktu widzenia interesów P. D., jest z mocy prawa niedopuszczalne i prowadzi do naruszenia interesu P. D.".
Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, możliwość stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji. Stwierdzenie nieważności części decyzji jest możliwe, gdy pozostałe rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm prawa materialnego - samodzielny byt prawny, a ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym. Ponadto wolny od wad fragment decyzji powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1960/05 - LEX nr 203861; wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2311/97; z dnia 29 stycznia 1998 r. sygn. akt IV SA 583/96; z dnia 19 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 270/96; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 - ONSA 1998, z. 2, poz. 40).
Stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 kpa, które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt III RN 3/02 – OSNP 2004/4/56).
W rozpatrywanej sprawie taka właśnie sytuacja zachodzi, bowiem decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] bez części wskazującej Spółkę z o. o. A jako podmiot przejmujący "płatności za wyłączenie z produkcji rolnej działki nr [...]" i stwierdzającej, że "stałe opłaty roczne będą dokonywane przez Spółkę A na rachunek WGBiTR Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych" może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.
Nie może przy tym zostać uwzględnione stanowisko skarżącego, iż w niniejszym przypadku stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji w części, która to część była istotą sprawy i najważniejszym elementem rozstrzygnięcia z punktu widzenia interesów P. D., jest z mocy prawa niedopuszczalne i prowadzi do naruszenia interesów skarżącego. Jak już wyżej wskazano, w zakwestionowanej części przedmiotowa decyzja w sposób rażący naruszała prawo, to jest unormowanie zawarte w obowiązującym w czasie jej podejmowania art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem w tej części powyższa decyzja nie tylko nie mogła pozostawać w obrocie prawnym, ale też nigdy nie powinna była w takiej postaci do obrotu prawnego wejść. Organ ją podejmujący nie miał bowiem podstaw prawnych do wydania decyzji w tej części wbrew unormowaniu zawartemu w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odrębną kwestią jest natomiast to, że skarżący – gdyby nie porozumienie zawarte ze Spółką A – nie byłby zainteresowany w wydaniu przez właściwy organ administracyjny decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Niezależnie bowiem od tego, że nie było podstaw do umieszczenia w przedmiotowej decyzji rażąco sprzecznego z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zapisu wynikającego ze wspomnianego porozumienia, przed wydaniem decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej porozumienie takie zostało zawarte, a zatem obowiązywało ono strony tego porozumienia. W tej sytuacji trudno mówić, że skarżący składając wniosek o zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej był pod wpływem błędu, gdyż porozumienie, od którego uzależniał swój zamiar złożenia takiego wniosku, było zawarte i obowiązywało strony tego porozumienia. Tak więc przesłanka, z powodu której P. D. ubiegał się o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, była spełniona i faktu tego nie zmienia niemożność zapisania jej w treści decyzji. Skarżący bowiem, o ile druga strona porozumienia nie wywiązywałaby się z przyjętych zobowiązań, swych roszczeń wynikających ze wspomnianego porozumienia może dochodzić przed sądem powszechnym na drodze cywilnoprawnej.
Z omówionym zarzutem wiąże się twierdzenie skarżącego, iż zaskarżoną decyzję podjęto z naruszeniem art. 7 kpa, poprzez całkowite pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia słusznego interesu P. D.
Jak już wyżej wskazano, niemożność zawarcia w treści decyzji podjętej w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wynikającego z porozumienia, stanowiącego umowę cywilnoprawną, zapisu o przejęciu płatności za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i dokonywaniu opłat rocznych przez inny podmiot niż osoba wyłączająca grunty z produkcji, nie wyklucza możliwości domagania się przez skarżącego od Spółki A ponoszenia przez tę Spółkę wspomnianych opłat. To uprawnienie skarżącego wynika jednak z umowy cywilnej, a nie z decyzji administracyjnej. Nie można więc mówić o naruszeniu czy pominięciu słusznego interesu P. D., bowiem interes ten w okolicznościach niniejszej sprawy jest chroniony przez prawo cywilne, a brak spornego zapisu w decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie pozbawia skarżącego tej ochrony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w części, podczas gdy decyzja ta – również w przedmiotowej części – wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdzić trzeba, że nie jest on również uzasadniony. Jak już bowiem wyżej zaznaczono, to nie z decyzji administracyjnej, lecz z umowy cywilnoprawnej skarżący uzyskał pożądany przez siebie skutek, to jest zobowiązanie Spółki A do ponoszenia przedmiotowych opłat.
W odniesieniu do ostatniego zarzutu podniesionego w skardze, że decyzja wydana została z naruszeniem zasady res iudicata, gdyż stwierdzenie częściowej nieważności decyzji Wójta Gminy K. nastąpiło pomimo, iż sprawa o stwierdzenie nieważności tejże decyzji w przedmiotowej części była prowadzona od roku 1995 z urzędu przez Wojewodę W. i na skutek wyroków NSA z dnia 11 lipca 1997 r. została już ostatecznie przesądzona, zauważyć należy, że wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie został złożony w marcu 2000 r. Nie mógł zatem zostać rozpoznany przed jego wniesieniem. Ponadto, jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 października 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3607/03, orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 1997 r. sygn. akt II SA 1411/96 i II SA 1726/96 odnosiły się do innych decyzji niż w przedmiotowej sprawie, a nadto badały poddane kontroli sądowej decyzje pod katem wyłącznie właściwości organu. Nie mogły więc ostatecznie przesądzić sprawy niniejszej.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie wykazała, by decyzje te naruszały prawo w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego.
Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.