II SA/Wr 350/23

II SA/Wr 350/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi K. G. i D. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr 375/2023 w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lokalu mieszkalnego oraz części wspólnych budynku uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Postępowanie w sprawie inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji było już raz przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd, a rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego we Wrocławiu (dalej PINB) otrzymał od autora projektu zawiadomienie o nieprawidłowościach w jego realizacji. W dniu 9 marca 2000 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy istniejącego mieszkania na poddaszu budynku mieszkalnego. Po przeprowadzonych oględzinach, podczas których stwierdzono wykonywanie robót niezgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 13 lipca 1999 r. projektem budowlanym, postanowieniem z dnia 24 maja 2000 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone w związku z powyższą inwestycją. Następnie decyzją z dnia 19 czerwca 2000 r., na podstawie 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej wykonanych robót związanych z rozbudową oraz orzeczenie techniczne zawierające ocenę prawidłowości tych robót, w zakresie wiedzy i sztuki budowanej, norm i przepisów technicznych – w terminie do 31 lipca 2000 r.
W dniu 10 lipca 2000 r. inwestorzy złożyli dokumentację powykonawczą. W dokumencie wskazano, że usunięte zostały nieprawidłowości powstałe w trakcie robót, a pozostałe rozbieżności w stosunku do projektu budowlanego można uznać za nieistotne w rozumieniu prawa budowlanego. Złożono także oświadczenie osoby nadzorującej wykonanie robót, stwierdzające prawidłowość wykonania robót wskazanych w dokumentacji w zakresie sztuki i wiedzy budowanej i zgodności z przepisami.
Decyzją z dnia 29 grudnia 2000 r. PINB, po rozpatrzeniu wniosku inwestorów, w oparciu o art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z uwagi na konieczność wzmocnienia stropów. Pomimo braku ostateczności tej decyzji, inwestorzy przystąpili do wykonywania robót (wizja z 25 stycznia 2001 r.). Decyzją z dnia 21 marca 2001 r. DWINB uchylił decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2001 r., w związku ze stwierdzonym niebezpieczeństwem zagrożenia katastrofą budowlaną, PINB nałożył na inwestorów obowiązek złożenia ekspertyzy technicznej oceniającej prawidłowość wykonania stropu. W odpowiedzi inwestorzy przedłożyli ocenę nośności gruntu pod budynkiem i ekspertyzę techniczną wykazujące brak zagrożenia dla życia i zdrowia. Z kolei w dniu 19 czerwca 2001 r. - realizując w całości obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia 19 czerwca 2000 r.- złożyli inwentaryzację przebudowanego mieszkania. Następnie pismem z dnia 18 lipca 2001 r. poinformowali o zakończeniu robót związanych z rozbudową mieszkania na poddaszu i wystąpili o pozwolenie na użytkowanie tego lokalu. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 20 września 2001 r. przez organ architektoniczno – budowlany stwierdzono, że roboty zrealizowane zostały niezgodnie z projektem budowlanym, gdyż rozbudową objęto część strychu stanowiącą część wspólną, o czym poinformowano PINB.
Organ nadzoru budowlanego podjął dalsze czynności procesowe w 2008 r. przeprowadzając oględziny podczas których potwierdzono fakt zakończenia robót związanych z przedmiotową inwestycją. Decyzją z dnia 2 kwietnia 2009 r. DWINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 19 czerwca 2000 r. nakładającej na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej wykonanych robót związanych z rozbudową oraz orzeczenie techniczne zwierające ocenę prawidłowości wykonania tych robót.
W toku dalszego postępowania PINB przeprowadził w dniu 16 grudnia 2016 r. oględziny mieszkania podczas których ustalono, między innymi, że w wyniku rozbudowy mieszkania na poddaszu powstał lokal dwupoziomowy. Na pierwszym poziomie mieszczą się pokój dzienny z aneksem kuchennym, dwa pomieszczenia gospodarcze, łazienka oraz sypialnia. Z pokoju dziennego wykonano wyjście na taras, który rozciąga się na długości lukarny posiadającej przekrycie w formie krzywizny obłej. Taras w części wygrodzony jest balustradą, a w części niewygrodzony (do tej części brak bezpośredniego dostępu). Od strony pomieszczenia sypialni istnieje wyjście na drugi taras. Na drugim poziomie lokalu znajduje się łazienka, sypialnia z tarasem oraz część niewygrodzona ścianami pełniąca funkcję antresoli z balustradą. Inwestorzy oświadczyli do protokołu, że roboty zakończyli w 2001 r.
Po analizie materiału dowodowego PINB wezwał strony do przedłożenia zgody Wspólnoty Mieszkaniowej do dysponowania na cele budowlane częścią strychu wykorzystaną na powiększenie mieszkania (w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego z 1999 r.) o pomieszczenia sypialni na I poziomie oraz dokumentu z którego wynika zgoda właściciela lokalu nr [...] na dysponowanie tym lokalem na cele budowalne dla wykonania robót w zakresie instalacji gazowej zasilającej lokal nr [...].
Inwestorzy nie przedłożyli wymaganych zgód stwierdzając, że wszelkie zmiany do zatwierdzonego projektu budowlanego wprowadzone zostały bez ich wiedzy i zgody, za co winę ponosi kierownik budowy i projektant. Nie mają też wiedzy co do robót instalacyjnych wykonanych w mieszkaniu nr [...].
W dniu 22 lutego 2018 r. przeprowadzono ponowne oględziny w obrębie mieszkania nr [...], podczas których dokonano szczegółowych pomiarów parametrów lokalu i instalacji. W wyniku tych czynności oraz po analizie materiału dowodowego i przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie realizacji robót PINB stwierdził, że część robót wykonano z naruszeniem tych przepisów, które obowiązują także w aktualnym stanie prawnym. Zastrzeżenia organu dotyczyły: 1/ zbyt małej w stosunku do określonej w przepisach wysokości pomieszczeń sypialni na I poziomie oraz łazienki i sypialni na II poziomie (pomieszczenia niższe niż 2,5 m); 2 /zbyt małej szerokości drzwi do sypialni i łazienek na obu poziomach (0,78 cm i 0,72 cm zamiast 0,80 cm); 3/ zbyt niskiej balustrady na tarasie (0,90 cm zamiast 1,10 m) i zbyt dużego prześwitu poziomego w balustradzie (19 cm zamiast 12 cm); 4/ zbyt małej szerokości przewodów grawitacyjnych wywiewnych (10 cm, 11 cm i 12 cm zamiast 16 cm); 5/ braku nawiewników powietrza w stolarce okiennej; 6/ za małej kubatury pomieszczenia w którym zamontowany został kocioł (zamiast 6,50 m3 około 2,40 m3); 7/ braku właściwej wentylacji nawiewnej w drzwiach pomieszczenia kotłowni które nie posiada okien; 8/ zwężenia do 1,17 m szerokości korytarza pomiędzy pokojem dziennym a sypialnią na odcinku 1,68 m przy dopuszczonym przez przepisy zwężeniu z 1,20 m do 0,90 cm na odcinku nie większym niż 1,50 m; 9/ niewłaściwej wentylacji nawiewnej w drzwiach pomieszczenia kotłowni i braku wentylacji w pomieszczeniach gospodarczych.
W dniu 29 stycznia 2019 r. PINB wydał decyzję nakładającą na K. G. i J. G. jako inwestorów rozbudowy obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 12 miesięcy trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.
W uzasadnieniu rozstrzygnięci organ wskazał, że do dnia 30 maja 2004 r. nie było prawnych możliwości nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, gdyż obowiązujące do tego dnia przepisy nie przewidywały takiej możliwości jak obecnie w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast stosowanie tego przepisu do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 31 maja 2004 r. możliwe stało się dopiero na mocy nowelizacji Prawa budowlanego, wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowalne.
Powyższą decyzję w drodze odwołania zaskarżyła K. G., J. G. i D. G. Decyzja z dnia 10 maja 2019 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia 10 maja 2019 r. utrzymał przedmiotowe rozstrzygnięcie w mocy.
Po rozpoznaniu skargi K. G., D. G. i J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II S/Wr 116/20 uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przede wszystkim podkreślił, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało w dniu 9 marca 2000 r. i od ponad dwudziestu lat pozostaje niezakończone pomimo, że inwestorzy zawiadomili właściwy organ w dniu 18 lipca 2001 r. o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Fakt zakończenia rozbudowy mieszkania potwierdzony został podczas kolejnych oględzin przeprowadzanych przez PINB począwszy od 2008 r.
Odnośnie do meritum wydanych w sprawie rozstrzygnięć natomiast, w uzasadnieniu wyroku podniesiono, że organ odwoławczy nie przeprowadził oceny wykonanych robót pod kątem istotnego odstępstwa od projektu budowlanego przy uwzględnieniu właściwych kryteriów normatywnych, albowiem ocena legalności wykonania konkretnego obiektu budowlanego powinna być dokonana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wykonania, gdyż to one określały standardy jego wykonania. W ocenie Sądu fakt zaistnienia samowoli budowlanej, czyli wykonania robót z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego i warunków decyzji, powinien być ustalany i oceniany według przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych obowiązujących w 2001 r. – czyli innych niż zastosowane przez organ odwoławczy. Jak wyjaśniono, w tej dacie obowiązywał co prawda przepis art. 36a Prawa budowalnego ale pomimo, że ustawodawca posługiwał się w nim pojęciem istotnego odstępstwa od projektu budowalnego (podobnie jak w art. 50 ust. 1 pkt 3), to jednak nie określał co to pojęcie obejmuje. Oznacza to, że w obowiązującym wówczas stanie prawnym pojęcie to należało do sfery uznania administracyjnego. Tym samym, obecnie orzekając, organ powinien szczegółowo wyjaśnić dlaczego na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów w zaistniałym wówczas stanie faktycznym, uznał dane odstępstwo za istotne. Sąd co prawda zgodził się z organem, że powiększenie rozbudowy o część wspólną budynku stanowiącą strych (nie ujętą w pierwotnym projekcie budowlanym), stanowi istotne odstępstwo od projektu budowalnego o tyle, nie można podzielić kategorycznej opinii, że wszystkie roboty zakwalifikowane podczas oględzin z 2018 r. jako wykonane niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi mogą być uznane za istotne odstępstwo od projektu budowlanego, w tym z jakich względów uznał, że wszystkie szczegółowo wymienione przez niego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w okolicznościach faktycznych i prawnych badanej sprawy (według stanu z dnia ich wykonania) powinny być uznane (i dlaczego) jako istotne odstępstwa od projektu budowlanego.
Sąd zwrócił także uwagę, że organ nie przytoczył konkretnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i nie wykazał, że znajdowały one zastosowanie w sprawie.
Rozpoznając ponownie sprawę, PINB pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r. wezwał K. G. i J. G. do przedłożenia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo rozwojowej albo rzeczoznawcy budowalnego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, wskazujących inny sposób spełnienia wymagań z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać warunki techniczne i ich usytuowanie, uzgodnionej z właściwym państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym lub właściwym wojewódzkim Komendantem Straży Pożarnej w zakresie wymienionych w wezwaniu odstępstw. Wyznaczono również termin kontroli inwestycji na dzień 21 września 2021 r. Jak wynika z protokołu kontroli, lokalu mieszkalnego nr [...] nie udostępniono kontrolującym. Na podstawie oględzin dokonanych zewnętrznie stwierdzono, że stan inwestycji nie uległ zmianie w stosunku do oględzin przeprowadzonych w 2018 r.
Po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania, PINB w dniu 15 października 2021 r. wydał decyzje nr 2483/2021 w której nakazał K. G. i J. G. jako inwestorom rozbudowy sporządzenie i przedłożenie trzech egzemplarzy projektu budowalnego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, w terminie 12 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wypełniając zalecenia wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2020 r., organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że prace budowlane wykonane przez inwestorów zostały ocenione przez organ z uwzględnieniem przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, w wersji obowiązującej w dacie ich wykonania, czyli w latach 2000-2001, z uwagi na zgłoszenie zakończenia robót w 2001 r., niezakwestionowane przez organ nadzoru budowalnego na żadnym etapie postępowania. PINB wyjaśnił również, że z uwagi na kontynuowanie robót budowlanych pomimo postanowienia o ich wstrzymaniu, zostały one oceniane jako wykonane w ramach samowoli budowlanej.
Dalej PINB wyjaśniał, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie wykonywania robót organy nadzoru, nie było możliwości orzeczenia rozbiórki obiektu wykonanego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Podobnie, do dnia 31 maja 2004 r. organy nadzoru budowlanego nie miały możliwości nałożenia na inwestorów obowiązku złożenia projektu budowlanego zamiennego.
Kierując się wytycznymi zawartymi w przywołanym wyżej wyroku tutejszego Sądu, organ pierwszej instancji wskazał w decyzji, które z wykonanych w ramach samowoli robót uznał za wykonany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i z jakiego powodu. W uzasadnieniu decyzji, w ujęciu tabelarycznym wskazano wszystkie ustalone przez organy odstępstwa od projektu, wskazując które z nich uznano za istotne i z jakiego powodu (10 odstępstwa istotnych). W tym kontekście wskazano, że nie ma wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą okoliczności wskazujące na konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a w projekcie zamiennym musza się znaleźć rozwiązania projektowe porządkujące kwestie występujących niezgodności z przepisami techniczno – budowlanymi oraz rozszerzenie obszaru inwestycji na część wspólną strychu, zajętą pod lokal mieszkalny inwestorów, nie objętą pozwoleniem na budowę. Odnośnie do adresatów wydanej decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie wszczęto zostało przed 19 września 2020 r., zatem określenie zostali oni stosownie do treści obowiązującego przed nowelizacją przepisu art. 52 p.b. , czyli w pierwszej kolejności na inwestorów, przy czym wskazano, że jedynie K. G. jest współwłaścicielem lokaju.
Pismem z dnia 15 listopada 2022 r. organ nadzoru budowalnego pierwszej instancji zawiadomił K. G., J. G. i D. G., że wobec niezłożenia w wyznaczonym terminie projektu budowalnego zamiennego, zamierza wydać decyzji o nakazie przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego.
Pismem z dnia 8 grudnia 2023 r. D., K. i J. G. wskazali organowi, że zgłoszenie zakończenia budowy złożyli w 2000 r. Następnie złożyli dokumenty wymagane wówczas przez PINB oraz wykonali nakazane im prace. Zagrożenie, po upływie 23 lat od tego czasu, rozbiórką mieszkania uznali za niezrozumiałe i niesprawiedliwe.
Decyzja z dnia 23 stycznia 2023 r. nr 148/2023 PINB nakazał K. G. i D. G. jako właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego na poddaszu budynku mieszkalnego zlokalizowanego we W. przy ulicy [...] przywrócenie stanu poprzedniego tego lokalu oraz części wspólnych budynku sprzed jego przebudowy i rozbudowy zrealizowanej w latach 2000-2001. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, po obszernym przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, że decyzją z dnia 15 października 2021 r. nakazano inwestorem złożenie projektu budowalnego. Wobec niezaskarżenia tej decyzji stała się ona ostateczna. Termin wyznaczony na złożenie projektu upłynął bezskutecznie, strony nie wniosły również o jego przedłużenie. W takiej sytuacji, zgodnie z treścią art. 51 ust. 5 p.b. organ ma obowiązek wydać decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu bądź przywrócenie go do stanu poprzedniego.
W odniesieniu do adresatów obowiązku organ wyjaśnił, że adresata orzeczonego obowiązku należy wybrać adekwatnie do kompetencji i możliwości osób wymienionych w art. 52 p.b. W ocenie organy tylko aktualni właściciele mieszkania mają możliwość zrealizowania nakazu. Współinwestor - J. G., jako niemający władztwa nad lokalem nie może być jej adresatem.
Po rozpoznaniu odwołania stron, decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone rozstrzygniecie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że decyzja z dnia 15 października 2021 r., zobowiązująca inwestorów do złożenia projektu budowlanego zamiennego wraz ze zgoda wspólnoty mieszkaniowe na dysponowanie częścią wspólną strychu na cele budowlane oraz uzgodnieniami odstępstw z odpowiednimi organami, była konsekwencją wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2020 r. Jako decyzja ostateczna korzysta ona z zasady trwałości decyzji i domniemania legalności, zatem dopóki funkcjonuje ona w obrocie prawnym, organy zobowiązane są do jej respektowania i stosowania. W tym kontekście DWINB przytoczył treść art. 51 ust. 5 p.b. zgodnie z którym w przypadku niewykonania obowiązku złożenia projektu budowalnego zamiennego w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzje w której nakazuje dalszego zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, albo nakazuje doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Przepis ten nakazuje wdrożenie opisanych konsekwencji niezależnie od powodu dla jakich nałożony wcześniej obowiązek złożenia projektu zamiennego nie został wykonany. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. ma charakter związany, a organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości oceniania ewentualnego zawinienia strony.
W rozpoznawanej sprawie, pomimo ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek złożenia projektu zamiennego, obowiązek ten nie został wykonany. Organ odwoławczy przeanalizował również decyzję z dnia 15 października 20121 r. odnosząc jej treść do uzasadnienia wyroku sądu z dnia 24 listopada 2020 r. i uznał, że wobec jednoznacznego ustalenia, że inwestycja objęła część wspólną strychu, co do której strona nie dysponowała zgodą na dysponowanie na cele budowlane, zwiększenie kubatury lokalu w stosunku do projektu budowlanego, zmiany lokalizacji ścian, ingerencji w strop budynku i wykonania wylewki betonowej czym spowodowano niebezpieczeństwo dla całej konstrukcji budynku, ocena wymienionych odstępstw jako istotnych była prawidłowa. Inwestycja w sposób nieuprawniony naruszała również interesy osób trzecich, w szczególności właścicieli lokali nr [...],[...] i [...] poprzez ingerencje w ich substancję budowlaną i konieczność wykonania w tych lokalach stalowego rusztu. Przy czym podkreślono, że od momentu wydania wyroku przez WSA stan prawny uległ zmianie i zmienione przepisy w zakresie istotnych odstępstw należy stosować do spraw nowych oraz niezakończonych. W tym kontekście organ wskazał, że zaistniałe w sprawie odstępstwa wypełniają dyspozycję art. 36 a ust. 5 pkt 2 lit. a oraz pkt 4 , 5 i 6 p.b., zatem są odstępstwami istotnymi.
Wobec takich stwierdzeń, organ odwoławczy uznał, ze nie było w sprawie innej możliwości niż wydanie decyzji o przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego. Jak wskazano, poprzez nieprzedłożenie projektu zamiennego inwestor zrezygnował z podjęcia próby legalizacji samowoli budowlanej. DWINB podniósł przy tym, że dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy pozwala na określenie stanu poprzedniego, a okoliczności sprawy wskazują, że jako stan poprzedni należy przyjąć stan lokalu ujawniony w inwentaryzacji lokalu sporządzonej przed rozpoczęciem robót budowlanych.
Organ odwoławczy zgodził się również z określeniem adresatów decyzji jako właścicieli lokalu, z pominięciem inwestora – J. G., z uwagi że nie ma on możliwości dysponowania mieszkaniem, a tym samum podejmowania robót budowlanych.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem K. G. i D. G. wnieśli do tutejszego sądu skargę domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja jest dla nich krzywdząca i to z powodu opieszałego działania organów. Podnieśli, że odstępstwa przy realizacji projektu wystąpiły z powodu decyzji podejmowanych przez zatrudnionych projektantów i wykonawców, za co resztą skazani oni zostali wyrokami sądu karnego. Tymczasem, z powodu działań co do których zapewniani byli przez profesjonalistów (architekt, kierownik budowy), że są one prawidłowe oraz organów nadzoru (zobowiązanie do złożenia projektu zamiennego wydane przez organ po 23 latach od zgłoszenia zakończenia budowy), na skutek decyzji organów będą pozbawieni mieszkania i oszczędności życia.
Pismem procesowym z dnia 8 września 2023 r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że inwestorzy z własnej inicjatywy doprowadzili do wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że Wspólnota nigdy nie wydawała zgody na zajęcie części wspólnej strychu, a zaadaptowanie jej nastąpiło w ramach zupełnej samowoli budowlanej skarżących.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu 28 września 2023 r., skarżąca podtrzymała wyrażone w skardze stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd przy uwzględnieniu kryteriów określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 1634) dalej jako "p.p.s.a" wykazała, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić przy tym należy, że Sąd ocenił zaskarżone rozstrzygnięcie zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., tj. nie będąc związany zarzutami skargi i uchylił decyzję w związku z uchybieniami, jakie nie zostały w skardze podniesione.
Podstawą wydania decyzji jest art. 51 ust. 5 p.b. zgodnie z którym "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego." Stosownie za do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Przytoczony powyżej art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. stanowił podstawę prawną, w oparciu o którą decyzją z dnia 15 października 2021 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. W sprawie bezsporne jest, że projektu tego nie złożono. Okoliczności podnoszone w skardze w niniejszej sprawie, sprowadzające się do kwestionowania zasadności nałożenia obowiązku złożenia projektu zamiennego nie zasługiwały na uwzględnienie, z uwagi na fakt, że art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazuje wdrożenie przewidzianych w tym przepisie konsekwencji bez względu na to, z jakich powodów nie wykonany został obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego ma charakter
Zatem wydanie decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie stanowiło konsekwencję niewykonania decyzji z dnia 15 października 2021 r. Decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 i art. 50 ust. 5 p.b. są ze sobą powiązane w tym znaczeniu, że konsekwencją nie wykonania tej pierwszej, jest wydanie orzeczenia z art. 50 ust. 5 p.b. W takiej zaś sytuacji, rzeczą konieczną jest tożsame określenie adresatów obu decyzji. Nie można bowiem obarczyć obowiązkiem rozbiórki osoby, która nie była stroną postępowania naprawczego i nie została wobec niej wydana decyzja z art. 50 ust.1 pkt 3 p.b., albowiem to właśnie jej niewykonanie pociąga za sobą następstwo w postaci decyzji nakazowej.
W przedmiocie adresatów decyzji, zarówno wydanej na podstawie art. 50 ust.1 pkt 3 i art. 50 ust. 5 p.b. sądu administracyjne wypowiadały się wielokrotnie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2023 r., sygnatura akt II OSK 532/20 (internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA), o adresacie ww. czynności stanowi art. 52 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że stroną postępowań prowadzonych na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 ustawy Prawo budowlane są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zapis tego rodzaju powoduje, że w zależności od okoliczności konkretnej sprawy adresatem orzeczeń wydawanych przez organy może być jeden z ww. podmiotów. Zasadniczo przyjmuje się, że podmiotem odpowiedzialnym za dokonanie samowoli budowlanej jest inwestor. Jednak w sytuacji braku możliwości jego ustalenia lub kiedy nie dysponuje on tytułem prawnym do nieruchomości, której samowola budowlana dotyczy i w razie wydania orzeczenia organu nie miałby on możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku np. z uwagi na brak władania nieruchomością, adresatem orzeczeń wydanych w trybie ww. przepisów (tutaj art. 50 – 51 p.b.) jest właściciel nieruchomości, na której dokonano samowoli budowlanej. Takie rozwiązanie jest uzasadnione bowiem treść art. 52 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie przewiduje właściciela jako drugi w kolejności podmiot zobowiązany do usuwania skutków samowoli budowlanej.
Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2023 r. II OSK 3158/20, w którym wskazał, że ustawodawca dał co prawda organom nadzoru budowlanego możliwość wyboru adresata decyzji, jednakże wybór ten nie może być dowolny, bezrefleksyjny. Organ winien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy i przede wszystkim rozważyć możliwość skutecznego wykonania decyzji. Niewątpliwie w pierwszej kolejności obowiązek należy kierować do inwestora, który najczęściej jest sprawcą samowoli budowlanej i swym działaniem doprowadził do naruszenia porządku prawnego obowiązującego w budownictwie. Jednakże, (podobnie jak NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2497/14, LEX nr 2083531), nie można kierować nakazu do inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania nieruchomością albo obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy podmiotów winno być posiadanie tytułu prawnego do władanie nieruchomością na cele budowlane umożliwiającego wykonanie decyzji. Ten kierunek wykładni omawianego przepisu utrwalił się w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2266/21, LEX nr 3458814 i 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1699/20, LEX nr 3572658 z przytoczeniem w nich wcześniejszych orzeczeń) i chociaż w przeważającej części odnosi się do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, odnieść go również trzeba do nakazu polegającego na sporządzeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego. O ile więc inwestor utracił tytuł prawny do władania obiektem budowlanym, w szczególności nie posiada tytułu rzeczowego do nieruchomości gruntowej lub nieruchomości budynkowej nakaz winien zostać skierowany do aktualnego właściciela nieruchomości. Osoba taka najczęściej zainteresowana jest rozstrzygnięciem sprawy i ma realną możliwość wykonania decyzji.
W tym miejscu należy w pełni podzielić ustalenia organu odnośnie do okoliczności i terminu powstania samowoli budowlanej na przedmiotowej nieruchomości oraz kręgu inwestorów i właścicieli lokalu. W istocie z dokumentacji sprawy wynika, że J. G. pomimo faktu bycia inwestorem (finasowania inwestycji), nigdy nie był i nie jest współwłaścicielem nieruchomości. Przy ulicy [...]. Pomimo tego był stroną postępowania od 2000 r. i na niego, decyzją z dnia 15 października 2021 r. został nałożony obowiązek sporządzenia projektu zamiennego.
Tymczasem D. G., adresat zaskarżonej decyzji, nigdy nie był stroną postępowania, nie dotyczyło go żadne (poza zaskarżonym) rozstrzygnięcie wydane w sprawie przez organy nadzoru budowalnego, w tym, nie zastosowano wobec niego normy a art. 51 ust., 1 pkt 3, tzn. nie nałożono na niego obowiązku sporządzenia i złożenia projektu budowalnego zamiennego wraz z niezbędnymi uzgodnieniami.
Doszło zatem do naruszenia przez Sąd I instancji art. 51 ust. 5 p.b. skoro obowiązek przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nałożonego na podmiot, którego nie można obarczyć konsekwencją niezłożenia projektu zamiennego, skoro taki obowiązek nigdy nie był na niego nałożony. W ustalonych okolicznościach sprawy skarżący D. G. nie mógł być adresatem obowiązków wskazanych w zaskarżonej decyzji. Jak wywodzono powyżej, procedura legalizacyjna prowadzona w trybie art. 51 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wymieniony w art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, a w kolejnym sprawdza jego wykonanie i wydaje decyzje na podstawie art. 51 ust. 4 lub 5. Tymczasem adresaci decyzji z dnia 15 października 2021 r., nakładającego obowiązek złożenia projektu zamiennego różnią się od adresatów decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, orzekającej nakaz przywrócenia stanu poprzedniego.
Organy nadzoru budowlanego rozpoznając sprawę ponownie wezmą pod rozwagę przedstawione okoliczności, tzn fakt, że adresatem decyzji z art. 51 ust. 5 p.b. może być wyłącznie osoba wobec której uprzednio zapadło rozstrzygnięcie z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Nadto, wobec nałożenia tego obowiązku na J. G., organy rozważą możliwość wzruszenia decyzji z dnia 15 października 2021 r. w trybie nadzwyczajnym, z uwagi na możliwą niewykonalności tej decyzji, ze względu na skierowanie jej do osoby która niema prawa do dysponowania nieruchomością, zatem w istocie nie było możliwości dalszego prowadzenia wobec niej postępowania z art. 51 p.b.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję.