II SA/Wr 356/23

II SA/Wr 356/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. Ł. i R. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2023 r., nr 413/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania gazociągu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę po 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sprawa już była przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd. Uprzednio, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 605/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej DWINB, organ II instancji) oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru w Jeleniej Górze (dalej PINB, organ I instancji) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy gazociągu. Orzeczenie to uprawomocniło się, żadna ze stron nie wywiodła od niego skargi kasacyjnej.
Orzeczenia te zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem złożonym w dniu 27 stycznia 2020 r. R. S., M. Ł. i M. V. wystąpili do PINB o wydanie - na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako p.b.) - nakazu rozbiórki gazociągu zlokalizowanego na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. Podano, że gazociąg zrealizowany został bez zgody właścicieli działek na korzystanie z nich na cele budowlane, bez zgody konserwatora zabytków oraz bez pozwolenia wodnoprawnego co pozwala przypuszczać, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę. Wskazano także, że ogranicza on właścicielom działki nr [...] swobodę w zakresie zagospodarowania terenu, gdyż uniemożliwia wykonanie zjazdu na działkę [...] z ul. [...] oraz oszpeca otoczenie.
Operator sieci gazowej dysponującej spornym gazociągiem (P. sp. z.o.o. we W.) wyjaśnił, że posadowiony na ww. terenie – w miejscu przekroczenia potoku B. - nadziemny i podziemny odcinek gazociągu średniego ciśnienia PE 125, zrealizowany został na podstawie decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia 2 czerwca 1995r., (znak: UAiNB-8381- 10/95 PB) udzielającej "pozwolenia na budowę obejmującą remont sieci gazowej średniego ciśnienia na terenach położonych w S." oraz na podstawie aneksu nr 1/96 Burmistrza Miasta S. do wymienionej decyzji. Dysponent sieci oświadczył, że usytuowanie przedmiotowego gazociągu jest zgodne z dokumentacją techniczną, uzgodnieniami, normami technicznymi oraz decyzją o pozwoleniu na budowę. Przekroczenie gazociągiem potoku B. w rejonie dz. nr [...] i [...] wykonane zostało w oparciu o uzgodnienie z dnia 23 czerwca 1995r. z zarządcą cieku wodnego. Zgoda na prowadzenie prac na przejściach przez wody udzielona została przez Architekta Miejskiego S. pismem z dnia 25 lipca 1995 r. Na potwierdzenie zgodności realizacji inwestycji z projektem, inwestor przedłożył protokół z dnia 14 maja 1997 r. odbioru końcowego gazociągów ś/c w ulicach [...], [...], [...], [...], [...], [...] wraz z przyłączami gazowymi, a także oświadczenie Kierownika budowy z dnia 29 kwietnia 1997r. Natomiast prawidłowość wykonania gazociągu pod względem technicznym potwierdza protokół dnia 28 kwietnia 1997 r. w sprawie odbioru technicznego przejść nadziemnych gazociągami nad rzeką K. i potokami K.(1) i B. spisany z udziałem przedstawiciela Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Inspektorat w Jeleniej Górze.
PINB decyzją z dnia 8 maja 2020r., nr 37 odmówił wydania nakazu rozbiórki ww. gazociągu. Na skutek odwołania, DWINB decyzją nr 631/2020 z dnia 17 lipca 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W toku dalszego postępowania PINB sprecyzował, że przedmiotem postępowania jest legalność wybudowania gazociągu. Następnie, decyzją z dnia 20 sierpnia 2020 r. działając na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z art. 48 ust.1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy gazociągu znajdującego się na działkach nr [...], [...] i [...].
W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB ustalił, że sporny gazociąg wybudowany został w 1997 r. przez Z. w Z. Podstawą realizacji inwestycji była decyzja nr UAINB-8381-10/95 PB z dnia 2 czerwca 1995 r. obejmująca remont sieci średniego ciśnienia na terenach położonych w S. oraz aneks nr 1/96 do tej decyzji, który obejmował wykonanie dodatkowo nowego, spornego odcinka gazociągu z przejściem nad potokiem B. PINB powołał się również na złożone przez inwestora uzgodnienie z dnia 23 czerwca 1995 r. przejścia potoku B. przez ówczesnego zarządcę cieku wodnego tj. Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej Inspektorat w Jeleniej Górze oraz - protokół z dnia 28 kwietnia 1997 r. odbioru przejścia nad potokiem B. w którym stwierdzono, że przejście spełnia warunki określone w przepisach i wykonane jest dobrze pod względem technicznym. Mając na uwadze wskazany materiał dowodowy, a w szczególności wydane pozwolenie na budowę oraz aneks do tego pozwolenia, PINB uznał, że nie można twierdzić, że sporny gazociąg jest samowolą budowlaną o której mowa w art. 48 ust 1 pkt. 1 ustawy Prawo Budowlane
DWINB utrzymał w mocy tę decyzję podnosząc, że PINB - w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy - dokonał prawidłowego wnioskowania, że przedmiotowemu gazociągowi nie można zarzucić, iż został wybudowany został bez pozwolenia na budowę tj. w trybie samowoli budowlanej regulowanej przez ustawodawcę w art. 48 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Uchylając obie opisane decyzje organów wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r. II SA/Wr 605/20 WSA we Wrocławiu podniósł, że zgromadzone w aktach sprawy dowody oraz oparte o nie rozważania organów, nie są wystarczające dla jednoznacznego wykazania, że spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania. Twierdzenia o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie samowoli budowlanej, oparto przede wszystkim na decyzji Burmistrza S. z dnia 2 czerwca 1995 r. udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą "remont sieci gazowej średniego ciśnienia na terenach położonych w S." oraz na aneksie nr 1/96 Burmistrza S. do powyższej decyzji. Z treści ostatniego z przywołanych dokumentów wynika, że został on wydany na wniosek inwestora z dnia 18 czerwca 1996 r. i dotyczy ww. decyzji z 1995 r. na remont sieci gazowej zgodnie z dokumentacją "zmiana projektu technicznego" sieci gazowych w ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w S. (umowa nr [...]).
W ocenie Sądu przywołane wyżej dowody – jak też pozostały materiał dowodowy – nie wystarczają jednak dla potwierdzenia stanowiska organu co do podstawy umorzenia postępowania. Organy nadzoru budowlanego, nie wykazały bowiem, że istotnie zakres robót wykonanych na działkach objętych niniejszym postępowaniem odpowiada zakresowi robót objętych decyzją z 1995 r i aneksem nr 1/96. Przede wszystkim do akt sprawy nie przedłożono projektu budowlanego, który zgodnie z treścią decyzji z dnia 2 czerwca 1995 r. stanowi jej integralną część. Brak także "zmiany projektu technicznego" sieci gazowych o której mowa w aneksie nr 1/96. W konsekwencji, w oparciu o zalegające w aktach sprawy dokumenty nie można ustalić, czy dotyczą one robót polegających tylko na remoncie sieci gazowej (co wskazywałoby że gazociąg został wybudowany wcześniej) i jaki był ich zakres, czy też "budowy" (przebudowy) istniejącej już sieci gazowej i w jakim zakresie. Organy nie dokonały także klasyfikacji robót objętych pozwoleniem na budowę i nie sprawdziły, czy roboty wykonane na działkach skarżących mieszczą się w udzielonym pozwoleniu i czy były z nim zgodne. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że jeżeli istotnie wykonane roboty mieściły się w pojęciu remontu, to brak było podstaw do prowadzenia postępowania tylko w oparciu o normę zawartą w art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten nie znajduje bowiem zastosowania do robót budowlanych kwalifikowanych jako remont (nawet jeżeli ich wykonanie wymagałoby pozwolenia na budowę lub zgłoszenia). Organy nie oceniły także, jaki jest charakter prawny przywołanego wcześniej aneksu nr 1/96 do pozwolenia na budowę. W szczególności nie wyjaśniono na czym ów aneks miał polegać i jakie skutki prawne wywołał – czy prowadził do zmiany ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę - remontu sieci gazowej (i w jakim zakresie), czy stanowił nowe pozwolenie na budowę, czy też wreszcie nie wywołał żadnych skutków prawnych w powyższym zakresie. Organy nie ustaliły także jaki był zakres - w stosunku do pozwolenia na budowę - robót objętych aneksem, poza lakonicznym stwierdzeniem, że obejmował on wykonanie "nowego" odcinka spornego gazociągu z przejściem nad potokiem B. Nie dokonały wreszcie kwalifikacji prawnej robót objętych aneksem w oparciu o przepisu Prawa budowlanego.
W konsekwencji Sąd uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał organom na prawidłowe ustalenie, czy wykonane w obrębie działek skarżących roboty stanowią remont, przebudowę czy też budowę nowego odcinka gazociągu – a jeżeli tak, to czy zakres tych robót objęty był pozwoleniem na budowę.
Sąd podniósł, że jeżeli organ wszczął i prowadził postępowanie w sprawie legalności (zgodności z prawem) wykonanych robót budowlanych – które nie wiadomo na jakiej podstawie zakwalifikował jako budowa gazociągu (pomimo, że legalność tej budowy stwierdził na podstawie decyzji o pozwoleniu na remont) - to okoliczność ta powinna być oceniana w kontekście właściwej normy prawa materialnego, czyli art. 48, 49 lub 50-51 Prawa budowlanego. Bez wyjaśnienia jakiego rodzaju robót dotyczyło ww. pozwolenie na budowę, oceny charakteru prawnego aneksu i wywołanych przez niego skutków prawnych a także bez wyjaśnienia zakresu wykonanych robót i ich prawidłowej kwalifikacji – nie było możliwie dokonanie właściwej oceny legalności wykonanych robót w kontekście ww. przepisów - w szczególności art. 48 Prawa budowlanego, tym bardziej, że organy nie wykazały, że tylko ten przepis może mieć w sprawie zastosowanie.
Istotne braki materiału dowodowego powodują, że nie można uznać, iż stan faktyczny niniejszej sprawy został w sposób pełny i prawidłowy ustalony. Tym samym przedwczesne jest orzeczenie o umorzeniu postępowania dotyczącego legalności wybudowania przedmiotowego gazociągu.
W ocenie Sądu, dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, możliwe będzie ustalenie, czy sporny gazociąg powstał w wyniku samowoli budowlanej i czy istnieje norma prawa materialnego nakładająca na organy nadzoru budowlanego obowiązek podjęcia władczych działań celem usunięcia tego stanu. Sąd przesądził przy tym, że w przypadku ustalenia przez organy, że wykonane roboty mieszczą się w graniach udzielonego pozwolenia na budowę i są z nim zgodne, zarzuty w zakresie braku zgody właścicieli działek te nie będą mogły być brane pod uwagę. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 4 p.b. poprzez jego niezastosowanie w sprawie przez organy.
Rozpoznając ponownie sprawę PINB w Jeleniej Górze w pierwszej kolejności pozyskał dokumentację o której mowa w uzasadnieniu wyroku, tj. projekt budowlany będący częścią decyzji z dnia 2 czerwca 1995 r. o pozwoleniu na budowę wraz z projektem technicznym gazociągu rozdzielczego, wraz z załącznikami. Następnie, po ich przeanalizowaniu, decyzją z dnia 6 maja 2022 r. wydaną na podstawie art. 105 k.p.a. w zw., z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności wybudowania gazociągu na działkach nr [...], [...] i [...] w S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że przejście gazociągiem przez potok B. było przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a dokumentacja obrazuje w sposób precyzyjny miejsce i sposób przejścia. Odnośnie do aneksu nr 1/96 wyjaśniono, że nie zawiera on daty ale musiał być wydany po dniu 18 czerwca 1996 r., czyli po dacie złożenia wniosku o jego wydanie. Reasumując PINB uznał, że biorąc pod uwagę wydanie w sprawie pozwolenia na budowę i aneks do niego, nie można uznać, aby sporny gazociąg był samowolą budowlaną.
Decyzja ta została w całości uchylona w dniu 17 czerwca 2022 r. przez DWINB, który w uzasadnieniu wydanej decyzji kasacyjnej podniósł, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") orzeczenia sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem mając na uwadze wyrok WSA we Wrocławiu wydany w sprawie II SA/Wr 605/20, rozważania PINB nie są wystarczające dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. DWINB podniósł, że PINB nie wykazał – stosownie do wytycznych Sądu – że zakres robót na działkach objętych postępowaniem odpowiada zakresowi robót objętych decyzją z 1995 r. i aneksem nr 1/96. Wskazał w tym kontekście, że pomimo dołączenia do akt sprawy projektu budowlanego, nadal brak jest dokumentacji w sprawie "zmiany projektu technicznego" o jakim mowa w aneksie. PINB nie ocenił również charakteru prawnego samego aneksu, do czego zobowiązywał wyrok sądu. Brak również w zaskarżonej decyzji kwalifikacji robót prawnych.
Rozpoznając ponownie sprawę PINB przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której przesłuchał w charakterze świadka A. B., kierownika sekcji inwestycji i rejonów P. –O. W. Świadek potwierdził autentyczność swojego podpisu na protokole odbioru inwestycji oraz stwierdził, że gdyby przejście nad potokiem B. nie było ujęte w dokumentacji projektowej nie byłoby ujęte w umowie na wykonania robót, czyli nie byłoby też wykonane. Z tego co pamięta, inwestycję zrealizowano zgodnie z projektem przejścia nad potokiem, w uzgodnieniu z ODGW we Wrocławiu, Inspektorat w Jeleniej Górze.
Po przeprowadzeniu opisanego dowodu, decyzją z dnia 27 września 2022 r. wydaną na podstawie art. 104 i 105 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności wybudowanego gazociągu. W uzasadnieniu decyzji PINB przedstawił dokumenty zgromadzone podczas postępowania i podniósł, że ocena całokształtu materiału dowodowego w tym zeznań świadka nie pozwalają uznać, że przedmiotowy gazociąg powstał w ramach samowoli budowalnej. Organ wskazał również, że w zgromadzonych dokumentach znajdują się zgody ówczesnych właścicieli na dysponowanie przez inwestora nieruchomościami na cele budowlane. W ocenie organu dokumentacja archiwalna zawiera szereg nieścisłości, jednak powinny one były być wyjaśnione na etapie udzielenia pozwolenia na budowę, nie zaś przez organy nadzoru budowalnego. Wskazano, że decyzja mogłaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu z procedury z art. 145 lub 156 k.p.a, a do tego organu nadzoru nie są właściwe. Wobec powyższego, PINB uznał za właściwe umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
Na skutek wniesionego odwołania decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy. Wydając w dniu 21 listopada 2022 r. decyzję kasacyjną DWINB po raz kolejny wyjaśnił, że PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności wybudowania gazociągu wobec braku podstaw do procedowania z art. 48 p.b. uznając, że nie można zarzucić, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została bez pozwolenia na budowę. DWINB podniósł, że umarzając ponownie postępowanie organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń sądu z wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r., ani z decyzji DWINB z dnia 17 czerwca 2022 r. Nadal bowiem brak jest w aktach sprawy zmiany projektu technicznego sieci gazowych o którym mowa w aneksie nr 1/96., zatem PINB powinien był zwrócić się do Starostwa Powiatowego w Jeleniej Górze o pozyskanie wspomnianej dokumentacji. Nadto DWINB wskazał, że w protokole odbioru końcowego robót z dnia 14 maja 1997 r. mowa jest nie tylko o pozwoleniu na budowę, ale również o decyzji z dnia 11 lipca 1996 r. oraz aneksach nr 1, 2 3, 4 i 5, których nie ma w aktach sprawy. Organ pierwszej instancji powinien pozyskać wiedzę o tych dokumentach przed wydaniem decyzji w sprawie. Dodatkowo brak jest w aktach schematów przejścia ponad potokami, o których mowa w protokole, a które pozwoliłyby na ustalenia czy przejścia te wykonane zostały faktycznie w lokalizacji ustalonej w pozwoleniu na budowę.
Wobec uznania, że zgromadzony materiał dowodowy nadal nie pozwala na ustalenie ewentualnej samowoli budowalnej, organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę PINB zwrócił się do Starostwa Karkonoskiego, inwestora oraz Urzędu Miasta w S. o przekazanie dokumentacji dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Inwestor poinformował o braku takiej dokumentacji, wskazując, że mogła ona zostać fizycznie zużyta na placu budowy. Burmistrz S. poinformował natomiast, że całość dokumentacji została przekazana zgodnie z właściwością do Starosty Karkonoskiego.
W takich okolicznościach faktycznych, decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności wybudowania gazociągu, na podstawie art. 104 i 105 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego, organ nadzoru budowalnego wyjaśnił, że nie było możliwe uzyskanie całości dokumentacji projektowej, natomiast część, jaką udało się pozyskać zawiera uchybienia, np aneks nr 1/96 nie został opatrzony datą i nie określa jakiej dokumentacji dotyczy. Niemniej, w ocenie organu pierwszej instancji, pomimo tych uchybień dokumentacja jest kompletna i pokazuje w sposób precyzyjny przebieg gazociągu. Wobec jednoznacznego ustalenia, że gazociąg został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z dokumentacją projektową stanowiącą część pozwolenia na budowę, to nie można przyjąć, aby doszło do samowoli budowlanej. Skoro zaś postępowanie wykazało, że nie miała miejsca samowola budowlana, to należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Organ wyjaśnił również, że w trakcie realizacji inwestycji doszło do zmiany parametru gazociągu, tj jego średnicy z projektowanej D90 na D125, jednak nie jest to odstępstwo istotne. Obowiązujący w czasie realizacji inwestycji art. 36a prawa budowanego nie precyzował co należy zaliczyć do odstępstw istotnych, pozostawiając te ocenę organom nadzoru budowalnego posiadające kompetencje określone w art. 50 p.b. Wobec faktu, że wszyscy właściciele nieruchomości wyrazili zgodę na realizację inwestycji i byli świadomi jej realizacji to znali również jej skutki. Odnośnie do różnicy w zakresie określenia miejsca przejścia przez potok, tj. projekt z marca 1995 r. oznaczał je jako km [...] od jego ujścia do K.(1), uzgodnienie z ODGW jako [...] bez punktu odniesienia, zaś protokół z kwietnia 1997 r. [...] m, organ podniósł, że nie jest możliwe obecnie ustalenia czy jest to wynik błędu pisarskiego projektanta, czy też wynik sposobu ustalenia kilometrażu. Jednakże niezależnie od tego, umożliwia to określenie w sposób precyzyjny miejsca przejścia gazociągu przez potok. Wskazane rozbieżności powinny być wyjaśniane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, nie zaś w postępowaniu z art. 48 p.b.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. Ł. I R. S., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że decyzja z dnia 2 czerwca 1995 r. udzieliła pozwolenia na remont gazociągu, a nie na jego budowę. Nie uzyskano także zgody właścicieli działki nr [...] na dysponowanie nieruchomością na cele budowalne. Jak wskazano, remont oznacza odtworzenie stanu istniejącego, co w przypadku przedmiotowej inwestycji oznaczało odtworzenie istniejącego gazociągu o średnicy 90 mm na działce nr [...] i [...] i przejścia nad potokiem w km [...] oraz zmianę rur żeliwnych na polietylenowe. Na działce nr [...] nie projektowano remontu sieci, bowiem jej tam nie było.
Utrzymując w dniu 16 maja 2023 r. zaskarżoną decyzję w mocy DWINB podniósł, że wbrew twierdzeniom odwołania przeprowadzone postępowanie wykazało, że inwestycja zrealizowana została na podstawie pozwolenia na budowę, zatem umorzenie postępowania w sprawie legalności budowy gazociągu jako bezprzedmiotowego, jest zasadne. Organ drugiej instancji wyjaśnił przy tym, że samowoli budowlanej nie można domniemywać, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, że sporny gazociąg jest samowolą budowlaną o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 prawa budowalnego. Organ pierwszej instancji wykonał wytyczne zawarte w decyzji DWINB z dnia 7 grudnia 2022r. i podjął próby uzyskania dodatkowej dokumentacji. Okazały się one nieskuteczne, niemniej, nie świadczy to o samowoli budowlanej. Organ podniósł, że skoro w aktach znajduje się ostateczna decyzja Burmistrza S. nr UaiNB-8381-10/95PB z dnia 2 czerwca 1995 r. udzielająca pozwolenia na budowę obejmująca remont sieci gazowej średniego ciśnienia na terenach położonych w S.:, to o samowoli budowlanej nie może być mowy. Odnośnie do zgłaszanych roszczeń w zakresie naruszenia prawa własności, w decyzji wskazano, że mają one charakter cywilny i nie podlegają rozstrzyganiu przez organu nadzoru budowlanego.
Nie4 godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do tutejszego sądu wnieśli M. Ł. i R. S. (dalej "skarżący"), domagając się jego uchylenia. Skarżący zarzucili naruszenie przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, 75, 80, 105, 107 i 138 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że gazociąg ułożony w ulicy [...] i jego przejście nad potokiem B. w km [...] zostały wybudowane po uzyskaniu pozwolenia na budowę umorzenie postępowania oraz naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu podkreślono, że pozwolenie na budowę, na które powołują się organy jest w istocie pozwoleniem na remont, zatem nie zostało de facto ustalone, czy pozwolenie na budowę gazociągu rzeczywiście było wydane i kiedy. Ponownie podniesiono również, ze w przypadku działki nr [...] nie uzyskano zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, bowiem projekt nie zakładał wykonywania jakichkolwiek robót na tej nieruchomości.
W odpowiedziach na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.
W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – sąd może uchylić zaskarżoną decyzję jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Natomiast "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślenia wymaga również to, iż wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Jednocześnie, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy uwzględnić okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny e Wrocławiu, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt: II SA/Wr 605/20, uchylił zaskarżoną decyzję DWINB z dnia 3 listopada 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB, dając w uzasadnieniu wyroku szczegółowe wytyczne organom nadzoru budowalnego co do dalszego postępowania.
W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.
Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1350/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 332/13, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).
Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje ona zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).
Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.
Mając to na uwadze, Sąd rozstrzygając sprawę w niniejszym postępowaniu ocenił, że organy nie wykonały zaleceń Sądu prawidłowo. Tym samym analizowana skarga zasługuje na uwzględnienie, z niżej wskazanych względów.
Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego było ustalenia organu, że bezspornie przedmiotowy gazociąg nie powstał w ramach samowoli budowlanej, albowiem organy zgromadziły dowody wskazujące, że powstał on na podstawie decyzji z dnia UaiNB-8381-10/95PB z dnia 2 czerwca 1995 r., ostatecznie zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzje obu instancji wskazują za podstawę rozstrzygnięcia art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.
Tymczasem, Sąd w wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r., poza nakazaniem pozyskania do akt sprawy projektu budowlanego będącego częścią decyzji z dnia 2 czerwca 1995 r. (co organy uczyniły), wskazał jasno na konieczność dokonania kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestora robót, czego w uzasadnieniach decyzji obu instancji zabrakło. Sąd w sposób jasny zwrócił organom uwagę, że decyzja z dnia 2 czerwca 1995 r. udzieliła pozwolenia na wykonanie remontu. Roboty budowlane polegające na remoncie nie mogą zaś być przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 p.b. Organy wydając decyzje na podstawie art. 48 p.b. w żaden sposób nie odniosły się do tek kwestii. Jeżeli bowiem roboty wykonane były w ramach prowadzonego remontu sieci, co sugeruje petitum decyzji z dnia 2 czerwca 1995 r., to rzeczą organów było rozważenie prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 p.b. W wyroku II SA/Wr 605/20 Sąd szeroko wyjaśnił, że konieczność przeprowadzenia kwalifikacji wykonanych robót i ustalenia czy był to remont (przebudowa) czy też budowa gazociągu, determinuje właściwy tryb w jakim prowadzone jest postępowania (z art. 48, 49 czy tez 50-51 p.b.). Sąd nakazał w tym kontekście wyjaśnienie zastosowanej podstawy prawnej, wobec istniejących wątpliwości (powoływanie się na pozwolenie na remont przy stosowaniu normy z art. 48 p.b.). Jak wskazano na stronach 11 i 12 uzasadnienia wyroku, bez wyjaśnienia jakiego rodzaju robót dotyczyło pozwolenie na budowę (budowy czy remontu) nie jest możliwe dokonanie właściwej oceny legalności wykonanych robót, w szczególności w kontekście art. 48 p.b., tym bardziej, że organy nie wykazały że tylko ten przepis ma w sprawie zastosowanie.
Oceniając zaskarżone aktualnie rozstrzygnięcie nie sposób nie zauważyć, że i tym razem w rozważaniach organów brak jakichkolwiek wskazań dlaczego zastosowano tryb postępowania z art. 48, pomimo że wyrok sądu do tego zobowiązywał. Brak jest również ocen wykonanych robót.
Sąd nakazał również organom wnikliwie rozważyć charakter prawny aneksu nr 1/96. W uzasadnieniu wyroku nakazano wyjaśnienie: "na czym aneks ów miał polegać i jakie skutki prawne wywołał – czy doprowadził do zmiany ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę – remontu sieci gazowej (i w jakim zakresie), czy stanowił nowe pozwolenie na budowę, czy też wreszcie nie wywołał żadnych skutków prawnych w powyższym zakresie".
Jak wskazywano w przywoływanym wyroku kwestie te – kwalifikacja prawna wykonanych robót, analiza skutków aneksu oraz wyjaśnienie dlaczego w sprawie zastosowano art. 48 p.b. pomimo znajdującego się w aktach sprawy pozwolenia na budowę, stanowią kwestie kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Żadna z tych kwestii tymczasem nie została wyjaśniona w zaskarżonej decyzji. W zakresie aneksu wskazano jedynie, że nie został opatrzony datą, ale nie ulega wątpliwości, że podpisany został po rozpoczęciu wykonywania robót. Stwierdzenie takie nie wyczerpuje analizy charakteru prawnego dokumentu, do czego mocą wyroku sądu zobowiązane były organy.
Przypomnieć więc należy, iż w myśl art. 7 k.p.a. organy administracji w toku postępowania stoją na straży praworządności i winny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosowanie do art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, natomiast z art. 11 k.p.a. wynika jednoznaczny obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Wyrazem realizacji powyższych zasad winno być zaś uzasadnienie decyzji, zawierające wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się przy tym, iż decyzje administracyjne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać zatem, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych oraz dokonał oceny tych materiałów. Wydana decyzja organu jest bowiem źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ nie wyjaśnił istotnych w sprawie wątpliwości, które miały kluczowe znaczenie do prawidłowego rozpatrzenia sprawy, nie wykonując tym samym wskazań z prawomocnego wyroku tutejszego sądu z dnia 21 kwietnia 2021 r. II SA/Wr 605/20.
Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowalnego dokonają kwalifikacji prawnej robót wykonanych przez inwestora oraz analizy aneksu nr 1/96. Następnie uzasadnią przyjęty tryb postępowania (z art. 48 czy też z art. 50-51 p.b.)
Z wymienionych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku