II SA/Wr 350/22

II SA/Wr 350/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 505/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi G. w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n., Wójt Gminy M. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położonej w G., gmina M., stanowiącej współwłasność E. S. i P. Ł., jako wspólników spółki cywilnej G. s.c. E. S., P. Ł. W wyniku podziału powstały m.in. przeznaczone pod drogi publiczne działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które z dniem uostatecznienia się decyzji podziałowej, z mocy prawa, przeszły na własność Gminy M. Umową sprzedaży z [...] (akt notarialny rep. A nr [...]), E. S. i P. Ł. zbyli na rzecz G. C. M. sp. z o.o. z/s w W. (dalej jako: spółka GCM lub strona skarżąca) opisaną nieruchomość, składającą się z działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Z kolej umową cesji z [...] E. S. i P. Ł. dokonali przelewu na rzecz spółki GCM wierzytelność w postaci prawa do odszkodowania przysługującego cedentowi na podstawie art. 98 ust 3 u.g.n. z tytułu przejęcia przez Gminę M. wskazanych działek. Powyższą umowę cesji strony potwierdziły poprzez zawarcie porozumienia z [...] (aktu notarialnego rep. A nr [...]).
Wnioskiem z [...], pozwołują się na bezskuteczne negocjacje, spółka GCM złożyła do Starosty L. wniosek o wypłatę odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 i 132 ust. 1a u.g.n., Starosta L. ustalił wysokość odszkodowania przysługującego spółce GCM z tytułu przejęcia opisanych działek gruntu na kwotę 1 587 980,00 zł i zobowiązał Gminę M. do jej wypłaty.
Odwołania od tej decyzji złożyła spółka GCM oraz Gmina M. Zarzuty spółki GCM dotyczyły sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego określającego wartość przejętej nieruchomości; zarzuty te strona uzupełniła w treści pism z [...] i z dnia [...]. Z kolei w odwołaniu Gminy M. wskazano m.in. na okoliczność, że wniosek inicjujący postępowanie został wniesiony przez podmiot nieuprawniony. W piśmie z [...] spółka GCM ustosunkowała się do odwołania Gminy.
Po rozpoznaniu złożonych odwołań, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości. W ocenie Wojewody zaistniały podstawy do umorzenia postępowania w pierwszej instancji z powodu braku legitymacji spółki GCM do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, która swoje prawa w tym zakresie wywodzi z umowy cesji zawartej z byłymi właścicielami nieruchomości. W ocenie organu drugiej instancji uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje tylko i wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości na dzień, w którym nastąpiło jej wywłaszczenie. Roszczenie z przytoczonego tytułu przysługuje również spadkobiercy oraz nabywcy spadku (następstwo prawne pod tytułem uniwersalnym). Na gruncie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istnieje zatem możliwość dokonania przelewu wierzytelności, która swoje źródło ma w uprawnieniach osób, którym odebrano prawo własności nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym. W ocenie Wojewody, biorąc pod uwagę kształtującą się jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w tym zakresie punkt wyjścia stanowi uchwała NSA z 22.02.2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, cesjonariusz roszczenia odszkodowawczego nie jest legitymowany do wystąpienia z żądaniem do organu administracyjnego o ustalenie stosownej rekompensaty na jego rzecz – nie posiada bowiem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie może być uznany za stronę niniejszego postępowania. Taki brak interesu prawnego kwalifikowany jest jako czynnik świadczący o bezprzedmiotowości postępowania, skutkujący jego umorzeniem, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka GCM wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty a także zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: a) art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 509 § 1 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że roszczenie o zapłatę odszkodowania za grunt przejęty przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przysługuje wyłącznie właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) lub jego spadkobiercom, podczas gdy z żądaniem zapłaty odszkodowania może wystąpić również cesjonariusz, który nabył to uprawnienie od właściciela (użytkownika wieczystego) na podstawie umowy cesji; b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust 5 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 509 § 1 k.c. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do żądania odszkodowania za grunt przejęty na własność Gminy, podczas gdy uprawnienie to wynika z załączonych do akt sprawy umów cesji.
Ponadto autor skargi podniósł zarzut naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji z uwagi na brak legitymacji uprawniającej skarżącą spółkę do wystąpienia z żądaniem zapłaty odszkodowania, podczas gdy skarżącej stronie przysługuje legitymacja do wystąpienia z żądaniem zapłaty odszkodowania, natomiast ponieważ organ pierwszej instancji ustalił odszkodowanie w rażąco niskiej kwocie, decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać uchylona, zaś sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
Opisane zarzuty uzasadniono w wywodach skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia statusu prawnego skarżącej spółki na gruncie art. 28 k.p.a., w związku ze złożonym przez nią wnioskiem w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Gminę własności działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną.
W rozpatrywanej sprawie powoływanym przez skarżącą spółkę normatywnym źródłem roszczenia odszkodowawczego jest art. 98 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Skarżąca spółka, jak wynika z akt sprawy, nie była adresatem decyzji Wójta Gminy M. z [...], wydanej na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n., którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położonej w G., stanowiącej współwłasność E. S. i P. Ł., jako wspólników spółki cywilnej G. s.c. E. S., P. Ł. W wyniku podziału powstały przeznaczone pod drogi publiczne działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które z dniem uostatecznienia się decyzji podziałowej, z mocy prawa, przeszły na własność Gminy M.
Skarżąca spółka nabyła później w drodze sukcesji singularnej roszczenia związane z opisaną nieruchomość. Jak wynika z umowy zawartej w dniu [...] wspólnicy spółki cywilnej G. s.c. E. S., P. Ł. zbyli na rzecz skarżącej spółki nieruchomość, składającą się z działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Ponadto mocą zawartej w tym samym dniu umowy cesji E. S. i P. Ł. dokonali przelewu na rzecz skarżącej spółki wierzytelność w postaci prawa do odszkodowania przysługującego cedentowi na podstawie art. 98 ust 3 u.g.n. z tytułu przejęcia przez Gminę wskazanych działek. Powyższą umowę cesji strony potwierdziły porozumieniem z 11.04.2019 r.
Na tle tak zarysowanego stanu sprawy strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za działki gruntu przejęte na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Oceniając legitymację skarżącej spółki, która interes prawny wywodzi z umowy określonej w art. 509 k.c., do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego o ustalenie i wypłatę takiego odszkodowania, przyjdzie zgodzić się z autorem skargi w jedynym, mianowicie w tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ukształtowało się jednolite stanowisko co do dopuszczalności powoływania się na cesję uprawnienia do żądania odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Rozbieżność poglądów związana była z oceną charakteru prawnego roszczenia odszkodowawczego przysługującego za wywłaszczenie prawa własności. W judykaturze prezentowano stanowisko, zgodnie z którym charakter roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie prawa własności jest administracyjnoprawny (publicznoprawny), co w konsekwencji wyklucza przysługiwanie przymiotu strony do ubiegania się o jego ustalenie na podstawie przepisów prawa administracyjnego stronie umowy zawartej na podstawie art. 509 k.c. Argumentując za publicznoprawnym charakterem odszkodowania wskazywano, że przejście własności następuje na skutek decyzji, a więc działania o charakterze publicznoprawnym, pomijającego wolę dotychczasowych właścicieli, natomiast odszkodowanie ma w tym przypadku charakter akcesoryjny, niesamodzielny, pozostający w relacji zależności o charakterze wynikowym wobec administracyjnoprawnego odebrania własności działek. Poza tym strony stosunku odszkodowawczego nie pozostają ze sobą w pozycji równorzędnej, nie mają bowiem wpływu na powstanie zdarzenia publicznoprawnego, którego skutkiem jest odjęcie prawa własności nieruchomości, ani tym bardziej na stosunek odszkodowawczy będący jego konsekwencją (tak NSA w wyrokach: z 06.02.2009 r., sygn. akt I OSK 335/08, z 25.02.2009 r., sygn. akt I OSK 461/08, z 17.06.2009 r., sygn. akt I OSK 874/08, z 10.02.2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09, z 29.06.2016 r., sygn. akt I OSK 2306/14, z 29.05.2019 r., sygn. akt I OSK 740/19, z 14.10.2020 r. sygn. akt I OSK 886/20).
Jednocześnie prezentowano stanowisko wskazujące, że cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Podkreślano, że roszczenie o zapłatę odszkodowania za odjęcie prawa własności czy przejęcie nieruchomości z mocy prawa ma cywilistyczny charakter, mimo że jest konsekwencją władczego (z mocy decyzji, bądź z mocy prawa) pozbawienia prawa własności. Zdaniem tych przedstawicieli judykatury powierzenie organowi administracji prowadzenia postępowania w sprawie wynikającej ze stosunku cywilnoprawnego ani nie zmienia cywilnoprawnego charakteru sprawy, która ten stosunek kreuje, ani też temu powierzeniu nie stoją na przeszkodzie przepisy określające zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego (o cywilnoprawnym charakterze roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie prawa własności NSA wypowiedział się m.in. w wyrokach: z 14.11.2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06, z 02.09.2015 r., sygn. akt I OSK 690/15, z 21.01.2016 r., sygn. akt I OSK 1083/14, z 12.07.2017 r., sygn. akt I OSK 274/17, czy z 23.06.2020 r., sygn. akt I OSK 1387/19).
Prezentowany był również pogląd, w myśl którego roszczenie odszkodowawcze określone w art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n. jest roszczeniem cywilnoprawnym, ale przysługującym jedynie właścicielom nieruchomości i ich spadkobiercom, nie nabywcom w ramach sukcesji syngularnej (tak NSA w wyrokach: z 03.03.2017 r., sygn. akt I OSK 1235/15, z 23.08.2017 r., sygn. akt I OSK 2781/15, z 11.10.2018 r., sygn. akt I OSK 2899/16, z 09.01.2018 r., sygn. akt I OSK 1627/17, czy z 11.12.2019 r., sygn. akt I OSK 3110/18).
Co należy również przyznać stronie skarżącej, powyższych wątpliwości nie rozwiewała uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22.01.2021 r., sygn. akt I OPS 1/20. Wynikało to przede wszystkim z odmiennej sytuacji prawnej i faktycznej osoby, która nabyła nieruchomości po dniu czasowego zajęcia (ograniczenia własności) od osoby, która nabywa w drodze umowy cesji prawa do żądania odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne.
Będąca przedmiotem rozbieżności kwestia przysługiwania cesjonariuszowi uprawnienia do żądania odszkodowania za odjęcie prawa własności za działki gruntu przejęte z mocy prawa pod drogi publiczne została jednak przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z 30.06.2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, w której wskazano, że z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 k.c., której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n., nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. NSA zaznaczył, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Co to oznacza, że jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z takimi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Znamiona (cechy) interesu prawnego, ogniskujące się w istocie w cesze jego bezpośredniości, uzasadniają wniosek, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego. Jak wskazuje NSA w powołanej uchwale, jeśli ustawodawca widzi potrzebę ścisłego związania w przestrzeni prawa administracyjnego sytuacji prawnej określonego podmiotu z aktami i czynnościami z zakresu prawa cywilnego, to ustanawia odrębną normę prawną, w której treści bezpośrednio nawiązuje do tych aktów lub czynności.
Stanowisko wyrażone w powolnej uchwale tutejszy Sąd w całości podziela. W badanym przypadku bezspornym jest brak normy prawnej, która bezpośrednio nawiązuje do umowy przelewu jako źródła legitymacji do żądania ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości wydzielonych pod drogę publiczną. W związku z powyższym skarżącej spółce nie przysługuje wnioskowane odszkodowanie, gdyż nie znajduje odpowiedniego oparcia w u.g.n., tj. normach prawa materialnego, a tym samym skarżąca strona nie ma interesu prawnego i zarazem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Roszczenie o zapłatę odszkodowania za grunt przejęty przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przysługuje wyłącznie właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) lub jego spadkobiercom. Z żądaniem ustalenia wysokości odszkodowania nie może wystąpić do organu cesjonariusz, który nabył to uprawnienie od właściciela (użytkownika wieczystego) na podstawie umowy cesji.
Powołana uchwała jest uchwałą konkretną, o której mowa w art. 15 § 1 p.p.s.a., a mianowicie uchwałą zawierającą rozstrzygniecie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Konkretny charakter uchwały NSA sprawia, że jest ona wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, NSA może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Niezależnie od tego, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest w danej sprawie wiążąca (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Ostatni wymieniony przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, w trybie art. 269 p.p.s.a., dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Konsekwencją tego jest więc faktyczne związanie uchwałą abstrakcyjną nie tylko sądów, ale również pozostałych uczestników postępowania przed sądami administracyjnymi (por. B. Dauter, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2012, LEX/el i powołane tam piśmiennictwo).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że Wojewoda prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając w całości decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie pierwszej instancji w całości, uznając skarżącą spółkę za nieuprawnioną do otrzymania odszkodowania za działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], skoro była ona nabywcą wierzytelności na podstawie umowy ujętej w art. 509 k.c. (cesji wierzytelności). Nie ulega bowiem wątpliwości, że stronami postępowania administracyjnego powinni być wywłaszczeni właściciele nieruchomości, a nie cesjonariusze wierzytelności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Z tego względu za niezasadny należy uznać sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 509 k.c. oraz naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 509 k.c. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. ma charakter procesowy i nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Wiążący charakter powołanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 30.06.2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 wyklucza zatem dopuszczalność uznania słuszności argumentacji skarżącego strony powołanego na poparcie tak sformułowanych zarzutów.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.