II SA/Gd 786/22

II SA/Gd 786/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1146/23 - Wyrok NSA z 2025-11-18
II SA/Gd 718/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-03-08
II OSK 1160/23 - Postanowienie NSA z 2025-11-18
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na uchwałę Rady Gminy Krokowa z dnia 31 marca 2022 r., nr XLVII/478/2022 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
D. Spółka z o.o. (dalej jako skarżąca lub Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Krokowa nr XLVII/478/2022 z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Karwieńskie Błota I i II w Gminie Krokowa (dalej także jako: plan miejscowy lub uchwała), podnosząc że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), tj.:
art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez uchwalenie uchwały jej w warunkach niezgodności z uchwałą w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Krokowa nr 111/23/2010 z dnia 29 grudnia 2010 roku, zmienionego uchwałą nr XLIll/464/2014 Rady Gminy Krokowa z dnia 28 marca 2014 roku oraz uchwałą nr XLVI/504/2014 Rady Gminy Krokowa z dnia 29 maja 2014 roku (dalej jako: "Studium"), co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
art. 17 u.p.z.p. w zw. z art. 27 u.p.z.p. - poprzez nieprzeprowadzenie od początku procedury planistycznej przez Radę Gminy Krokowa wobec dokonania zmiany treści projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowanego w 2009 r., a uchwalenie planu miejscowego z pominięciem tej procedury, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z uwagi na powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonych we wsi K., które objęte są następującymi księgami wieczystymi o nr: [...], obejmującą działkę nr [..] oraz [...], [..] obejmującą działkę nr [...] oraz [...], [...] obejmującą działkę nr [...], [...] obejmującą działkę nr [...] oraz [...]. Skarżąca podkreśliła, że jest jedynym właścicielem wskazanych nieruchomości, a wprowadzone postanowienia planu miejscowego w sposób bezpośredni naruszają jej prawo własności. Opisane nieruchomości zostały w uchwale objęte kartą terenu nr [..] i oznaczone jako teren 3.05.ZK, obejmujący działki o nr: [...]-[...] oraz jako teren 3.06.ZK, obejmujący działkę o nr [...]. Przeznaczenie tych działek w uchwale opisano jako zieleń przyrodniczo - krajobrazowa, wskutek czego ustalono zakaz zabudowy. Z kolei w Studium wskazane powyżej działki przewidziano w "strefie funkcjonalnej - obszarze rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego - funkcje mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne, zagrodowe oraz układ ruralistyczny wsi Karwieńskie Błota I i II w granicach historycznych wraz z otoczeniem - wpis do rejestru zabytków". Oznacza to sprzeczność przeznaczenia ww. działek przewidzianych w Studium z przeznaczeniem przyjętym w planie.
Nadto, w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały wskazano na przeprowadzone etapy procedury planistycznej, jednak jak podnosi skarżąca, zaskarżona uchwała została przyjęta jedynie na podstawie przeprowadzonej procedury planistycznej w 2009 r. W ramach tej procedury w dniach od 8 października 2009 r. do 6 listopada 2009 r. projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w Urzędzie Gminy Krokowa i w wyznaczonym terminie wpłynęły 164 uwagi. Wójt Gminy Krokowa (dalej jako "Wójt") rozpatrzył wszystkie uwagi, z których 4 postanowił uwzględnić w całości, 4 postanowił uwzględnić w części, 5 uznał jako błędnie sklasyfikowane, a 151 uwag nie uwzględnił w całości. W związku z tym w projekcie naniesiono zmiany w oparciu o złożone uwagi, a kolejno na podstawie art. 17 u.p.z.p. (o treści ówcześnie obowiązującej) ponowiono uzgodnienie z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (dalej: PWKZ). Wprowadzone zmiany nie uzyskały akceptacji PWKZ.
Kolejno odnosząc się już do samej uchwały, w uzasadnieniu wskazano, że na skutek braku możliwości uzyskania uzgodnienia przez PWKZ projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmienionego w wyniku uwzględnienia uwag wniesionych po wyłożeniu do publicznego wglądu, w celu kontynuowania procedury planistycznej, konieczna stała się zmiana rozstrzygnięcia uwag i powrót do rozwiązań projektowych projektu planu do etapu wyłożenia do publicznego wglądu. W następstwie powyższego, aby móc podjąć uchwałę Wójt w dniu 21 marca 2022 r. na mocy zarządzenia nr 0050.66.1.2022 zmienił wcześniejsze rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 8 października 2009 r. do 6 listopada 2009 r. projektu. Tym samym spośród złożonych 164 uwag, 2 pozostały w części uwzględnione i w części nieuwzględnione, 2 spośród uznanych wcześniej jako błędnie sklasyfikowane zostały nieuwzględnione, 3 zostały uznane jako błędnie sklasyfikowane, zaś 159 uwag zostało w całości nieuwzględnionych. W uzasadnieniu wskazano, że uwagi częściowo uwzględnione, ze względu na swój charakter, nie wiążą się z koniecznością ponowienia uzgodnień.
Podsumowując dokonane zmiany, zdaniem skarżącej, Wójt nie uwzględnił uwag, które początkowo uwzględnił w rozstrzygnięciu z 14 grudnia 2009 r., mianowicie dotyczy to uwag o numerze: 25, 54 pkt 1), 74, 78,108 pkt 3), 116 pkt 3) oraz 138, a jako podstawę zmiany wskazano, że: "Zmiana rozstrzygnięcia nastąpiła w związku z faktem, że wprowadzone w projekcie planu w wyniku uwzględnienia uwagi zmiany nie uzyskały akceptacji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków".
Jak dalej wskazała skarżąca w ostatnim punkcie uzasadnienia do zaskarżonej uchwały wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony zgodnie z obowiązującą procedurą wynikającą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, spełnia obowiązujące w tym zakresie warunki i może być zatwierdzony. Nie zgadzając się z tym, skarżąca pismem z 26 kwietnia 2022 r. wezwała Radę Gminy Krokowa do usunięcia naruszenia prawa oraz pismem z 4 maja 2022 r. skierowała do Wojewody Pomorskiego pismo w sprawie istotnych naruszeń prawa wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Jednakże wniesionych uwag skarżącej oba te organy administracji nie uwzględniły.
W ocenie skarżącej uchwała została wydana z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje jej nieważnością. Uzasadniając podniesione zarzuty co do naruszenia zasad skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zdaniem zaś Spółki zaskarżona uchwała narusza postanowienia Studium, ze względu na przyjęcie w niej innego przeznaczenia nieruchomości, niż to, które wynika z tego Studium. Mianowicie, w uchwale nieruchomości oznaczone są jako zieleń przyrodniczo - krajobrazowa, podczas gdy w Studium oznaczono te nieruchomości jako strefy funkcjonalne - obszar rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego - funkcje mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne, zagrodowe oraz układ ruralistyczny wsi Karwieńskie Błota I i II w graniach historycznych wraz z otoczeniem - wpis do rejestru zabytków. Zatem zawarte w rozdziale 1 § 1 uchwały stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń Studium jest błędne, gdyż przyjęta uchwała w sposób oczywisty jest niezgodna z treścią postanowień Studium, co wskazuje na naruszenie zasad sporządzania planu. Każde zaś naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Nadto zdaniem spółki z uwagi na art. 27 u.p.z.p. Rada Gminy Krokowa była obowiązania do przeprowadzenia ponownie procedury planistycznej, o której mowa w art. 17 u.p.z.p., a nie była uprawniona do kontynuowania procedury planistycznej w celu dokonania zmiany rozpatrzenia uwag. Powyższe zdaniem skarżącej potwierdził Wojewoda Pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 7 grudnia 2021 r. w sprawie: NK-III.4131.11.2021, gdzie wskazał, że: "Zapisy Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają żadnego rozróżnienia w zakresie procedury planistycznej dotyczącej charakteru dokonywanych zmian w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie zmiany miejscowego planu muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej, w tym m.in. wymogów określonych w art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 17 u.p.z.p. Brak jest podstaw prawnych umożliwiających dokonywanie zmian, nawet jednostkowych, z pominięciem procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p.".
Zdaniem skarżącej także jednostkowe zmiany projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagają powtórzenia procedury planistycznej, zwłaszcza, że zaskarżona uchwała została podjęta po 13 latach od zakończenia procedowania nad projektem planu. W ocenie skarżącej niedopuszczalnym było przeprowadzenie przez Wójta w sposób jednostronny i arbitralny zmian rozpatrzonych uwag wniesionych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, bez udziału czynnika obywatelskiego, który jest zapewniony na mocy art. 17 u.p.z.p.
Nadto w ocenie Spółki rażącym nadużyciem prawa jest nieuwzględnienie uwag do projektu, które w dniu 14 grudnia 2009 roku Wójt uwzględnił, celem obejścia prawa i wymogów stawianych przez PWKZ. W uzasadnieniu do zarządzenia nr 0050.66.1.2022 Wójta z 21 marca 2022 r. w sprawie zmiany rozstrzygnięcia Wójta z 14 grudnia 2009 r. w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniach od 8 października 2009 r. do dnia 6 listopada 2009 r. wskazano wprost, że: "Uwaga rozstrzygnięciem z dnia 14 grudnia 2009 roku została przez Wójta Gminy Krokowa uwzględniona. W projekcie planu miejscowego naniesiono zmiany w oparciu o złożoną uwagę i zgodnie z art. 17 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponowiono uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wprowadzone zmiany nie uzyskały akceptacji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienia odmawiające uzgodnienia z dnia 10 października 2012 roku, z dnia 20 sierpnia 2014 roku nr ZN.5150.190.3.2013.). Pomimo wielokrotnych spotkań w PWKZ w Gdańsku i zażalenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Kulturowego, wprowadzona w wyniku uwzględnienia uwagi zmiana projektu planu nie uzyskała akceptacji w postaci uzgodnienia. Warunki uzgodnienia mają charakter wiążący. W związku z faktem braku akceptacji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zmian projektu planu miejscowego wynikających z uwzględnionych uwag oraz w związku z tym, że warunkiem uchwalenia projektu planu miejscowego jest uzyskanie wszystkich wymaganych przepisach prawa uzgodnień, Wójt Gminy Krokowa zmienia stanowisko i nie uwzględnia uwagi w całości". Wobec powyższego, Rada Gminy Krokowa była obowiązana do przeprowadzenia ponownie procedury planistycznej, szczegółowo określonej w art. 17 u.p.z.p., w związku z tym stanowi błąd powoływanie się w postanowieniach ust. 1-4 rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu w 2009 roku, stanowiącego załącznik nr 7 do zaskarżonej uchwały. Opisane uchybienie proceduralne stanowi w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów uchwała nie może ostać się w obrocie prawnym i konieczne jest stwierdzenie jej nieważności.
Celem potwierdzenia legitymacji do wniesienia skargi, spółka powołała art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przyjęta przez Radę Gminy Krokowa Uchwała MPZP ograniczyła w sposób znaczny prawo do dysponowania nieruchomościami skarżącej poprzez określenie jej przeznaczenia jako zieleń przyrodnicza krajobrazowa, wbrew ustaleniom Studium, który oznaczył te nieruchomości jako strefy funkcjonalne - obszar rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego - funkcje mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne, zagrodowe oraz układ ruralistyczny wsi Karwieńskie Błota I i II w graniach historycznych wraz z otoczeniem - wpis do rejestru zabytków. Nadto, poprzez brak powtórzenia procedury planistycznej, o której mowa w art. 17 u.p.z.p., pozbawiono skarżącą możliwości odniesienia się do dokonywanych zmian rozstrzygniętych uwag w dniu 14 grudnia 2009 r., a następnie poprzez uchwalenie planu miejscowego po 13 latach bez jakiejkolwiek konsultacji społecznej z właścicielami nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z ostrożności procesowej, ewentualnie - oddalenie skargi w całości wobec jej bezzasadności.
W piśmie tym wskazano, że na podstawie art. 17 u.p.z.p. projekt planu został przedstawiony do uzgodnienia organom wskazanym w tym przepisie, w tym PWKZ. Stanowiska organów uzgadniających mają charakter władczego ich działania w stosunku do gminy i organ sporządzający projekt planu jest nimi związany. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w planie są wynikiem przyjętych uzgodnień organów, w tym PWKZ i ten czynnik zadecydował o rozwiązaniach dotyczących przeznaczenia terenów w planie miejscowym. Przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania wsi Karwieńskie Błota I i II został m.in. uzgodniony przez PWKZ postanowieniem z 14 sierpnia 2009 r. nr ZP.4171/5782/2009.
Uzgodnienia stanowią formę współdziałania organów w tworzeniu planu miejscowego i mają charakter wiążący co do treści planu. Gmina nie może przyjąć postanowień planu niezgodnych z wolą organu uzgadniającego. Po wyłożeniu do publicznego wglądu zaskarżonego planu od 8 października 2009 r. do 6 listopada 2009 r. i uwzględnieniu przez Wójta części uwag, opracowana był nowa wersja projektu planu, co wiązało się z koniecznością ponowienia uzgodnień, w tym z PWKZ. Wójt uwzględnił 8 uwag (wpłynęło 164), dotyczących rozszerzenia zabudowy dla siedlisk rolniczych. Po zmianach projektu planu PWKZ stanął na stanowisku, że warunkiem uzgodnienia jest uwzględnienie możliwości rozszerzenia zabudowy jedynie na tereny dwóch siedlisk rolniczych i wskazywał na dodatkowe warunki uzgodnienia (np. zakaz podziałów siedlisk, położenie bruku na ul. W. w Kamieńskich Błotach II, uwzględnienie dodatkowej jednej działki na teren pod zabudowę). W trakcie trwania przez wiele lat procedury nie uzyskano kompromisu w zakresie możliwości zmiany ustaleń nowego projektu planu. W konsekwencji, zmieniony projekt planu miejscowego, nie uzyskawszy uzgodnienia PWKZ, nie był wykładany do publicznego wglądu. Zarzuty zawarte w skardze dotyczące nieprzeprowadzenia od początku procedury planistycznej przez Radę Gminy Krokowa w przypadku dokonania zmiany treści zmienionego projektu planu miejscowego po 2009 r. są bezprzedmiotowe i nie mają znaczenia w odniesieniu do skarżonej uchwały. Zmiany wynikające z uwag zgłoszonych w 2009 r. nie zyskały akceptacji organu uzgadniającego i nie mogły znaleźć odzwierciedlenia w treści planu. Brak jest podstaw prawnych, aby kwestionować uchwalony plan miejscowy na podstawie zarzutów odnoszących się do procedury nie uzgodnionej zmiany projektu planu miejscowego, która nie wywołuje skutków prawnych.
Jak wskazał organ, skarżąca jest właścicielem działek o nr : [...]-[...] w obrębie geodezyjnym Kamieńskie Błota gmina Krokowa. Kwestionowane przez skarżącego postanowienia skarżonej uchwały, objęte uregulowaniami w karcie terenu Nr [...], przewidują dla działek nr [...]-[...], położonych w granicach terenu oznaczonego jako 3.05.ZP przeznaczenie terenu jako tereny zieleni przyrodniczo-krajobrazowej, a dla działki [..], położonej w granicach terenu oznaczonego jako 3.06.ZP - również przeznaczenie terenu jako tereny zieleni przyrodniczo-krajobrazowej. Na terenach tych obowiązuje zakaz zabudowy.
Jak wyjaśnił organ, z faktu wpisania do rejestru zabytków województwa pomorskiego, pod numerem rejestru A-1060 (obecnie A-1760) układu ruralistycznego wsi K. w granicach historycznych wraz z otoczeniem wynika, że teren ten został objęty ochroną konserwatorską. Wpisu ten dotyczy całego zakresu skarżonego planu miejscowego. W granicach tego terenu położone są również działki skarżącej, w tym działki nr [...]-[...] w strefie do 100 m od kanału K. Kwestia braku możliwości wprowadzenia terenów pod zabudowę w strefie do 100 m od kanału K. została wskazana w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 21 maja 2009 r. nr RDOŚ-22-PN.11-7041 -13-26/09/jz. uzgadniającego projekt planu miejscowego. Również PWKZ w postanowieniu z 14 sierpnia 2009 r., nr ZP.4171/5782/2009 uzgodnił projekt planu miejscowego w kształcie uwzględniającym jego warunki konserwatorskie. Zdaniem PWKZ ze względów konserwatorskich niedopuszczalna w pasie 100 m jest zabudowa przy i wzdłuż kanału K. i po jej południowej stronie. Powyższe ustalenia były zgodne z obowiązującym w trakcie uzgodnień projektu planu rozporządzeniem Nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Wójt był związany uzyskanymi uzgodnieniami. Mając na uwadze powyższe, brak jest podstaw do formułowania zarzutu wobec gminy w zakresie nieprzestrzegania przepisów wynikających z u.p.z.p.
Organ podkreślił, że działki skarżącej położone na terenie oznaczonym jako 3.05.ZP i 3.06.ZP z przeznaczeniem terenu jako tereny zielem przyrodniczo-krajobrazowej, dotychczas miały status działek rolnych i były oznaczone w ewidencji gruntów jako ŁIV , RV, RVI, bez prawa zabudowy. Plan zakwalifikował te działki, zgodnie ze stanowiskiem zawartym m.in. w uzgodnieniu PWKZ i RDOŚ, do obszaru bez możliwości zabudowy. Żadna z działek skarżącej nie uzyskała decyzji o warunkach zabudowy pozwalającej na budowę obiektów budowlanych. Postanowienia planu miejscowego nie ograniczają możliwości dotychczasowego i faktycznego użytkowania nieruchomości skarżącej w dniu wejścia w życie planu miejscowego.
Całkowicie niezasadny jest zarzut, że po uwzględnieniu uwag, projekt zmienionego planu powinien być ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Jeżeli zmieniony projekt planu, po uwzględnieniu przez wójta złożonych uwag, nie był uzgodniony, brak jest podstawy prawnej, aby mógł być ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Uwagi dotyczyć mogą wyłącznie projektu planu w postaci, w jakiej został wyłożony do publicznego wglądu. Jak wynika z zarządzenia nr 0050.66.1.2022 Wójta z 21 marca 2022 r. w sprawie zmiany rozstrzygnięcia Wójta z 14 grudnia 2009 r. w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniach od 8 października 2009 r. do 6 listopada 2009 r. Wójt zmienił stanowisko i nie uwzględnił m.in. uwag nr 25, 54 pkt 10, 74, 78, 108 pkt 30, 116 pkt 3 oraz 138, które uwzględnił w rozstrzygnięciu z 14 grudnia 2009 r. z uwagi na fakt, że uwzględnione przez niego uwagi, skutkujące zmianą projektu planu, nie uzyskały akceptacji przez PWKZ. Konsekwencją takiego stanowiska było przedstawienie Radzie Gminy Krokowa projektu planu, który był uzgodniony z organami występującymi w procedurze i wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 8 października 2009 r. do 6 listopada 2009 r.
Organ podkreślił, że zasada partycypacji społecznej została w pełni zachowana, gdyż projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu, termin składania uwag ustalono do dnia 23 listopada 2009 r. Nadto dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego odbyła się 13 listopada 2009 r. Niezadowolenie właścicieli nieruchomości dotyczące zasad zagospodarowania zawartych w planie miejscowym, w tym m.in. zakaz zabudowy wynikający z uwarunkowań konserwatorskich, nie uzgodnienie zmienionego projektu planu i nie przeprowadzenie dyskusji publicznej na etapie dokonywania zmian projektu planu nie może stanowić zarzutu braku partycypacji społecznej w procedurze planu miejscowego. Nieaktualność postanowień i ustaleń zawartych w planie miejscowym, z uwagi na długoletnią procedurę planistyczną nie powoduje niemożliwości jego stosowania. Obecnie plan stanowi bezpośrednią podstawę prawną do wydawania decyzji budowlanych. Zachowana zostaje zasada bezpośredniego stosowania planu miejscowego w procesie inwestycyjnym. Wskazuje się, że obowiązujące plany miejscowe, uchwalone i zachowane w mocy sprzed wejściem w życie nowych zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (11.07.2003 r.) oraz plany uchwalone pod rządami nowej ustawy sporządzone na podstawie standardów już nieaktualnych pozostają w obrocie prawnym i stanowią podstawę prawną dla decyzji o pozwoleniu na budowę.
Do uchwalenia planu przedłożono Radzie Gminy Krokowa projekt planu w wersji wyłożenia do publicznego wglądu z 2009 roku. Rada Gminy Krokowa uchwałą z 31 marca 2022 r. Nr XLVII 478/2022 przyjęła przedstawiony do uchwalenia projekt planu miejscowego, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium, a w załącznikach rozstrzygnęła, że nie uwzględnia żadnej z uwag, których wcześniej nie uwzględnił organ wykonawczy gminy Krokowa oraz o sposobie realizacji inwestycji.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia zasad sporządzania miejscowych planów w zakresie stwierdzenia, że zaskarżona uchwała "narusza postanowienia Studium, ze względu na przyjęcie w niej innego przeznaczenia nieruchomości, niż tego , który wynika ze studium". W odpowiedzi na skargę podkreślono, że zgodnie z orzecznictwem studium jest aktem kierunkowym, wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże organ planistyczny jedynie co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami gminy. Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krokowa z 29 grudnia 2010 r. nr IH/23/2010, zmienionego uchwałą Rady Gminy Krokowa z dnia 28 marca 2014 r. nr XLIIl/464/2014 i z dnia 29 maja 2014 r. nr XLVI/504/2014, nieruchomości skarżącej znajdują się w strefie funkcjonalnej oznaczonej na rysunku Studium kolorem brązowym jako obszary rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego - funkcje mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne, zagrodowe. W tekście Studium w kierunkach polityki przestrzennej dla wsi obrębowej Karwieńskie Błota w strukturze obszaru wskazuje się na ustalenia struktury obszaru: zabudowa skoncentrowana w obrębie historycznego zespołu ruralistycznego wsi Karwieńskie Błoto Pierwsze i Karwieńskie Błoto Drugie, częściowo rozproszona, rozwój terenów osiedleńczych, w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i letniskowej zakłada się w rejonach zwartej zabudowy wsi, uwaga: określone na rysunku studium zasięgi obszarów rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego są zasięgami orientacyjnym". We wskaźnikach dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów: "dla wsi Karwieńskie Błota wg ustaleń konserwatorskich". Jak wskazano powyżej, w trakcie procedury projekt planu został uzgodniony przez PWKZ postanowieniem z 14 sierpnia 2009 r. nr ZP.4171/5782/2009, w którym zostały zawarte wytyczne konserwatorskie, w tym zasięg terenów przeznaczonych pod zabudowę. Podkreślono, że Wojewoda Pomorski w trakcie kontroli legalności skarżonej uchwały nie wniósł żądnych uwag do treści ww. planu.
Biorąc pod uwagę powyższe Rada wskazała, że interes prawny skarżącej nie został naruszony a skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże z ostrożności procesowej, w przypadku uznania braku podstaw do odrzucenia skargi, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola uchwały Rady Gminy Krokowa nr XLVII/478/2022
z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Karwieńskie Błota I i II w gminie Krokowa (dalej powoływanej jako: uchwała lub plan miejscowy) w zakresie objętym interesem prawnym skarżącej Spółki, tj. w odniesieniu do stanowiących jej własność działek gruntu nr [..]-[..], nie wykazała podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Niniejsza skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40) – zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawa ta, podobnie jak i ww. ustawa regulująca postępowanie przed sądem administracyjnym nie przewiduje ani terminu, ani też szczególnego trybu dla zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego. W konsekwencji, warunek jej dopuszczalności, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W wykonaniu tego warunku skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną strony skarżącej, np. pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Wskazać przy tym należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.
W judykaturze przyjmuje się, że wystarczające w sferze wykazania powołanej przesłanki jest wskazanie, że nieruchomość należąca do strony skarżącej zlokalizowana jest na terenie objętym kwestionowanymi postanowieniami skarżonego planu miejscowego (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1277/15, dostępny CBOSA). Interes prawny lub uprawnienie oraz ich naruszenia, o czym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., mogą wynikać z przepisów prawa materialnego administracyjnego, jak również z przepisów prawa cywilnego (art. 140 k.c. - por. wyrok NSA z 23 września 2016 r., II OSK 3144/14, dostępny j.w.). Jak wynika ze skargi i znajduje również potwierdzenie w treści odpowiedzi na skargę, skarżącą Spółka z o.o. D. jest właścicielką nieruchomości stanowiących działki nr [...]-[..], objętych zakresem przedmiotowym zaskarżonej uchwały. Działki te objęte są kartą terenu nr [..], która obejmuje m. in. jednostki planistyczne określone symbolem 3.05.ZK oraz 3.06.ZK. W jednostce planistycznej 3.05.ZK znajdują się działki [...]-[...], natomiast w jednostce 306.ZK – działka nr [...]. Przeznaczenie ww. terenu, jak wynika z punktu 1 karty terenu nr [...] to: zieleń przyrodniczo-krajobrazowa. Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego określone zostały z odwołaniem do § 7 ust. 2 pkt 2 i 5 planu i z uwzględnieniem tego, że część obszaru opracowania planu położona jest w granicach otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego – obowiązują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r.); Obszar opracowania planu położony jest w granicach "Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu"; W karcie terenu nr [..] określono także zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: "w obrębie układu ruralistycznego wsi wpisanego do rejestru zabytków (strefa A-1) – obowiązują ustalenia § 7 ust. 3 pkt 1 ppkt b, (W obszarze strefy A-1 (strefa zabudowy - oznaczona na schemacie na rysunku planu) ochronie poddaje się: historyczny zespół ruralistyczny, historyczną kompozycję przestrzenną, historyczny układ zabudowy, historyczne budynki, historyczne kanały oraz historyczne podziały, - szczególne ustalenia dotyczące strefy mieszkaniowej), - w strefie ekspozycji cmentarza (część terenów 3.05.ZK i 3.14.ZK) zagospodarowanie terenu należy kształtować w sposób maksymalnie eksponujący zabytkowy cmentarz (teren 3.10.ZP) - obowiązują ustalenia § 7 ust. 3 pkt 5 ppkt c. (W obrębie zabytkowego cmentarza (wpisanego do rejestru zabytków) i jego otoczenia: ustala się strefę ekspozycji cmentarza, oznaczoną na rysunku planu, gdzie nie zaleca się lokalizacji zieleni wysokiej. Wszelkie działania w obrębie zabytkowego cmentarza wymagają zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postaci decyzji administracyjnej)". W punkcie 9 karty terenu określono szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu, ustalając w szczególności zakaz zabudowy.
W ocenie Sądu, zaskarżony w niniejszej sprawie plan, w części w jakiej jego postanowienia dotyczą ww. działek stanowiących własność skarżącej, narusza bezpośrednio jej interes prawny, przejawiający się w prawie własności nieruchomości, a tym samym, wynikający z wyżej cytowanego przepisu warunek merytorycznej dopuszczalności skargi został spełniony. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga w tym przypadku ograniczenie prawa własności skarżącej w sposób wyłączający lub ograniczający możliwość realizacji zabudowy, na co wyraźnie wskazuje skarżąca w treści swojej skargi. Opisane powyżej ustalenia planu, wynikające z karty terenu nr 97 w związku z odpowiednimi przepisami ogólnymi planu, naruszają interes prawny skarżącej, jako właścicielki ww. nieruchomości, wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu stanowiących jej własność działek tylko do terenu zieleni krajobrazowej, z dopuszczeniem lokalizacji ścieżki pieszej wzdłuż rzeki K. Zachodzi zatem związek pomiędzy konkretną sytuacją prawną – czyli przysługującym skarżącej prawem własności nieruchomości objętej cytowanymi postanowieniami planu i negatywnym wpływem zaskarżonej uchwały na tę sferę jej prawa, polegającym na jej ograniczeniu. Tym samym, jak już wskazano powyżej, zdaniem Sądu, spełniony został warunek dopuszczalności skargi, gdyż skarżącej przysługuje legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że należało dokonać oceny zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej postanowień, dotyczących działek będących własnością skarżącej, z przepisami prawa.
W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w cyt. ustawie - regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zarazem, zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.
Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że w aktualnym stanie prawnym nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.
Skarżąca w treści skargi zarzuca zarówno naruszenie trybu sporządzania zaskarżonego planu, wskazując na naruszenie art. 17 w zw. z art. 27 u.p.z.p., jak również zarzuca niezgodność zaskarżonej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krokowa, tj. z uchwałą Rady Gmina Krokowa z 29 grudnia 2010 r., zmienioną następnie uchwałą tej Rady z 28 marca 2014 r. oraz z 29 maja 2014 r. (dalej powoływanej jako Studium).
Przechodząc zatem do kontroli zasad i trybu sporządzania planu sąd wyjaśnia, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony (co już przesądzono), ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli jej kompetencji do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.
Realizacja władztwa planistycznego, jak jednak wskazano powyżej, musi odbywać z poszanowaniem ogólnych reguł, kształtujących tryb sporządzenia aktu prawa miejscowego, w tym w szczególności – wynikającą z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zasadą zgodności postanowień planu miejscowego ze Studium. Analizując zatem problematykę tej zgodności w okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącej co do braku tej zgodności.
Z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z postanowieniami studium. Ponadto stosownie do treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).
Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781).
Przenosząc powyższe ogólne rozważania na okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z rysunkiem "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", stanowiącym załącznik do Studium, wszystkie działki skarżącej znajdują się na obszarze oznaczonym jako "obszary zainwestowania wielofunkcyjnego – funkcje: mieszkaniowa, usługowa, w tym uzdrowiskowa, rekreacyjna, zagrodowa". Odczytując to postanowienie studium, charakteryzujące strefę funkcjonalną, w której znajdują się nieruchomości skarżącej, uwzględnić jednocześnie należy, że Studium, dla potrzeb wyjaśnienia jego postanowień, w odniesieniu do funkcji rekreacyjnej przewiduje, że pod tym pojęciem należy rozumieć sport, kąpieliska, odnowę biologiczną, zieleń, hotelarstwo, zabudowę letniskową, obsługę turystyki, itp. (str. 221 Studium). Określenie "tereny wielofunkcyjne", wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, nie oznacza, że w jednostce tak opisanej kierunkiem rozwoju jest przeznaczenie nieruchomości wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową, czy usługową, jak tego oczekuje strona skarżąca. W ocenie Sądu, tak opisana jednostka planistyczna określa i wyznacza tereny o zróżnicowanym układzie funkcjonalnym i rozmaitych funkcjach, tworzących jeden z podstawowych elementów struktury wsi. Przy czym, chodzi tu o zróżnicowane funkcje, do których zaliczyć należy, oprócz funkcji mieszkaniowej, również inne, w tym przede wszystkim wymienione w Studium jako dominujące i uzupełniające. W odniesieniu do Wsi Karwieńskie Błota (s. 198 Studium) przewiduje się jako funkcję dominującą – rekreacje, obsługę turystyki; zakłada się rozwój funkcji uzdrowiskowych. Natomiast, mieszkalnictwo, funkcje usługowe związane z obsługą mieszkańców i rolnictwem stanowią we Wsi Karwieńskie Błota według Studium funkcje uzupełniające.
W ramach interpretacji postanowień Studium nie można pomijać całokształtu postanowień definiujących dany teren. W odniesieniu do nieruchomości skarżącej w szczególności będą to także postanowienia ogólne odnoszące się do zasad dziedzictwa kulturowego, a jednoznacznie wskazujące na konieczność zachowania założeń ruralistycznych wsi holenderskiej lokowanej w 1599 r. (str. 36 Studium), skutkujących wpisem do rejestru zabytków. Powyższe oznacza, że przedstawiona w skardze interpretacja postanowień Studium w zakresie obejmującym ocenę zgodności z nimi zaskarżonej uchwały, jest wybiórcza i odnosi się wyłącznie do literalnego określenia obszaru, w którym znajdują się działki skarżącej, a oznaczonego jako "obszary zainwestowania wielofunkcyjnego – funkcje: mieszkaniowa, usługowa, w tym uzdrowiskowa, rekreacyjna, zagrodowa". Skarżąca abstrahuje od dalszej części opisu tej jednostki, znajdującego się w Studium, z którego wynika, że pojęcie rekreacji obejmuje także "zieleń". Pomija również charakter Studium jako aktu polityki przestrzennej, które z założenia określa ogólne kierunki i założenia, będące punktem wyjścia dla bardziej szczegółowych postanowień planu miejscowego. W ocenie Sądu, wbrew argumentacji skargi, funkcja rekreacyjna, będąca dominującą funkcją przewidzianą w Studium dla rozwoju wsi Karwieńskie Błota, która według tego aktu może przejawiać się również w realizacji zieleni, została przewidziana jako jedna z dopuszczalnych funkcji na obszarze obejmującym działki skarżącej. Oznacza to, że nie zachodzi sprzeczność postanowień planu z postanowieniami Studium w zakresie przeznaczenia terenu, co w skardze zarzucała strona skarżąca.
Sąd nie podziela również argumentacji skarżącej w zakresie naruszenia trybu sporządzenia kwestionowanego planu w stopniu, który winien skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Zdaniem skarżącej, Rada Gminy Krokowa była obowiązana do ponowienia procedury planistycznej, uregulowanej w art. 17 u.p.z.p. w następstwie zmiany stanowiska organu planistycznego odnośnie do części uwag zgłoszonych w grudniu 2009 r. Skarżąca wskazuje przy tym, że pierwotnie część uwag zgłoszonych w tym czasie (nr 25, 54.1, 74, 108.3, 116.3 i 138) organ postanowił częściowo uwzględnić. Ostatecznie jednak, wobec sprzeciwu Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organu uzgadniającego, organ planistyczny wycofał się z tego zamiaru, co skutkowało zmianą rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu w 2009 r. Skarżąca upatruje rażącego naruszenia prawa w podjęciu tego rozstrzygnięcia oraz w braku ponownego wyłożenia projektu planu.
W ocenie Sądu jednak powyższe zarzuty strony skarżącej nie są zasadne. Art. 17 u.p.z.p. reguluje szczegółowo elementy procedury planistycznej, wskazując na jej kolejne etapy, obejmujące m. in. zasięgnięcie stanowiska organów współdziałających (w formie opinii i uzgodnień), a także konieczność realizacji tzw. zasady uspołecznienia, zakładającej konsultację społeczną, przewidzianych w projekcie planu rozwiązań planistycznych. Niewątpliwie, będąca przedmiotem kontroli procedura podejmowania planu jest nietypowa, bowiem wyjątkowo rozciągnięta w czasie (uchwała intencyjna jest z 2006 r.). Z akt planistycznych wynika, że po 2013 r. procedura uchwalania planu został "zawieszona". W ocenie Sądu jednak, poszczególne etapy uchwalania planu, wynikające z art. 17 (w brzmieniu wynikającym z daty podjęcia uchwały intencyjnej) zostały zrealizowane. Zarazem, choć skarżąca nie doprecyzowuje, który konkretnie przepis art. 17 u.p.z.p. został naruszony w opisanych przez nią okolicznościach, Sąd nie dostrzega w szczególności naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p., który stanowi, że wójt wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Brzmienie tego przepisu choć na przestrzeni wielu lat uległ zmianie, to jednak nie dotknęło jego istoty (miało charakter wyłącznie redakcyjny). Ostatecznie zostało ustalone ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130,poz. 871), która weszła w życie 21 października 2010 r.
Z treści tego przepisu wynika zatem konieczność wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu po wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Z analizy dokumentacji planistycznej, potwierdzonej także treścią odpowiedzi na skargę wynika, że wobec braku uzgodnienia przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, rozwiązania wynikające z ww. uwzględnionych częściowo uwag, nie zostały wprowadzone do treści projektu planu. W konsekwencji, wobec braku zmiany projektu planu w stosunku do tego, który został wyłożony w dniach od 8 październik 2009 r. do 6 listopada 2009 r., nie zaktualizowała się konieczność ponownego wykładania projektu planu, jak to stanowi art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Analiza części graficznej projektu wyłożonego planu wskazuje, że był to dokładnie ten sam (identyczny) dokument, jaki został wyłożony w ww. dniach i ostatecznie został uchwalony.
Niezależnie do tego zauważyć wypada, że skarżąca czynnie brała udział w procedurze planistycznej, także poprzez złożenie – w piśmie z 13 listopada 2009 r. – uwagi do treści planu. Z treści tego pisma wynika jednocześnie, że część działek skarżącej ([...]-[...]) została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo – usługową (jednostki planistyczne 3.07.MN/U i 3.08.MN/U). Skarżąca kwestionowała natomiast przeznaczenie działek objętych niniejszą skargę na zieleń krajobrazową. W wyjaśnieniu braku uwzględnienia uwagi skarżącej wójt wskazał, że w odniesieniu do działek objętych skargą, a więc o numerach [...]-[...] brak jest możliwości ich przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniowo – usługową ze względu na brak uzgodnienia takiego ich przeznaczenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku. W treści postanowienia z 21 maja 2009 r. organ ten dokonał uzgodnienia projektu planu pod warunkiem wyznaczenia linii 100 m od linii brzegowej kanału K., wskazując na możliwość wprowadzenia nowych terenów pod zabudowę poza tą strefą.
Powyższa okoliczność prowadzi zatem do dwóch wniosków, które mają znaczenie nie tylko z perspektywy trybu uchwalenia planu (w kwestionowanym przez skarżącą aspekcie), ale także przyjętych zasad przeznaczania terenów i ważenia interesów publicznego i prywatnego. Po pierwsze zatem, powołując się na brak ponownego wyłożenia planu w następstwie zamiaru uwzględnienia określonych uwag do planu (nr 25, 54.1, 74, 108.3, 116.3 i 138), wskazać należy, że skarżąca nie była ich autorem, nie dotyczyły one również jej nieruchomości. Jej uwaga bowiem została rozstrzygnięta negatywnie ze względu na stanowisko organu uzgadniającego. W takiej zaś sytuacji okoliczność uwzględnienia przez organ uwag innych podmiotów, skutkująca ewentualną zmianą planu w części graficznej i tekstowej (co ostatecznie nie nastąpiło) – nie dotyczyłaby w żaden sposób skarżącej. Nie wywodzi się więc ze sfery objętej jej interesem prawnym, która to sfera wyraźnie ogranicza zakres kognicji sądu w sprawach wywołanych skargą indywidualną na akt prawa miejscowego. I choć Sąd nie dostrzegł tutaj naruszenia trybu sporządzenia planu, wynikającego z art. 17 u.p.z.p., co wyjaśnił powyżej, to nawet gdyby takie nastąpiło, to nie miałoby ono żadnego wpływu na kształt rozwiązań planistycznych dotyczących działek skarżącej, a w konsekwencji – nie mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi, gdyż wykracza poza jej interes prawny wyznaczony prawem własności do jej konkretnych działek gruntowych. Po drugie zaś, opisana sekwencja czynności podejmowanych w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu dostarcza argumentów, prowadzących do wniosku, że organ planistyczny, podejmując uchwałę o przeznaczeniu nieruchomości skarżącej na zieleń krajobrazową, nie naruszył zasad podejmowania rozstrzygnięć w zakresie decydowania o przeznaczeniu przestrzeni w zakresie prawa własności skarżącej. Wprawdzie w skardze nie sformułowano zarzutów w zakresie naruszenia władztwa planistycznego, tym niemniej, przesądziwszy kwestię zgodności postanowień zaskarżonego planu z postanowieniami Studium oraz braku naruszenia trybu jego sporządzenia, stwierdzić dalej należy, że w ocenie Sądu, ustalenie przez Radę Gminy przeznaczenia działek skarżącej nie nastąpiło z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego.
W doktrynie wskazuje się, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 - CBOSA).
Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przepisy u.p.z.p. należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę, w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 u.p.z.p. Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p.). Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Przyjęte przez gminę rozwiązania co do sposobu wykorzystania nieruchomości w sposób, który skutkuje ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości – zgodnie z treścią planu - nie oznacza ex definitione, że postanowienia planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. Gmina działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli może zmieniać przeznaczenie terenu, będącego własnością innych osób, ograniczając w ten sposób przysługujące im prawo własności, a tym bardziej może podejmować rozstrzygnięcia, które mogą w większy niż dotychczas sposób, wpływać na sposób wykonywania prawa własności na obszarze objętym postanowieniami planu. Należy bowiem pamiętać, że własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, ale nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, pod warunkiem, że odpowiada to standardom, wynikającym z zasady proporcjonalności, wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, o czym mowa już była powyżej.
Stanowiące własność skarżącej działki, jak już wskazano powyżej, zgodnie z kwestionowanym w niniejszej sprawie planem, znajdują uregulowanie swego przeznaczenia w karcie terenu nr [...] o symbolu ZK (jednostki 3.05 i 3.06), dla którego przewidziano zagospodarowanie jako teren zieleni przyrodniczo - krajobrazowej z zakazem zabudowy. Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, wcześniej teren ten stanowił grunt rolny, na którym również obowiązywał zakaz zabudowy. Skarżąca, jak wynika z akt planistycznych, jest właścicielką – oprócz działek objętych skargą, także działek nr [...]-[...], które zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo – usługową (wszystkie te działki stanowiły pierwotnie jedną dużą nieruchomość, która uległa podziałowi). Powyższa okoliczność wskazuje, że organ planistyczny dokonał analizy możliwości zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości skarżącej (obejmującej szereg działek gruntowych) pod inną funkcję i tam gdzie było to możliwe – przeznaczył nieruchomości na funkcję mieszkaniowo – usługową. Świadczy to zatem o prawidłowej realizacji zasady proporcjonalności, przejawiającej się w ważeniu interesów – publicznego i prywatnego – w procesie decydowania o przeznaczeniu terenów. W odniesieniu do działek objętych skargą ich przeznaczenie pod zieleń przyrodniczo – krajobrazową z zakazem zabudowy zdeterminowane zostało dwoma zasadniczymi względami – ochroną środowiska oraz krajobrazu kulturowego i zabytków, co znajduje także odzwierciedlenie w treści karty terenu nr 79 – w jej punkcie 3 i 4. Wartości te, wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. (walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych) stanowią zatem wprost przesłanki, mogące stanowić usprawiedliwienie dla wprowadzanego ograniczenia prawa własności. Wszystkie te działki znajdują się w strefie 100 m od rzeki K., co zgodnie z treścią powołanego już wyżej postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 21 maja 2009 r. uzgadniającego treść planu, determinowało uwzględnienie zakazu zabudowy. Organ planistyczny zatem był związany treścią ww. postanowienia uzgadniającego i musiał je uwzględnić. Już sama ta okoliczność przesądza o braku naruszenia zasady władztwa planistycznego przy uchwalaniu planu w zakresie objętym skargą. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma także fakt położenia działek skarżącej na obszarze objętym wpisem do rejestru zabytków pod pozycją A – 1760 układu ruralistycznego wsi Karwieńskie Błota I i II, co do którego na wyłączenie możliwości zabudowy wskazywał również Wojewódzki Konserwator Zabytków, zajmujący kilkukrotnie zresztą stanowisko dotyczące zgodności rozwiązań planistycznych z wymogami, wynikającymi z przepisów dotyczących ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego. Niewątpliwe jest zatem, że z uwagi na położenie nieruchomości skarżącej na terenie cennym pod względem kulturowym, a także przyrodniczym, istniały uzasadnione w przepisach prawa względy, usprawiedliwiające przeznaczenie części działek skarżącej jako teren zieleni przyrodniczo – krajobrazowej z zakazem zabudowy, przy dopuszczeniu możliwości zabudowy na działkach nr [...]-[...], co do których istniała możliwość dopuszczenia zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia z rolnego pod teren mieszkaniowo – usługowy. W takiej sytuacji, trudno doszukać się nieuprawnionej ingerencji Gminy w prawo własności skarżącej poprzez zmianę przeznaczenia działki, skoro ustalone zaskarżonym planem przeznaczenie działek objętych skargą nie ingeruje w ich dotychczasowe, wieloletnie przeznaczenie, niewątpliwie powiązane z zakazem zabudowy. Nie znajdują także poparcia w materiale planistycznym okoliczność bezrefleksyjnego przeznaczenia nieruchomości skarżącej pod zieleń przyrodniczo - krajobrazową, bez przeanalizowania interesu prywatnego i wyważenia go z publicznym, o czym mowa była powyżej.
W konsekwencji, oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w zaskarżonym planie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, sąd doszedł do wniosku, że przyjmując kwestionowane rozwiązania planistyczne Rada Gminy władztwa tego nie przekroczyła. W sposób autonomiczny, z zachowaniem zasady ważenia interesu publicznego z prywatnym, zadecydowano o zachowaniu w swej istocie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania analizowanego terenu, związanego z zakazem zabudowy, wdrażając przy tym optymalne rozwiązania wynikające z przyrodniczego położenia i wykorzystania działki. Zdaniem Sądu, rada zrealizowała przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje z zachowaniem określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonana przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozwiązania te, w zakwestionowanym w skardze zakresie, nie naruszają obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 oraz zasady ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa zarzucanych w skardze, ani też innych naruszeń w toku procedury planistycznej, które miałyby charakter istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia procedury.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.