II SA/Wr 350/24

II SA/Wr 350/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2831/24 - Wyrok NSA z 2025-03-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 1, art. 1 ust. 3, ust. 2 pkt 7, pkt 9, art. 28 ust 1, art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2 i art. 31 ust. 3, art. 21 i art. 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2556
art.112
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
par.11, par.323
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Protokolant: Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. T. i J. T. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic P. i D. we W. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2022 r. Rada Miejska W. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 i 583 ze zm.; dalej "u.s.g.") w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; zwana dalej "u.p.z.p.") uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W. (dalej "zaskarżony plan", "zaskarżona uchwała").
Pismem z dnia 16 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., M. T. i J. T. (dalej "skarżący", "strona skarżąca") zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu powyższą uchwałę w części, tj. co do § 14 ust. 1 pkt 2 i 6, § 14 ust. 2 pkt 2, 3 i 6, § 15 ust. 1 pkt 4 oraz § 15 ust. 2 pkt 2, 3 i 10, zarzucając jej naruszenie:
1) zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, a to:
a) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na uchwaleniu zapisów niezgodnych z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim zaskarżony plan dopuszcza lokalizowanie na jego obszarze obiektów hotelowych, obiektów handlu małopowierzchniowego B i budynków o wysokości do 14 m;
b) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie uzasadnienia projektu uchwały o zmianie planu miejscowego w sposób formułkowy i powierzchowny, niezawierającego elementów obligatoryjnych przewidzianych w ww. przepisie, jak również niezawierającego wszechstronnej analizy skutków zmiany planu dla nieruchomości sąsiednich i wskazania alternatywnych rozwiązań, co uniemożliwiło mieszkańcom zapoznanie się z rzeczywistym przebiegiem procesu decyzyjnego i celami polityki planistycznej organu;
c) art. 17 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie ogłoszenia przez Prezydenta Miasta W. o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego miejscowego w sposób zwyczajowo przyjęty, co uniemożliwiło mieszkańcom wzięcie udziału w pracach nad jego zmianą;
2) prawa materialnego, a to:
a) art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej zwana "Konstytucja RP") i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez pominięcie w zaskarżonym planie zapisu odpowiadającego uprzednio obowiązującemu § 20 ust. 2 pkt uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] (dalej "m.p.z.p. z 2009 r."), który przewidywał, że na terenie oznaczonym symbolem [...]U (obecnie 1U i 2U) obowiązuje pas zieleni ochronnej wielopiętrowej, w tym zimozielonej, o szerokości nie mniejszej niż 5 m, którego przeznaczeniem było, zgodnie z oficjalnym zapewnieniem ze strony Urzędu Miejskiego zawartym w piśmie z dnia 3 sierpnia 2016 r. adresowanym do skarżących, stworzenie naturalnej bariery roślinnej oddzielającej ich nieruchomość od ewentualnych uciążliwości związanych z planowanymi realizacjami na tym terenie;
b) art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 ustawy dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; dalej zwana "k.c.") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. polegające na ograniczeniu praw własności skarżących, a to konstytucyjnej i ustawowej swobody korzystania dysponowania nieruchomością na skutek dopuszczenia lokalizowania na nieruchomościach sąsiednich obiektów hotelowych, obiektów handlowych małopowierzchniowego B i budynków o wysokości do 14 m, co prowadzi do ekspozycji nieruchomość skarżących na liczne uciążliwości i immisje, co przekłada się dodatkowo na obniżenie wartości rynkowej nieruchomości;
c) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 72 i art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.; dalej zwana "Pr.o.ś.") oraz § 11 ust. 1 i 2 pkt 2-3 i § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny od powiać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej "rozp.war.techn.") poprzez uchwalenie kwestionowanych zapisów, podczas gdy sprzeciwia się temu prawnie chroniony interes skarżących;
a które to uchybienia doprowadziły do naruszenia interesu prawnego skarżących oraz winny skutkować nieważnością planu zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca ponadto wskazała, że niezgodność między zaskarżonym planem a studium zachodzi w kilku aspektach, które obejmują przekroczenie dopuszczalnej wysokości budynków, niezgodność przeznaczenia terenu oraz wprowadzenie zapisów sprzecznych z podstawowymi zasadami polityki przestrzennej miasta.
Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. z 2006 r. (Załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...]), a więc obowiązującego w momencie, gdy skarżący dokonali zakupu działki nr [...] AR-[...] obręb P., przy ul. [...] we W., kierunki zagospodarowania przestrzennego dla zespołów urbanistycznych S., M., [...], [...], Z. i Z.(1) były przewidziane jako zespoły urbanistyczne mieszkaniowe jednorodzinne. Ponadto, działka skarżących graniczy bezpośrednio z działką oznaczoną w m.p.z.p. z 2009 r. symbolem [...]U (bezpośrednie sąsiedztwo) – dom skarżących dzieli od granicy tego obszaru 12 m. Zgodnie z postanowieniami aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...]; dalej jako "studium"), obszar, którego dotyczy skarga, został oznaczony jako jednostka [...] – M.(1) (symbol M) z planowanym przeznaczeniem terenu na obszary mieszkaniowe. Ponadto, nieruchomość skarżących oraz teren oznaczony w planie symbolami 1U i 2U znajdują się w obszarze wskaźnikowym [...], dla którego maksymalna wartość wskaźnika wysokości zabudowy wynosi 12 m, a więc nie wyższej niż faktycznie występujące na tych terenach. Wszystkie sąsiadujące z obszarem 1U i 2U działki są zabudowane budynkami o wysokości nieprzekraczającej 10 m. Pozostałe budynki w bezpośrednim sąsiedztwie mają zbliżone wysokości, jest to więc zabudowa klasyfikowana jako niska zgodnie z § 8 pkt 1 rozp.war.techn. Mimo to, plan dopuszcza sytuowanie na obszarach 1U i 2U budynków o wysokości do 14 m. Zapisy dotyczące dopuszczalnej wysokości budynków są zatem w sposób oczywisty sprzeczne z postanowieniami studium, w którego części tekstowej zaakcentowano, że "W ramach wyznaczonych obszarów możliwych zakresów wysokości zabudowy dopuszcza się rozwój zabudowy o wysokości nieprzekraczającej maksymalnej wartości określonej na danym obszarze. W każdym przedziale wysokości obowiązuje wymóg harmonijnego kształtowania zabudowy, opartego na poszanowaniu sąsiedztwa i wzajemnego dostosowania się do potrzeb kompozycyjnych, przestrzennych i społecznych".
Po drugie, w zaskarżonym planie dla obszarów 1U i 2U ustalono przeznaczenie obejmujące handel detaliczny małopowierzchniowy B4 i obiekty hotelowe, pomimo że w okolicy dominuje zabudowa jednorodzinna. Studium z 2006 r. i 2010 r. przewidywały, że kierunki zagospodarowania przestrzennego dla zespołów urbanistycznych S., M., [...], [...], Z. i Z.(1) to zespoły urbanistyczne mieszkaniowe jednorodzinne. Ponadto, obszary opatrzone symbolami 5MN/1,5 MN/2, 4MN były oznaczone w m.p.z.p. z 2009 r. jako zabudowa jednorodzinna. Obszary te wraz z obszarem oznaczonym symbolami 1U i 2U określone były w studium z 2006 r. i w studium z 2010 r. jako obszar zabudowy jednorodzinnej, co z kolei było oznaczone w wyrysie ze studium jako [...]. Ponadto, zgodnie z dotychczasowymi postanowieniami polityki planistycznej miasta w rejonie ul. [...] i [...] miały rozwijać się kameralne zespoły urbanistyczne o przeznaczeniu mieszkaniowym (studium z 2008 i 2010 r.). Także obecnie, w karcie jednostki urbanistycznej jako dominująca klasę przeznaczenia ustalono obszary mieszkaniowe. Innymi słowy, od lat M.(1) są konsekwentnie kształtowane jako spokojna okolica, przeznaczona na mieszkalnictwo jednorodzinne. W tym stanie rzeczy, decyzja o dopuszczeniu możliwości lokalizowania w bezpośrednim, bliskim sąsiedztwie domów jednorodzinnych dużych obiektów usługowych lub hotelowych wraz z parkingiem powinna uwzględniać specyfikę otoczenia i zostać powiązana z rozwiązaniami w planie, które umożliwiają ograniczenie negatywnego oddziaływania takich obiektów na działki sąsiednie. Tymczasem, organ postąpił w sposób odwrotny, a mianowicie w planie nie uwzględnił obowiązującego wcześniej zapisu, zgodnie z którym na terenie oznaczonym symbolem [...]U (1U i 2U) obowiązywał pas zieleni ochronnej wielopiętrowej, w tym zimozielonej, o szerokości nie mniejszej niż 5 m (§ 20 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p. z 2009 r.). Obecnie, na terenie tym przewiduje się jedynie odpowiednio, że powierzchnia terenu biologicznie czynnego musi stanowić co najmniej 20% (dla 1U) i 25% (2U) powierzchni działki budowlanej (§ 14 ust. 2 pkt 6 i § 15 ust. 2 pkt 10 zaskarżonej uchwały). Skarżący dodatkowo zwrócili uwagę, że umożliwienie w zaskarżonym planie wyeliminowania spornego pasa zieleni jest sprzeczne także z założeniami polityki planistycznej miasta związanymi z ochroną zieleni i przeciwdziałaniem tworzeniu tzw. wysp ciepła.
Po trzecie, w studium z 2018 r. obok celów strategicznych i operacyjnych przyjęto pięć podstawowych zasad polityki przestrzennej miasta (s. 122 i nast.), a wśród nich zasadę ograniczania konfliktów przestrzennych i unikania polaryzacji społecznej. Oznacza ona, że wykonując władztwo planistyczne na terenie miasta W., "należy minimalizować konflikty przestrzenne będące skutkiem rozlokowania względem siebie obiektów lub obszarów, gdzie działanie lub wygląd jednego może negatywnie wpływać na drugi. Należy dążyć do zmniejszania konfliktów poprzez odpowiednie kształtowanie przestrzeni publicznych i wprowadzanie terenów zieleni, w tym zieleni wysokiej" (s. 123). W przytoczoną zasadą sprzężona jest zasada partycypacji społecznej, która przewiduje, że istotnym jest zaangażowanie i włączenie mieszkańców we współdecydowanie o przyszłym funkcjonowaniu i wyglądzie miasta, zachęcenie do aktywnego udziału w procesie planowania miasta oraz utożsamiania się mieszkańców z przyjętymi kierunkami jego rozwoju.
Skarżący dodali ponadto, że Prezydent Miasta nie zamieścił ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium w sposób odpowiadający celowościowej wykładni przepisu art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Wszystkie wymienione w tym przepisie środki przekazu należy traktować jako obligatoryjne, a w konsekwencji 21-dniowy termin do składania wniosków należy liczyć od dnia, w którym stosowna informacja została rozpowszechniona w każdej przewidzianej prawem i zwyczajem formie. Pomimo zwiększającej się roli komunikacji za pomocą środków elektronicznych nadal obowiązuje wymóg fizycznego (w wersji papierowej) wywieszenia obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W przekonaniu skarżących, mając na uwadze zasięg aglomeracji W., zamieszczenie obwieszczenia wyłącznie w gablocie Urzędu Miasta (a nie na słupach ogłoszeniowych czy też w gablotach dostępnych na terenie osiedla) ma charakter wyłącznie iluzoryczny i nie zapewnia realnej możliwości uczestniczenia mieszkańcom w procedurze planistycznej. Świadczy o tym choćby fakt, że skarżący nie złożyli na wcześniejszym etapie wniosków do planu, choć byli żywotnie zainteresowani losami terenów objętych projektem i w przeszłości wykazywali aktywność w tym zakresie. Brak należytego obwieszczenia rozpatrywać należy jako istotne naruszenie zasad trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Ponadto skarżący stoją na stanowisku, że dopuszczenie lokalizowania na obszarze oznaczonym w planie symbolami 1U i 2U budynków o wysokości do 14 m i powierzchni 2000 m2 stoi w sprzeczności z ustawowym obowiązkiem uwzględniania ładu przestrzennego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również narusza ich prawo własności. Każde ograniczenie prawa własności, także to uzasadnione ochroną praw osób trzecich bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób możliwie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących zakresu jego ograniczenia należy dokonywać wykładni na korzyść tej zasady. Zdaniem skarżących, z postanowień zaskarżonego planu nie wynika w sposób jednoznaczny sposób zabudowy ani rodzaj inwestycji, jakie mogą być przeprowadzane w strefie 1U i 2U. Spektrum możliwego przeznaczenia tych obszarów jest bardzo szerokie i zróżnicowane rozciąga się bowiem od obiektów o stosunkowo niskiej uciążliwości (usługi drobne), przez obiekty zwiększające wartość dodaną dla terenów sąsiednich (skwery, ciągi pieszo-rowerowe), aż po obiekty poważnie ingerujące w swobody właścicieli (obiekty hotelowe i obiekty handlowe). Kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały stwarzają stan bezpośredniego narażenia skarżących na ograniczenia na wielu polach eksploatacji prawa własności. Do skutków posadowienia na nieruchomości sąsiedniej obiektu hotelowego zaliczyć należy w szczególności: zanieczyszczenie hałasem, zanieczyszczenie światłem (w związku z całodobowym funkcjonowaniem obiektów hotelowych), zacienienie (dopuszczenie lokalizacji budynków o wysokości 14 m), wzmożony ruch pojazdów (goście hotelowi, obsługa), zwiększenie kongestii; zwiększenie obszaru nawierzchni betonowej (wzrost temperatury na osiedlu).
Niezależnie od powyższego, dopuszczenie lokalizowania hoteli i obiektów handlowych w tym rejonie, z uwagi na uciążliwość takiego sąsiedztwa stanowi naruszenie § 11 rozp.war.techn., zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. Przepis ten do uciążliwości zalicza w szczególności hałas i drgania (wibracje). Skarżący obawiają się ponadto, że urządzenia stosowane w hotelach i pawilonach handlowych, takie jak klimatyzatory, wentylatory i rządzenia gastronomiczne, będą generować szkodliwe immisje, zaś towarzyszący funkcjonowaniu hoteli ruch pojazdów trwający całą dobę będzie generować hałas także w godzinach nocnych. Określona w § 11 ust. 2 zaskarżonego planu ilość miejsc postojowych jest ponadto niewystarczająca, co spowoduje, że osoby korzystające z tego typu usług będą parkować swoje pojazdy przy ul. [...], która jest wąska i nie posiada dedykowanych miejsc postojowych. Obok hoteli zaskarżony plan dopuszcza możliwość lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m, które naruszają ład przestrzenny, nie zapewniając należytych warunków funkcjonowania i równowagi przyrodniczej, stanowią zagrożenie przekroczenia norm hałasu. Obiekty handlowe o takiej powierzchni są uciążliwe dla sąsiedztwa ze względu na zwiększenie ruchu samochodowego i konieczność zapewnienia dodatkowych miejsc do parkowania. Wiąże się to również z regularnymi dostawami towarów, które z reguły odbywają się z nocy, co dodatkowo wpływa na zachowanie spokoju i bezpieczeństwa w okolicy. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Wymagania urbanistyki i architektury określone są m.in. w przepisach rozp.war.techn. Z kolei w myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 i 6 Pr.o.ś., w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni oraz uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Ochrona przed hałasem, zgodnie z art. 112 Pr.o.ś., polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie i zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.
Zdaniem skarżących, dopuszczenie lokalizowania na obszarach 1U i 2U obiektów handlowych o powierzchni do 2000 m2 prowadzi do niezachowania wymogów określonych w powołanych przepisach. Skarżący zarzucają organowi, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu naruszony został ich interes prawny, który wywodzą (obok prawa własności) z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 11 ust. 1 i § 323 rozp.war.techn., które statuują normy prawa materialnego określające standardy, jakim powinny odpowiadać budynku, są więc źródłem uprawnień dla osób z nich korzystających, które to uprawnienia powinny ziszczać się w reglamentacyjnej funkcji, jaką wykonują organy planistyczne, organy właściwe w sprawach wydawania pozwoleń na budowę oraz organy nadzoru architektonicznego. Skarżący stoją na stanowisku, że nie jest możliwe z uwagi na bliskość terenów 1U i 2U spełnienie ww. wymogów. Z uwagi na hałasy nocne występujące w pobliżu hoteli i obiektów handlowych wielkopowierzchniowych nie będą mogły zostać zachowane warunki, jakim powinny odpowiadać ich budynki, co w przyszłości nie tylko obniży ich wartość, ale wręcz nie będą mogły być wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p., skarżący wskazali, że treść uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały została sporządzona w sposób formułkowy i ogólny, w szczególności brak w nim odniesień do tego, jaki potencjalny wpływ na prawo własności właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej może mieć dopuszczenie budowy w bezpośrednim sąsiedztwie hoteli i obiektów handlowych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami skargi i wyjaśniając w pierwszej kolejności, że procedura planistyczna została zrealizowana zgodnie z u.p.z.p. Dnia 14 kwietnia 2021 r. w prasie miejscowej, poprzez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego W., a także w sposób zwyczajowo przyjęty we W. podano do publicznej wiadomości ogłoszenia i obwieszczenia Prezydenta W. o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu oraz o wszczęciu przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji planu oraz o terminie składania wniosków, tj. do dnia 7 maja 2021 r. Wniosek złożony do projektu planu w wyznaczonym terminie został rozpatrzony zarządzeniem Prezydenta W. z dnia 1 czerwca 2021 r. Nr 5322/21. Strona skarżąca nie złożyła żadnego wniosku. Następnie projekt planu został przekazany do zaopiniowania i uzgodnienia właściwym instytucjom i organom. W dniu 24 lutego 2022 r. w prasie miejscowej, poprzez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego, a także w sposób zwyczajowo przyjęty podano do publicznej wiadomości ogłoszenia i obwieszczenia Prezydenta o: wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu w terminie od 4 marca 2022 r. do 28 marca 2022 r., dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami w dniu 21 marca 2022 r. oraz możliwości składania uwag w nieprzekraczalnym terminie do dnia 12 kwietnia 2022 r. W wyznaczonym terminie nie wniesiono żadnych uwag do projektu planu. Swoich zastrzeżeń nie wyraziła również strona skarżąca. Plan został przyjęty na sesji w dniu [...] maja 2022 r. Wykonane czynności udokumentowane zostały w dokumentacji prac planistycznych.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności zapisów planu z postanowieniami studium, organ stwierdził, że zaskarżony plan został sporządzony w sposób nienaruszający ustaleń studium, czego potwierdzeniem jest załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały.
Jak wskazał dalej organ, teren objęty zaskarżonym planem znajduje się w jednostce urbanistycznej [...] M.(1), w obszarze o przeznaczeniu mieszkaniowym (M). W przypadku tego obszaru dominującym przeznaczeniem ma być klasa mieszkalnictwo, natomiast dopuszcza się również, pod warunkiem zachowania mieszkaniowego charakteru całego obszaru, wprowadzenie następujących klas: usługi powszechne 1, usługi powszechne 2, nauka, infrastruktura i zieleń. Z uwagi na rozległy zakres studium oraz wewnętrzne zróżnicowanie wyznaczonych w nim jednostek urbanistycznych jego zapisy charakteryzują się znacznym stopniem ogólności, a doprecyzowanie ustaleń, w tym wybór przeznaczeń z ww. zbiorów, a także określenie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w planie, po przeanalizowaniu uwarunkowań dotyczących poszczególnych nieruchomości. Obszar objęty przedmiotowym planem stanowi niewielki wycinek wyznaczonego w studium dużego obszaru mieszkaniowego. Ze względu na położenie w sąsiedztwie korytarza ruchliwej drogi klasy zbiorczej z torowiskiem tramwajowym, a także potrzebę uzupełniania osiedli mieszkaniowych o usługi, w myśl dążenia do tworzenia przestrzeni wielofunkcyjnych, będącego jedną z pięciu sformułowanych w studium nadrzędnych zasad, które należy uwzględniać w polityce przestrzennej miasta, w zaskarżonym planie obydwu wyznaczonym terenom przypisano przeznaczenia usługowe.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności planu ze studium w zakresie dopuszczonych przeznaczeń, tj. obiektów hotelowych i obiektów handlu małopowierzchniowego B, organ zauważył, że w obowiązującym studium handel detaliczny został dopuszczony w ramach klasy przeznaczenia usługi powszechne 1, natomiast obiekty hotelowe w ramach klasy przeznaczenia usługi powszechne 2. Niewłaściwym jest wybrzmiewające w uzasadnieniu do skargi założenie, że każdej wydzielonej nieruchomości w jednostce urbanistycznej M.(1) należy przypisać funkcję mieszkaniową, by uznać zgodność planu ze studium. Zgodnie z ustaleniami studium uznaje się, że plan nie narusza jego ustaleń, jeżeli wypełnia nakazy, zakazy i ograniczenia dotyczące obszaru opracowania planu. Naruszeniem studium nie jest również rozszerzenie i uszczegółowienie w planie zakazów wynikających z ustaleń studium, a także wprowadzenie innych zakazów niewynikających z zapisów tego dokumentu. W związku z powyższym, w planie miejscowym można dodatkowo ograniczyć zakres dopuszczonych przeznaczeń, pozostając w zgodzie z zapisami studium. Istotny jest również fakt, że ww. przeznaczenia zostały dopuszczone na tym obszarze już w m.p.z.p. z 2009 r. Nawet gdyby studium nie dopuszczało takiego przeznaczenia na obszarze przeznaczeń mieszkaniowym (M), a tak nie jest, to ich dopuszczenie w planie byłoby możliwe również z uwagi na przewidziane w studium odstępstwo, zgodnie z którym na obszarach, na których w planach miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie studium określone są przeznaczenia niezgodne z dopuszczonymi w danym obszarze przeznaczeń, dopuszcza się dodatkowo takie rodzaje przeznaczeń.
Bezzasadny jest również zarzut – w ocenie organu – dotyczący niezgodności dopuszczonych w planie wysokości budynków i budowli z ustaleniami studium, w którym wyznaczone zostały obszary wskaźnikowe oznaczone symbolem W, określające obowiązujące maksymalne wysokości dopuszczone dla nowej zabudowy. Obszar objęty planem, zgodnie z tym dokumentem planistycznym, znajduje się w obszarze [...], na którym dopuszczona jest zabudowa o wysokości do 12 m. Jednakże zgodnie z treścią studium, dla powyższej regulacji również dopuszczone zostały odstępstwa, w tym dotyczące obszarów, na których w planach miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie studium określone były zasady i wskaźniki niezgodne z zasadami i wskaźnikami ustalonymi w tym studium – na obszarach takich dopuszcza się zasady i wskaźniki odpowiadające tym określonym w dotychczas obowiązującym planie miejscowym. Przypadek ten dotyczy zaskarżonego planu, zgodnie bowiem z zapisami m.p.z.p. z 2009 r., wymiar pionowy budynku, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu nie mógł być większy niż 14 m. Wprowadzenie w przedmiotowym planie ustalenia dopuszczającego budynki o wysokości do 14 m nie stanowi zatem naruszenia ustaleń studium.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 3 u.p.z.p., organ wskazał, że w granicach przyznanego władztwa planistycznego w m.p.z.p. z 2009 r. zawarto m.in. zapis wprowadzający pas zieleni na nieruchomościach objętych zaskarżonym planem, tym samym wpływając na sposób wykonywania prawa własności przysługującego właścicielom tych nieruchomości w równym stopniu, co stronie skarżącej. Zapis taki był jednym ze stosowanych w tamtym okresie rozwiązań planistycznych. Natomiast do obecnie stosowanych rozwiązań, oprócz elementów obligatoryjnych, takich jak wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, należą m.in. wyznaczanie stref zieleni, wyznaczanie drzew do zachowania, określanie wskaźnika ustalającego minimalny udział nawierzchni ziemnej urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin, retencję wód opadowych lub wody powierzchniowej w powierzchni działki budowlanej, a także ustalanie wymogu wyposażenia parkingów terenowych otwartych w zieleń wysoką w liczbie co najmniej 1 drzewo usytuowane co 5 miejsc postojowych. Rozwiązania te wpisują się w założenia polityki przestrzennej miasta związane z ochroną zieleni i przeciwdziałaniu zjawisku tzw. miejskiej wyspy ciepła, na które powołuje się strona skarżąca w uzasadnieniu do skargi. Wszystkie ww. rozwiązania zastosowano w zaskarżonym planie. Brak zapisu w zaskarżonym planie o obowiązku wprowadzenia pasa zieleni, niestanowiącego elementu obligatoryjnego tego dokumentu, wynikającego z u.p.z.p., nie jest ani sprzeczne z ustaleniami studium, ani nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego, ani nie powoduje ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw strony skarżącej. Kwestię ochrony nieruchomości należącej do strony skarżącej przed ewentualnymi uciążliwościami związanymi z realizacją zabudowy na obszarze planu regulują przepisy odrębne.
W odniesieniu do zarzutu nawiązującego do kwestii uciążliwości i immisji powodowanych przez wskazane przeznaczenie i budynki o wysokości do 14 m, organ podkreślił, że potencjalna uciążliwość obiektu oceniana jest na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie przepisów odrębnych, w tym rozp.war.techn. Ponadto, w ślad za art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W procesie projektowym polegającym na sporządzeniu projektu planu przeprowadzone zostały wymagane analizy oraz szereg dodatkowych, w tym przeanalizowane zostały wszystkie uwarunkowania, a zatem i ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i w zgodzie z przywołaną wyżej ustawową zasadą, opracowano projekt planu. Strona skarżąca nie skorzystała przy tym z przysługujących jej praw i nie wzniosła wniosków ani uwag do projektu planu. Zaskarżony plan w żaden sposób nie pogorszył warunków strony skarżącej, nie wpłynął na prawo własności ani tym bardziej na swobodę korzystania i dysponowania nieruchomością będącą własnością skarżących, jak również nie spowodował spadku jej wartości.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 oraz art. 112 Pr.o.ś., organ przytaczając fragmenty uzasadnienia zaskarżonej uchwały, wskazał w konkluzji, że w planie zostały określone ustalenia dotyczące ochrony oraz kształtowania środowiska, przyrody i krajobrazu, został on sporządzony zgodnie z przepisami ochrony środowiska, a dopuszczane przeznaczenia i zagospodarowanie terenów są zgodne z istniejącymi uwarunkowaniami ekofizjograficznymi. Plan uwzględnia także przepisy w zakresie ochrony przed hałasem, gospodarki odpadami oraz w zakresie gospodarowania wodami. Zatem – jak wykazano – plan odnosi się do kwestii podniesionych przez stronę skarżącą.
W kwestii przepisów § 11 ust. 1, ust. 2 pkt 2-3 oraz § 323 ust. 1 rozp.war.techn., organ podkreślił, że są to przepisy wykonawcze, które stosuje się przy procedowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś skarżący błędnie je interpretują, odnosząc je do zakresu planu zagospodarowania przestrzennego. Są to przepisy odrębne, które obowiązują wszystkich potencjalnych inwestorów, a zatem projektowany na podstawie skarżonego planu budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Dodatkowo zwrócono uwagę na brzmienie § 324 rozp.war.techn., który wymusza ograniczenie oddziaływania danego obiektu na nieruchomości sąsiednie, wyraźnie określając, że budynek, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować i zabezpieczać tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska, a także nie powodował przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań w pomieszczeniach innych budynków podlegających ochronie przeciwhałasowej i przeciwdrganiowej określonego w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach.
W zakresie kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu poprzez sporządzenie uzasadnienia projektu uchwały w sposób formułkowy i powierzchowny, organ odnosząc się do wymogów art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w pierwszej kolejności wskazał, że uzasadnienie do zaskarżonej uchwały stanowiące element dokumentacji prac planistycznych opisuje sposób realizacji wszystkich zagadnień wymienionych w art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p., dlatego też uzasadnienie powinno być każdorazowo czytane i interpretowane całościowo, nie zaś poprzez przywoływanie w sposób zmieniający ich znaczenie wyrwanych z kontekstu fragmentów zdań, jak to uczyniono w uzasadnieniu do skargi, cytując sformułowanie dotyczące modyfikacji pakietu przeznaczeń na terenie 1U. Do wymogu przedstawienia w uzasadnieniu zgodności z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p., czyli oceny aktualności planów, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, odniesiono się w jednym z ostatnich akapitów uzasadnienia, w którym potwierdzono, że zaskarżony plan jest zgodny z wynikami analizy "Ocena aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", przyjętego uchwałą z 2018 r. Analiza wpływu ustaleń planu na finanse publiczne, w tym budżet gminy, przeprowadzana jest w trakcie sporządzania prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. Uzasadnienie wskazuje, że ww. wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy, przedstawiony został w prognozie skutków finansowych sporządzonej na potrzeby przedmiotowego planu. Prognoza została sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404; dalej "rozp.pr.pl."), stanowiącego, że dokument taki ma zawierać w szczególności:
1) prognozę wpływu ustaleń planu miejscowego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy;
2) prognozę wpływu ustaleń planu miejscowego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy;
3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.
Prognoza skutków finansowych stanowi element dokumentacji prac planistycznych, dlatego w uzasadnieniu do projektu planu nie powielano jej treści. Uzasadnienie zawiera także informację o sposobie uwzględnienia w planie uniwersalnego projektowania. Według art. 2 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169), uniwersalne projektowanie oznacza projektowanie produktów, środowiska, programów i usług w taki sposób, by były użyteczne dla wszystkich, w możliwie największym stopniu, bez potrzeby adaptacji lub specjalistycznego projektowania. Nie wyklucza ono pomocy technicznych dla szczególnych grup osób niepełnosprawnych, jeżeli jest to potrzebne. W myśl ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2022 r. poz. 2240), uniwersalne projektowanie uwzględnia się w szczególności w celu spełnienia minimalnych wymagań służących zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, określonych w art. 6 ww. ustawy, dotyczących dostępności architektonicznej, cyfrowej i informacyjno-komunikacyjnej. Najbliższe materii planu są zagadnienia dotyczące dostępności architektonicznej, jednak ze względu na jego specyfikę odnoszącego się głównie do przeznaczeń terenów oraz wskaźników i parametrów zabudowy, organ zaznaczył, że uniwersalne projektowanie w tym zakresie może być tak naprawdę weryfikowane w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi i egzekwowane dopiero na etapie konsumowania zapisów planu, czyli w trakcie opracowywania projektu budowlanego. Przedmiotowy plan uwzględnił natomiast opisywane zagadnienie poprzez określenie w § 11 pkt 1 minimalnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, co podkreślono w uzasadnieniu do planu.
Odnosząc się do zarzutu niedokonania przez Prezydenta w sposób zwyczajowo przyjęty ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu, organ stwierdził, że przepisy prawa nie precyzują, jak należy rozumieć pojęcie "sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości", w związku z czym nieuzasadnione z punktu widzenia prawnego jest twierdzenie strony skarżącej, że "pomimo zwiększającej się roli komunikacji za pomocą środków elektronicznych, nadal obowiązuje wymóg fizycznego (w wersji papierowej) wywieszenia obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości" oraz przyjmowanie takich rozwiązań, jak powiadamianie mieszkańców przez sołtysa, czy powiadamianie mieszkańców w czasie niedzielnych mszy św. bądź nabożeństw. Wyjaśniając szczegółowo, na czym polega "sposób zwyczajowo przyjęty" we W., w konkluzji organ stwierdził, że w trakcie procedury sporządzania zaskarżonego planu nie naruszono wymogów określonych w art. 17 pkt 1 u.p.z.p.
Wniesiona skarga została postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2023 r. (II SA/Wr 451/23) odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Reasumując, jak wskazał w uzasadnieniu Sąd, "dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i ich naruszenie można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga nie spełnia tych warunków, Sąd nie mógł w rozpoznawanej sprawie przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia".
Od powyższego postanowienia została wniesiona przez skarżących skarga kasacyjna, którą Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając, uchylił zaskarżone postanowienie (postanowienie z dnia 25 stycznia 2024 r., II OSK 2629/23). W końcowej części uzasadnienia sąd drugiej instancji stwierdził, ż "w sytuacji, gdy ustalenia planu obejmują tereny o różnym przeznaczeniu, a charakter istniejącego w sąsiedztwie lub w obszarze planu zagospodarowania wskazuje na możliwość oddziaływania nowych obiektów na dotychczasową zabudowę, to konieczne jest zastosowanie rozwiązań gwarantujących ład przestrzenny, ale też wymagane jest wyważenie interesów prawnych właścicieli poszczególnych nieruchomości. Dlatego w niniejszej sprawie należało przyznać skarżącym legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, aby możliwa była ocena, czy naruszenie ich interesu prawnego zakwestionowanymi postanowieniami planu odbyło się zgodnie z prawem".
Po powrocie akt sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Wr 350/24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził postanowieniem z dnia 25 stycznia 2024 r. (II OSK 2629/23) o legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia spornego planu, stąd też obecnie procedując, Sąd jest uprawniony do zbadania, czy zakwestionowane zapisy planu naruszają interes prawny skarżących w granicach prawa.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). W myśl zaś art. 3 § 2 P.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały, której przedmiotem jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej zatem – zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. – akt prawa miejscowego. A więc jest ona objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wskazać w tym miejscu należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. W ramach tego władztwa może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, jednakże wszelkie czynności podejmowane przez gminę w toku procedury uchwalania planu muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.
Stosownie zatem do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.
Mając na względzie powyższe kryteria kontroli, Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, że nie doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonego planu.
Istotne są dla rozstrzygnięcia sprawy następujące okoliczności faktyczne sprawy, tj. że działka należąca do skarżących (nr [...]) graniczy bezpośrednio z obszarem objętym zaskarżonym planem oznaczonym symbolem 1U i 2U (w poprzednio obowiązującym m.p.z.p. z 2009 r. – symbolem [...]U), zaś dom skarżących dzieli od granicy tego obszaru 12 m. Skarżący kwestionują następujące zapisy planu:
"§ 14.
1. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1U ustala się przeznaczenie:
2) handel detaliczny małopowierzchniowy B;
6) obiekty hotelowe;
2. Na terenie, o którym mowa w ust. 1, zabudowy i zagospodarowania terenu:
2) wymiar pionowy budynku, mierzony od poziomu terenu przy budynku do najwyższego punktu pokrycia dachu, nie może być większy niż 14 m;
3) wymiar pionowy budowli, mierzony od poziomu terenu przy budowli do jej najwyższego punktu, nie może być większy niż 20 m;
6) powierzchnia terenu biologicznie czynnego musi stanowić co najmniej 20% powierzchni działki budowlanej;
§ 15.
1. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2U ustala się przeznaczenie obejmujące:
4) obiekty hotelowe;
2. Na terenie, o którym mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:
2) Wymiar pionowy budynku lub budowli przykrytej dachem, mierzony od poziomu terenu przy budynku lub budowli do najwyższego punktu pokrycia dachu lub obudowy estetycznej, nie może być większy niż 14 m;
3) wymiar pionowy budowli nieprzykrytej dachem, mierzony od poziomu terenu przy budowli do jej najwyższego punktu, nie może być większy niż 20 m;
10) powierzchnia terenu biologicznie czynnego musi stanowić co najmniej 25% powierzchni działki budowlanej."
Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi natomiast, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W ocenie Sądu, zarzut naruszenia wyżej powołanych przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie mógł zostać uwzględniony, bowiem zakwestionowane zapisy planu są zgodne w zakresie, w jakim plan dopuszcza lokalizowanie na jego obszarze obiektów hotelowych, obiektów handlu małopowierzchniowego B i budynków o wysokości do 14 m, z postanowieniami studium. Do takiego wniosku należało dojść po analizie treści studium. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, obszar zaskarżonego planu znajduje się w jednostce urbanistycznej [...] M.(1) w obszarze przeznaczeń mieszkaniowym (M). W karcie tej jednostki urbanistycznej kierunki rozwoju i przeznaczenie terenu określono w następujący sposób (s. 528 studium):
"Przeznaczenia terenów
Na obszarze jednostki obowiązują następujące obszary przeznaczeń, o których mowa w części IV, rozdziale 2, podrozdziale 2.2:
1. M — obszary mieszkaniowe (91,2 %)
klasy przeznaczeń: mieszkalnictwo (dominujące), usługi powszechne 1 (uzupełniające), usługi powszechne 2 (uzupełniające), nauka (uzupełniające), infrastruktura (uzupełniające), zieleń (uzupełniające)
2. U — obszary usługowe (8,1 %)
klasy przeznaczeń: usługi powszechne 1, usługi powszechne 2, usługi wielkomiejskie, usługi publiczne, nauka, infrastruktura, zieleń
3. Z2 — obszary zieleni (0,7 %)
klasy przeznaczeń: zieleń, usługi powszechne 2, nauka, infrastruktura".
Istotna jest ponadto treść pkt. 2.1 studium (s. 138) określającego klasy i rodzaje przeznaczenia terenu, tj.:
"2. Rodzaje przeznaczenia terenu w klasach przeznaczenia terenu
Ustalone klasy przeznaczenia terenu obejmują następujące rodzaje przeznaczeń:
b) usługi powszechne 1:
- handel detaliczny,
- rozrywka,
- upowszechnianie kultury,
- obiekty sakralne,
- biura i pracownie,
- produkcja drobna i usługi drobne,
- obsługa pojazdów i jednostek,
- opieka nad dzieckiem,
- usługi zdrowia,
- edukacja,
- mieszkania towarzyszące,
- zabudowa zamieszkiwania zbiorowego i wspólnot religijnych,
c) usługi powszechne 2:
- gastronomia,
- obiekty hotelowe,
- kryte urządzenia sportowe,
- pomoc społeczna,"
Uwzględniając powyższe zapisy planu, należało stwierdzić, że na obszarze 1U i 2U dopuszczalne jest lokalizowanie obiektów hotelowych oraz obiektów handlu małopowierzchniowego B. Istotne jest także, jak zwrócił na to uwagę organ, z jednej strony, że ww. przeznaczenia zostały dopuszczone na tym obszarze już w m.p.z.p. z 2009 r. (§ 20 ust. 1 pkt 1 i pkt 3), który został przez skarżących zaskarżony do tut. Sądu, zaś skarga ta, jak i skarga kasacyjna przez nich wniesiona, została odpowiednio oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2010 r. (II SA/Wr 415/10) i następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r. (II OSK 1488/11).
Ponadto, nieruchomość skarżących jak i obszar objęty zaskarżonym planem znajduje się w obszarze [...], na którym dopuszczalna maksymalna wartość wskaźnika wysokości zabudowy wynosi 12 m. Istotne jest jednak, że studium dla powyższej regulacji dopuszcza odstępstwo, w tym dotyczące obszarów, na których w planach miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie studium określone były zasady i wskaźniki niezgodne z zasadami i wskaźnikami ustalonymi w tym studium, co oznacza, że na takich obszarach dopuszcza się zasady i wskaźniki odpowiadające tym określonym w dotychczas obowiązującym planie miejscowym. I z takim odstępstwem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z zapisami § 20 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. z 2009 r., wymiar pionowy budynku, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu nie mógł być większy niż 14 m. Jak słusznie zatem stwierdził organ, wprowadzenie w przedmiotowym planie ustalenia dopuszczającego budynków o wysokości do 14 m nie stanowi naruszenia ustaleń studium (w tym również jego części tekstowej), a tym bardziej przepisów odrębnych (o czym będzie mowa poniżej).
Bez znaczenia jest przy tym, jaką wysokość mają budynkami znajdujące się na sąsiadujących z obszarem 1U i 2U działkach, bowiem dopuszczenie w zaskarżonym planie lokalizacji budynków o wysokości do 14 m, a więc podwyższenie maksymalnej ich wysokości o 2 m, mieści się – w ocenie Sądu – w graniach władztwa planistycznego, o którym była mowa wyżej, które posiada gmina w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania. W rozpoznawanej sprawie gmina zadecydowała o wprowadzeniu spornych uregulowań, które oznaczają się zatem legalnością.
Należy w tym miejscu jeszcze zauważyć, że przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. statuuje obowiązek gminy ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Fakt nadania gminie poprzez jego treść tzw. władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Istotne jest jednak, że przepis powyższy nie może jednocześnie stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gmina w tych czynnościach jest zobligowana do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Podkreślić należy również, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierający otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt. 7 w jednoznaczny sposób "prawo własności". Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie – zgodnie z jej art. 64 ust. 3 – może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności.
W tej ostatniej kwestii natomiast Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (CZP 45/80, SPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta. Ochronę przed taką ingerencją w trakcie prac planistycznych zapewnia prawo wnoszenia wniosków do planu i uwag dotyczących projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Skarżący jednak nie skorzystali z tych ustawowych uprawnień stwarzających możliwość ochrony ich interesów w procedurze uchwalania planu. I już w tym miejscu należało stwierdzić, że zarzut naruszenia prawa materialnego art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie mógł zostać uwzględniony.
Nadużycia przysługującego organom gminy władztwa planistycznego, Sąd nie dopatrzył się również w zakresie rozpatrywania zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia obowiązującego wcześniej zapisu § 20 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p. z 2009 r., zgodnie z którym na terenie oznaczonym symbolem [...]U (obecnie 1U i 2U) obowiązywał pas zieleni ochronnej wielopiętrowej, w tym zimozielonej, o szerokości nie mniejszej niż 5 m. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę. Jak wskazał w niej organ, "w granicach przyznanego Gminie władztwa planistycznego, w m.p.z.p. z 2009 r. zawarła ona m.in. zapis wprowadzający ww. pas zieleni na nieruchomościach objętych zaskarżonym planem, tym samym wpływając na sposób wykonywania prawa własności przysługującego właścicielom tych nieruchomości w równym stopniu, co stronie skarżącej. Zapis taki był jednym ze stosowanych w tamtym okresie rozwiązań planistycznych. Natomiast do obecnie stosowanych we W. rozwiązań, oprócz elementów obligatoryjnych, takich jak wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, należą m.in.: wyznaczanie stref zieleni, wyznaczanie drzew do zachowania, określanie wskaźnika ustalającego minimalny udział nawierzchni ziemnej urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin, retencję wód opadowych lub wody powierzchniowej w powierzchni działki budowlanej, a także ustalanie wymogu wyposażenia parkingów terenowych otwartych w zieleń wysoką w liczbie co najmniej 1 drzewo usytuowane co 5 miejsc postojowych. Rozwiązania te wpisują się w założenia polityki przestrzennej miasta związane z ochroną zieleni i przeciwdziałaniu zjawisku tzw. miejskiej wyspy ciepła". Wszystkie ww. rozwiązania zastosowano w zaskarżonym planie. "W miejscu wcześniej obowiązującego pasa zieleni wielopiętrowej na terenie oznaczonym symbolem 2U wprowadzona została strefa zieleni, w której nawierzchnia ziemna urządzona w sposób zapewniający naturalną wegetację, retencję wód opadowych lub woda powierzchniowa musi stanowić co najmniej 75% jej powierzchni. Dodatkowo na terenie tym linia zabudowy została wyznaczona w taki sposób, aby zabezpieczyć wspomnianą strefę przed zabudową. Ponadto na ww. terenie 2U w sąsiedztwie przystanku tramwajowego wyznaczono drugą strefę zieleni oraz ustalono ochronę wyznaczonych na niej drzew do zachowania. Na terenie oznaczonym symbolem 1U zrezygnowano z wyznaczenia strefy zieleni i odsunięcia linii zabudowy ze względu na usytuowanie istniejącego budynku". Organ podkreślił również, że "zapis studium mówiący o tym, że "w celu poprawy warunków bioklimatycznych i klimatu lokalnego należy dążyć do wykształcenia pasm zieleni o strukturze sprzyjającej przyspieszeniu prędkości wiatru, m.in. równoległych pasm zieleni wysokiej, doprowadzających czyste powietrze do obszarów centralnych miasta z kierunków: południowego, północnego i północnozachodniego" odnosi się przede wszystkim do pasm zieleni, o których mowa w studium w części IV, rozdziale 1, podrozdziale 1.1., będących dużymi założeniami zieleni o znaczeniu ogólnomiejskim. Do takich pasm należy dolina Ś., położona w sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżonym planem, której funkcję zabezpieczono m.in. poprzez wyznaczenie w m.p.z.p. z 2009 r. rozległego terenu zieleni oznaczonego symbolem [...]ZP.
Odnosząc się zaś do propozycji nabycia przez skarżących części działki nr [...] i "bezwarunkowych zapewnień", że ich nieruchomość będzie chroniona w razie lokalizowania w sąsiedztwie nowych inwestycji w drodze odpowiednich zapisów planu dotyczących utrzymania pasa zieleni (pismo organu z dnia 3 sierpnia 2016 r.), należy zauważyć, że podstawą odmowy sprzedaży części ww. nieruchomości w trybie bezprzetargowym była – jak wskazano w odpowiedzi na skargę – niezgodność z wymogami art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W piśmie odniesiono się również do m.p.z.p. z 2009 r., który wyznaczał na tej działce teren usług [...]U, oraz poinformowano, że w myśl racjonalnego zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości planowana jest jej sprzedaż wraz z działkami nr [...] i [...]. Podkreślono, że ze względu na powyższe kwestie oraz różnicę przeznaczenia w planie nieruchomości należącej do strony skarżącej (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – 5MN/2) i działki nr [...] (teren usług – [...]U) podział tej działki i przeznaczenie do sprzedaży w trybie bezprzetargowym byłyby nieuzasadnione.
Tym samym – w ocenie Sądu – twierdzenia skarżących, że postępowanie organu jest "sprzeczne zarówno w przywołanymi zapisami studium, jak też w sposób rażący narusza zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań wobec władzy publicznej" należało uznać za bezzasadne, a tym bardziej – nie mogły one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako naruszającej art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Wbrew również twierdzeniom skarżących, nie można uznać, że uczestniczyli oni w procedurze planistycznej poprzez zgłoszenie zastrzeżeń wobec planowanego zagospodarowania terenu w piśmie z 2016 r. i wystąpili o podjęcie działań zmierzających do ochrony ich interesu prywatnego w rozumieniu przywołanego przepisu. Wskazywanie na chęć kupna części działki nr [...] i podejmowanie rozmów z Gminą w tym zakresie nie wypełnia znamion udziału w procedurze uchwalania planu miejscowego.
Wbrew zatem twierdzeniom skarżących zakwestionowany przez nich plan w zakresie, w jakim dopuszcza na obszarach oznaczonych symbolami 1U i 2U lokalizowanie hoteli, obiektów handlowych o powierzchni handlowej do 2000 m2 oraz zabudowań do wysokości 14 m, jest zgodny z przepisami prawa i nie zachodzi niezgodność między zaskarżonym planem a studium ani w zakresie przekroczenia dopuszczalnej wysokości budynków, ani przeznaczenia terenu, ani też podstawowych zasada polityki przestrzennej miasta. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie uwzględnił zatem zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie zgłosiła żadnych wniosków, uwag ani pism w trakcie całej procedury sporządzania zaskarżonego planu, a co za tym idzie – nie skorzystała z prawnie przysługującej jej możliwości uczestniczenia w procedurze jego uchwalania.
Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jednym z takich praw i wolności jest prawo własności, o którym mowa w art. 64 Konstytucji RP. Z przytoczonych norm wynika zatem, że ograniczenie wolności i praw może nastąpić wyłącznie poprzez delegację ustawową, a taką ustawodawca przyznał gminie, której do zadań własnych, w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, a w których to planach miejscowych, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., kształtowany jest sposób wykonywania prawa własności. Przyznane gminie przez ustawodawcę uprawnienie ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu może w konsekwencji prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Jak wyjaśnił w odpowiedzi na skargę organ w odniesieniu do zapisu w m.p.z.p. z 2009 r. wprowadzającego pas zieleni na nieruchomościach objętych zaskarżonym planem, w granicach przyznanego władztwa planistycznego "do obecnie stosowanych rozwiązań, oprócz elementów obligatoryjnych, takich jak wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, należą m.in. wyznaczanie stref zieleni, wyznaczanie drzew do zachowania, określanie wskaźnika ustalającego minimalny udział nawierzchni ziemnej urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin, retencję wód opadowych lub wody powierzchniowej w powierzchni działki budowlanej, a także ustalanie wymogu wyposażenia parkingów terenowych otwartych w zieleń wysoką w liczbie co najmniej 1 drzewo usytuowane co 5 miejsc postojowych. Rozwiązania te wpisują się w założenia polityki przestrzennej miasta związane z ochroną zieleni i przeciwdziałaniu zjawisku tzw. miejskiej wyspy ciepła, na które powołuje się strona skarżąca w uzasadnieniu do skargi". Wszystkie ww. rozwiązania zastosowano w zaskarżonym planie. "W miejscu wcześniej obowiązującego pasa zieleni wielopiętrowej na terenie oznaczonym symbolem 2U wprowadzona została strefa zieleni, w której nawierzchnia ziemna urządzona w sposób zapewniający naturalną wegetację, retencję wód opadowych lub woda powierzchniowa musi stanowić co najmniej 75% jej powierzchni. Dodatkowo na terenie tym linia zabudowy została wyznaczona w taki sposób, aby zabezpieczyć wspomnianą strefę przed zabudową. Ponadto, na ww. terenie 2U w sąsiedztwie przystanku tramwajowego wyznaczono drugą strefę zieleni oraz ustalono ochronę wyznaczonych na niej drzew do zachowania. Na terenie oznaczonym symbolem 1U zrezygnowano z wyznaczenia strefy zieleni i odsunięcia linii zabudowy ze względu na usytuowanie istniejącego budynku". Te twierdzenia czynią zarzut naruszenia art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. nieuzasadnionym.
Ponadto, należy również uwzględnić wyjaśnienia organu, że zapis studium, na który powołuje się strona skarżąca, mówiący o tym, że "w celu poprawy warunków bioklimatycznych i klimatu lokalnego należy dążyć do wykształcenia pasm zieleni o strukturze sprzyjającej przyspieszeniu prędkości wiatru, m.in. równoległych pasm zieleni wysokiej, doprowadzających czyste powietrze do obszarów centralnych miasta z kierunków: południowego, północnego i północnozachodniego", odnosi się przede wszystkim do pasm zieleni, o których mowa w studium w części IV, rozdziale 1, podrozdziale 1.1., będących dużymi założeniami zieleni o znaczeniu ogólnomiejskim. "Do takich pasm należy dolina Ś. położona w sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżonym planem, której funkcję zabezpieczono m.in. poprzez wyznaczenie w m.p.z.p. z 2009 r. rozległego terenu zieleni oznaczonego symbolem [...]ZP". Brak zapisu w zaskarżonym planie o obowiązku wprowadzenia pasa zieleni, niestanowiącego elementu obligatoryjnego tego dokumentu wynikającego z u.p.z.p., nie jest – jak słusznie wskazał organ – ani sprzeczny z ustaleniami studium, ani nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego, ani nie powoduje ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw skarżących.
W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i część graficzną, wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności:
1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4;
2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania;
3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy.
Słusznym są twierdzenia, że uzasadnienie powinno umożliwiać zapoznanie się z przesłankami, jakimi kierował się organ przygotowując plan, mając na uwadze podstawowe zasady wyrażone w art. 1 u.p.z.p., zaś jego celem jest przede wszystkim pokazanie, że projekt planu jest aktualny, a także że spełnia ustawowe wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego w aspekcie aktualności polityki przestrzennej gminy i stanu jej faktycznego zagospodarowania oraz jej możliwości finansowych. Uzasadnienie projektu planu powinno być również jasne i wyczerpujące i powinny w nim się znaleźć informacje o tym, jakie były rozważane alternatywne rozwiązania prawne w odniesieniu do obszaru objętego planem, czego Sąd nie kwestionuje, ale z tym jednak zastrzeżeniem, że będzie to miało szczególne znaczenie, gdy w toku uchwalania planu zostały zgłoszone uwagi i wnioski kwestionujące zapisy projektu planu. Słusznym jest również stwierdzenie, że uzasadnienie projektu pozwala prześledzić proces myślowy i decyzyjny w procedurze uchwalania planu i obok innych dokumentów wytwarzanych w procesie planistycznym daje możliwość oceny legalności działań związanych z uchwalonym planem – zwłaszcza w kontekście oceny, czy doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki, [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, (red.) M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 15, pkt 7). W szczególności uzasadnienie powinno być sporządzone w sposób wskazujący na brak arbitralności w podejmowaniu przez organy gminy ustaleń, jak i wskazujący na wyważenie interesów prawnych oraz faktycznych podmiotów prywatnych, a także na uwzględnienie uwarunkowań przestrzennych pozwalających na realizację zadań publicznych przez organy władzy (I. Zachariasz, [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, (red.) H. Izdebski, Warszawa 2023, art. 15).
Zdaniem składu orzekającego, uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały – wbrew twierdzeniom skarżących – spełnia ww. wymogi. Podkreślenia jeszcze raz wymaga fakt, że skarżący nie uczestniczyli w procedurze planistycznej, tj. ani nie składali wniosków, ani uwag, ani także nie wzięli udziału w dyskusji publicznej zorganizowanej przez Urząd Miejski W. w dniu 21 marca 2022 r. Tym samym zarzut, że treść uzasadnienia została sporządzona w sposób formułkowy i ogólny, zarzut braku jakichkolwiek szczegółowych rozważań organu, w szczególności w zakresie odniesień do tego, jaki potencjalny wpływ na prawo własności właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej może mieć dopuszczenie budowy w bezpośrednim sąsiedztwie hoteli i obiektów handlowych, zarzut jednostronnego ukierunkowania autorów projektu, którzy pominęli całkowicie w swoich rozważaniach uciążliwości, jakie generuje obiekt typu hotelowego dla sąsiednich nieruchomości, lakoniczności twierdzeń zawartych w uzasadnieniu, czy też zarzut braku rozważań o tym, jak ewentualna lokalizacja obiektów o przeznaczeniu handlowym i hotelowym może wpłynąć na interesy prywatne właściwości nieruchomości skarżących, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Trudno bowiem wymagać, aby organ gminy rozważał kwestie, które nie były wskazywane w toku procedury planistycznej, która służyć ma przecież zapewnieniu ochrony właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym planem pod warunkiem, że w niej będą czynnie uczestniczyć. Tym samym zgłaszanie swoich zastrzeżeń wobec planowanego zagospodarowania terenu w piśmie z 2016 r., kiedy to procedura planistyczna rozpoczęła się cztery lata później (bo w 2020 r.), nie pozwala skutecznie – wbrew twierdzeniom skarżących – postawić Gminie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p.
Słusznie przy tym organ wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że uzasadnienie do zaskarżonej uchwały opisuje sposób realizacji wszystkich zagadnień wymienionych w art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p., odnosząc się do nich dwojako – w przypadku części zagadnień, takich jak np. wymagania w zakresie ochrony środowiska czy wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wymienia w tym samym akapicie konkretne przyjęte w uchwale rozwiązania, natomiast na uzasadnienie spełnienia innych, takich jak np. uwzględnienie efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, składa się wiele fragmentów uzasadnienia, w tym dotyczących opisu obecnego zagospodarowania obszaru, jego sąsiedztwa, struktury własności działek znajdujących się w jego granicach, odniesień do zapisów planu obowiązującego, czy wreszcie opis rozwiązań przyjętych w zakresie przeznaczeń terenów i ich wpływu na aspekty takie jak wartość nieruchomości. Słusznym jest również twierdzenie organu, że uzasadnienie powinno być każdorazowo czytane i interpretowane całościowo, nie zaś poprzez przywoływanie w sposób zmieniający ich znaczenie wyrwanych z kontekstu fragmentów zdań, jak to uczyniono w uzasadnieniu do skargi, cytując sformułowanie dotyczące modyfikacji pakietu przeznaczeń na terenie 1U.
Ponadto Sąd podziela również stanowisko organu odnoszące się do zarzutów braku w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wszechstronnej analizy skutków zmiany planu dla nieruchomości sąsiednich i niewskazania alternatywnych rozwiązań oraz uniemożliwienia mieszkańcom zapoznania się z rzeczywistym przebiegiem procesu decyzyjnego i celami polityki planistycznej organu, że przyjmując – zgodnie z art. 1 u.p.z.p. – ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, kwestia powiązań z sąsiedztwem obszaru objętego danym planem, a także wpływu ustaleń procedowanego planu nie tylko na to sąsiedztwo, ale często również na bardziej odległe obszary, stanowi istotny czynnik, który powinien być uwzględniany w trakcie prac nad projektem planu, jednak zapisy u.p.z.p. nie nakładają obowiązku zawierania wyników analiz tego typu w uzasadnieniu do projektu planu. Dlatego ich brak w uzasadnieniu skarżonego planu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia słuszności zarzutu skarżących naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonej uchwały poprzez sporządzenie uzasadnienia niezgodnego z wymogami art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Nadto, w uzasadnieniu uchwały wyraźnie wskazano, w jaki sposób na każdym etapie procedury zapewniony został udział społeczeństwa w pracach nad projektem planu miejscowego, w tym także jawność i przejrzystość procedury planistycznej.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p., należy zwrócić uwagę, że zgodnie z tym przepisem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w pierwszej kolejności ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Jak słusznie wskazał organ, przepisy prawa nie precyzują, jak należy rozumieć pojęcie "sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości", w związku z czym nieuzasadnione jest twierdzenie skarżących, że "pomimo zwiększającej się roli komunikacji za pomocą środków elektronicznych, nadal obowiązuje wymóg fizycznego (w wersji papierowej) wywieszenia obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości" oraz przyjmowanie takich rozwiązań, jak powiadamianie mieszkańców przez sołtysa, czy powiadamianie mieszkańców w czasie niedzielnych mszy św. bądź nabożeństw. Jak wyjaśnił w odpowiedzi na skargę organ, "sposobem zwyczajowo przyjętym we W. jest przekazanie właściwym dla danego obszaru jednostkom pomocniczym Gminy, jakim są rady poszczególnych osiedli, obwieszczeń związanych z przystąpieniem do sporządzenia planu miejscowego wraz z załącznikiem do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, celem zamieszczenia ich na tablicach ogłoszeń tych rad osiedli. W przypadku spornego planu, ze względu na położenie obszaru planu w granicach Osiedla M., taką właściwą jednostką była Rada Osiedla M. Pismo przewodnie wraz z załącznikami w postaci obwieszczeń związanych z przystąpieniem do sporządzenia zaskarżonego planu oraz załącznika do uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W. zostało wysłane do ww. Rady Osiedla pocztą tradycyjną w dniu 7 kwietnia 2021 r., za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, oraz drogą elektroniczną w dniu 8 kwietnia 2021 r. W piśmie wskazano termin, w jakim obwieszczenia powinny wisieć na tablicach ogłoszeń, tj. od 14 kwietnia 2021 r. do 7 maja 2021 r. Pismo przekazane pocztą tradycyjną wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru stanowi element dokumentacji prac planistycznych, natomiast wydruk wiadomości wysłanej drogą elektroniczną wraz z automatycznym potwierdzeniem jej dostarczenia stanowi załącznik do odpowiedzi na skargę. Fakt otrzymania i przekazania do publicznej wiadomości ww. załączników dodatkowo, niezależnie od sposobu zwyczajowo przyjętego we W., potwierdza zamieszczenie ich na oficjalnym profilu ww. jednostki pomocniczej w mediach społecznościowych w dniu 12 kwietnia 2021 r. oraz na jej oficjalnej stronie internetowej".
W związku z powyższym należało stwierdzić, że w trakcie procedury sporządzania zaskarżonego planu nie naruszono wymogów określonych w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym twierdzenia skarżących, że nie zastosowano i nie dokonano ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu w sposób zwyczajowo przyjęty, co uniemożliwiło mieszkańcom wzięcie udziału w pracach nad zmianą planu, oraz zarzut, że brak należytego obwieszczenia rozpatrywać należy jako istotne naruszenie zasad trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należało uznać za nieuzasadnione.
Za nieuzasadnione należy również uznać zarzuty naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 72 i art. 112 Pr.o.ś. oraz § 11 ust. 1 i 2 pkt 2-3 i § 323 ust. 1 rozp.war.techn.
W powyższym zakresie w pierwszej kolejności należy podkreślić, że kwestie dopuszczalności i uciążliwości (immisji) związanych z ewentualną lokalizacją jakichkolwiek inwestycji na działkach objętych planem, a tym bardziej skutków posadowienia na nieruchomości sąsiedniej obiektu hotelowego (zanieczyszczenie hałasem, zanieczyszczenie światłem, zacienienie, wzmożony ruch pojazdów, zwiększenie kongestii, zwiększenie obszaru nawierzchni betonowej, wzrost temperatury na osiedlu), nie podlegały ocenie ani przez Radę Miejską przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, ani przez Sąd. Są to kwestie, które będą (ewentualnie) podlegały ocenie w odrębnym postępowaniu o uzyskanie pozwolenia, w tym również w kontekście zachowania wymogów rozp.war.techn. Słusznie zatem stwierdził organ, że jeśli obszar oddziaływania budynku wykracza poza granice działki inwestycyjnej, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu stają się stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wysokości zabudowy należy z kolei zaznaczyć za organem, że przedmiotowy plan określa jedynie jej wartość maksymalną, jeżeli natomiast analizy wykonywane w związku z ubieganiem się o pozwolenie na budowę wykażą, że projektowana zabudowa jest niezgodna z przepisami odrębnymi, np. dotyczącymi oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jej parametry będą musiały zostać odpowiednio zmodyfikowane. Tym samym z postanowień planu nie może wynikać – jak tego domagają się skarżący – sposób zabudowy ani rodzaj inwestycji, jakie mogą być przeprowadzane na obszarze 1U i 2U.
Przypomnieć w tym miejscu ponadto należy, że na obszarze objętym zaskarżonym planem obowiązywał do dnia 21 czerwca 2022 r. m.p.z.p. z 2009 r., który określał dla terenu oznaczonego symbolem [...]U następujące przeznaczenia:
"§ 20.
1. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]U ustala się przeznaczenie:
1) handel detaliczny małopowierzchniowy B;
2) usługi;
3) hotele;
4) produkcja drobna;
5) zbiórka odpadów;
6) telekomunikacja;
7) wytwarzanie energii cieplnej;
8) infrastruktura drogowa;
9) urządzenia infrastruktury technicznej.
2. Na terenie, o którym mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:
1) zbiórkę odpadów dopuszcza się wyłącznie w budynku jako punkt zbiórki i skupu odpadów;
2) wymiar pionowy budynku, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu, nie może być większy niż 14 m;
3) powierzchnia użytkowa obiektu o przeznaczeniu produkcja drobna nie może być większa niż 200 m2;
4) powierzchnia terenu biologicznie czynna musi stanowić co najmniej 20% powierzchni działki budowlanej;
5) obowiązuje pas zieleni ochronnej wielopiętrowej, w tym zimozielonej, o szerokości nie mniejszej niż 5 m wyznaczony na rysunku planu.
3. Dojazd do terenu, o którym mowa w ust. 1, dopuszcza się wyłącznie od terenu 1KDZ/2 na odcinku wskazanym na rysunku planu."
Powyższa treść poprzednio obowiązującego m.p.z.p. z 2009 r. wskazuje, że w istocie kwestionowane przez skarżących przeznaczenie terenu jak również wysokość budynków zostały powtórzone w zaskarżonym planie zgodnie z planem wcześniej obowiązującym. Skarżący zatem kwestionują w rozpoznawanej sprawie możliwość lokalizowania na obszarze 1U i 2U obiektów handlu detalicznego małopowierzchniowego B mających powierzchnię sprzedaży powyżej 400 m2 ale nie większą niż 2000 m2 (§ 4 ust. 1 pkt 2 planu) i obiektów hotelowych a także budynków o wysokości do 14 m, co stanowi powtórzenie argumentów podniesionych w stosunku do poprzednio obowiązującego i zaskarżonego przez skarżących m.p.z.p. z 2009 r. (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2010 r. [II SA/W 415/10] oddalający skargę; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r. [II OSK 1488/11], którym oddalono skargę kasacyjną wniesioną m.in. przez skarżących od ww. wyroku). Istotne są również powody podjęcia zaskarżonej uchwały. Jak wskazano w jej uzasadnieniu, "granice przedmiotowego obszaru obejmują teren oznaczony w obowiązującym planie miejscowym symbolem [...]U. Dojazd do tego terenu jest możliwy wyłącznie na odcinku wyznaczonym na rysunku ww. planu od strony ulicy [...]. Ze względu na podział geodezyjny i strukturę własności działek oraz sposób ich zagospodarowania, tak sformułowany zapis uniemożliwia obsługę komunikacyjną znajdujących się w granicach wspomnianego terenu działek gminnych nr [...], [...] i [...], AM-[...], obręb P. Zgodnie z opinią Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta zapewnienie dojazdu do ww. nieruchomości jest możliwe pod warunkiem: zmiany obowiązującego planu miejscowego w zakresie dopuszczenia dojazdu od ul. [...] oraz zmiany na funkcję generującą mniejszy ruch kołowy, a także przebudowy układu drogowego przez inwestora w zakresie przebudowy zjazdu wraz z wyposażeniem w sygnalizację świetlną, poszerzenia ul. [...] w celu realizacji miejsca oczekiwania dla pojazdów korzystających ze zjazdu, tzw. "kieszeni", a w cieniu ww. kieszeni wykonania przejścia dla pieszych z przejazdem rowerowym. W związku z powyższym podjęto decyzję o przystąpieniu do sporządzenia nowego planu miejscowego, którego celem jest korekta regulacji, dotycząca ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu przez wskazanie właściwych dyspozycji funkcjonalnych w oparciu o nowe uwarunkowania komunikacyjne, w tym zapewnienie dojazdu do nieruchomości należących do miasta".
Na uwagę zasługuje również fakt, że zaskarżony plan na terenie 2U obejmującym nieruchomości stanowiące własność Gminy W., organ ograniczył część uciążliwych – jak wskazali skarżący – przeznaczeń, nie został np. dopuszczony handel detaliczny małopowierzchniowy B, zaś na terenie 1U przeznaczenie to zostało utrzymane, ponieważ obejmuje on działki prywatne. Takie ograniczenie wiązałoby się – zdaniem skarżących – z ograniczeniem prawa własności, możliwym spadkiem wartości tych nieruchomości i mogłoby skutkować roszczeniami z tego tytułu. Do kwestii tej odniesiono się w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, wskazując, że "plan dzieli przedmiotowy obszar na dwa tereny usługowe – 1U i 2U. Zapisy dotyczące terenu 1U, obejmującego działki stanowiące własność prywatną, w znacznym stopniu sankcjonują ustalenia zawarte w obowiązującym planie miejscowym, m.in. planie miejscowym, m.in. zachowując przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy i większość dopuszczonych przeznaczeń. Modyfikacje wprowadzone w zakresie pakietu przeznaczeń nie zmieniają jego usługowego charakteru i nie powinny negatywnie wpłynąć na wartość nieruchomości. Zapisy dla terenu 2U, obejmującego działki stanowiące własność Gminy W., w stosunku do dotychczas obowiązującego planu wymagały przede wszystkim zmiany zapisu dotyczącego dojazdu oraz dostosowania dopuszczonych przeznaczeń do uwarunkowań komunikacyjnych. Z tego powodu w przedmiotowym planie dojazd do ww. terenu dopuszczono wyłącznie od strony ul. [...], a w pakiecie przeznaczeń nie uwzględniono generującego znaczny ruch handlu detalicznego małopowierzchniowego A i B. Z kolei ze względu na uwarunkowania środowiskowe, w tym potrzebę zachowania istniejącej zieleni, w stosunku do planu obowiązującego został zmodyfikowany przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy".
Ponadto, zdaniem Sądu, żądania skarżących zawarte w skardze w powyższym zakresie stanowią w istocie ingerencję w prawo własność nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, w przypadku ograniczenia dopuszczonych przeznaczeń właściciel nieruchomości położonej w granicach terenu 1U mógłby również zarzucić nierówne traktowanie, podczas gdy wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Interes skarżących – jak dalej również słusznie wskazał organ – nie może być stawiany ponad interes właścicieli działek, którzy mają prawo do wskazanej wyżej formy zabudowy od 2009 r. W ślad za art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, o których w art. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., to aspekty, które należało rozpatrywać w przedmiotowym planie szerzej niż tylko poprzez pryzmat interesu skarżących. Słusznym jest również twierdzenie organu, że prawa konstytucyjne, na które powołują się skarżący, w takim samym stopniu dotyczą właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach planu oraz właścicieli pozostałych nieruchomości sąsiadujących z planem.
Powyższe aspekty zostały – zdaniem Sądu – uwzględnione w sposób racjonalny w zaskarżonym planie. Relacje gabarytów budynków, w tym wysokości zabudowy do 14 m, i przeznaczeń dopuszczonych na terenach 1U i 2U oraz sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o maksymalnej wysokości zabudowy do 12 m, nie tworzy "dominanty kompozycyjnej" i nie stoi – wbrew twierdzeniom skarżących – w sprzeczności z ustawowym obowiązkiem uwzględniania ładu przestrzennego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, wprowadzona zabudowa usługowa od strony ul. [...] i linii tramwajowej stanowi – jak wskazano w odpowiedzi na skargę – bufor ograniczający uciążliwości generowane przez ww. elementy systemu transportowego, na które narażona jest zabudowa jednorodzinna, w tym nieruchomość należąca do skarżących. Natomiast w przypadku działki będącej na dzień dzisiejszy wciąż własnością Gminy zdecydowano się wykluczyć możliwość realizowania handlu detalicznego małopowierzchniowego B, zakładając, że inne dopuszczone w planie usługi będą bardziej odpowiednie dla zabezpieczenia interesu publicznego. Działka bezpośrednio graniczy z linią tramwajową, zatem dopuszczenie na niej zabudowy mieszkaniowej mogłoby się wiązać z dużą uciążliwością przede wszystkim wynikającą z większego hałasu. Jest to natomiast idealna działka pod działalność usługową, ponieważ posiada bezpośredni dostęp do transportu zbiorowego, a w najbliższym sąsiedztwie występuje deficyt funkcji usługowych. Tym samym zaskarżony plan uwzględnia zarówno prawo własności, jak potrzeby interesu publicznego stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. To czyni również zarzut naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nieuzasadnionym.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 72 i art. 112 Pr.o.ś. oraz § 11 ust. 1 i 2 pkt 2-3 i § 323 ust. 1 rozp.war.techn., przede wszystkim należy zauważyć, że uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza, że organ w procedurze planistycznej musi mieć na względzie – jak tego domaga się strona skarżąca – przepisy rozp.war.techn., te bowiem będą brane jako przepisy wykonawcze pod uwagę w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Wszelkie zatem rozważania zawarte w skardze odnoszące się do zagrożeń i uciążliwości, o których mowa w § 11 ust. 1 rozp.war.techn., jak i hałasu (§ 323 rozp.war.techn. oraz art. 112 Pr.oś.) nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego planu. Organ nie zamieszcza w planie miejscowym zapisów odnoszących się do lokalizacji i ewentualnych uciążliwości oraz oddziaływań na sąsiednie nieruchomości związanych z przyszłą inwestycją. Słusznie w tym zakresie organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że plan miejscowy nie identyfikuje, jakie środki techniczne mają być zastosowane w budynkach lub jakie materiały budowlane mają być zastosowane, ponieważ nie jest on projektem budowlanym. Skarżący błędnie zatem interpretują przepisy rozp.war.techn., odnosząc je do zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to przepisy odrębne, które obowiązują wszystkich potencjalnych inwestorów, ale ich spełnienie podlegać będzie ocenie w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę a nie przy uchwalaniu planu miejscowego.
Z kolei – jeśli chodzi o przywołany w skardze art. 72 ust. 1 pkt 3 i 6 Pr.o.ś. – wprawdzie zgodnie z tymi przepisami, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni (pkt 3) oraz uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi (pkt 6), jednakże nie doszło do jego naruszenia. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, w zaskarżonym planie zostały określone ustalenia dotyczące ochrony oraz kształtowania środowiska, przyrody i krajobrazu. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, "w oparciu o ustalenia zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym, drzewa uznane za wartościowe oznaczono na rysunku planu jako drzewa do zachowania. Ponadto wprowadzono dwie strefy zieleni: większą, w sąsiedztwie przystanku tramwajowego oraz mniejszą, wzdłuż północnej linii rozgraniczającej terenu 2U, odpowiadającą szerokością ustalonemu w dotychczas obowiązującym planie pasowi zieleni ochronnej wielopiętrowej. W przedmiotowym planie zastosowano również zapis o zieleni lub terenie biologicznie czynnym obowiązujących na powierzchniach niezabudowanych i nieutwardzonych, a także ustalono, jaki minimalny udział w powierzchni działki budowlanej musi mieć nawierzchnia ziemna urządzona w sposób zapewniający naturalną wegetację, retencję wód opadowych lub woda powierzchniowa. W granicach obszaru planu nie występują obiekty lub obszary podlegające ochronie w myśl ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Obszar planu nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Plan został sporządzony zgodnie z przepisami ochrony środowiska, a dopuszczane przeznaczenia i zagospodarowanie terenów są zgodne z istniejącymi uwarunkowaniami ekofizjograficznymi. Plan uwzględnia także przepisy w zakresie ochrony przed hałasem, gospodarki odpadami oraz w zakresie gospodarowania wodami. Obszar objęty planem nie jest położony w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, znajduje się poza zasięgiem stref ochronnych ujęć wody pitnej dla W. i występowaniem głównych zbiorników wód podziemnych". Ustalenia planu określają zasady dotyczące systemów infrastruktury technicznej, w tym gospodarowania wodami opadowymi i roztopowymi, a także odprowadzenie ścieków bytowych i przemysłowych siecią kanalizacji sanitarnej lub ogólnospławnej. "Ponadto, przy odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych obowiązuje stosowanie rozwiązań polegających na zagospodarowaniu całości lub części wód w miejscu opadu, w szczególności poprzez gospodarcze wykorzystanie, odparowanie, rozsączanie do gruntu lub retencjonowanie, zaś do sieci kanalizacji deszczowej, rowów, zbiorników wodnych, cieków lub rzek dopuszcza się odprowadzenie, po zastosowaniu rozwiązań spowalniających odpływ, wyłącznie części wód opadowych i roztopowych, których zagospodarowanie nie było możliwe" (s. 3 uzasadnienia zaskarżonego planu). Zatem, zaskarżony plan odnosi się do kwestii podniesionych przez stronę skarżącą.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku skarżących, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle postawionych w skardze zarzutów oraz argumentów podniesionych na ich uzasadnienie, takie naruszenie – zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania – w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić w całości. Stąd orzeczono jak w sentencji.