II SA/Wr 35/16

II SA/Wr 35/16 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2016-03-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2016-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1826/16 - Wyrok NSA z 2018-06-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7,  art. 8,  art. 75,  art. 77,  art. 78,  art. 80,  art. 84,  art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 31 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która stała się z mocy prawa własnością gminy z przeznaczeniem pod drogę publiczną I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 2942 (słownie: dwa tysiące dziewięćset czterdzieści dwa) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [..], [...] Starosta T., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, w pkt 1 ustalił odszkodowanie na rzecz M.G. w wysokości 17.490 zł za nieruchomość położoną w obrębie miasto O.Ś., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów jako działka 49/2, AM26, o powierzchni 0,0606 ha, która to nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy O.Ś. z przeznaczeniem pod drogę publiczną gminną, wskutek decyzji Burmistrza Gminy O.Ś. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości – działki nr 49 AM 26 w O.Ś.; w pkt 2 podał, że do wypłaty powyższego odszkodowania zobowiązana jest Gmina O.Ś.; w pkt 3 zaznaczył, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, na konto wskazane przez dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości, a w pkt 4 wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.
W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że Burmistrz Gminy O.Ś. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na wniosek M.G. zatwierdził podział nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie miasto O.Ś., oznaczonej jako działka 49, AM26, o powierzchni 0,3846 ha. Wskutek tego podziału z działki nr 49 została wydzielona działka nr 49/2, przeznaczona pod drogę publiczną – gminną. Nieruchomość ta, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się z mocy prawa własnością Gminy O.Ś.. Zaznaczając, że pomiędzy właścicielem nieruchomości a Burmistrzem O.Ś. nie doszło do uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia, Starosta T. podał, że w związku z tym Gmina O.Ś. pismem z dnia 30 września 2009 r. przekazała Staroście T. protokół negatywny z dnia 29 września 2009 r. wraz z aktami sprawy. Przekazano też operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E.R. wykonany na zlecenie Gminy O.Ś. oraz operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.K. wykonany na zlecenie M.G.. W dniu 19 października 2009 r. M.G. złożył do Starosty T. wniosek o ustalenie stosownego odszkodowania. Starosta T. decyzją z dnia [...] r. ustalił na rzecz M.G. odszkodowanie w wysokości 23.750 zł. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda D. w wyniku rozpatrzenia odwołania M.G. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy w motywach tej decyzji stwierdził w szczególności, że operat szacunkowy J.K., na podstawie którego ustalono odszkodowanie, zawierał wady niepozwalające uznać go za wiarygodny dowód wartości nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. Starosta T. ustalił na rzecz M.G. odszkodowanie w wysokości 38.805 zł. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda D. w wyniku rozpatrzenia odwołania M.G. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaznaczając, że operat szacunkowy sporządzał F.Ś., Wojewoda podniósł, że powodem takiego rozstrzygnięcia było naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Organ wskazał, że w dniu 4 sierpnia 2014 r. M.G. przekazał pismo z Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, Departament Gospodarki Nieruchomościami o udzieleniu kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia dla rzeczoznawcy majątkowego F.Ś..
Przywoławszy art. 98 ust. 1-3 oraz art. 129 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 1 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Starosta T. podał, że mając na uwadze zalecenia Wojewody D. oraz toczące się postępowanie dyscyplinarne przeciwko F.Ś. sporządzono nowy operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego E.G. z dnia 25 listopada 2013 r. Powołując się na art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Starosta zaznaczył, że wobec utraty przez ten operat aktualności organ uzyskał od rzeczoznawcy majątkowego potwierdzenie aktualności operatu w postaci klauzuli. Poddawszy następnie analizie przedmiotowy operat szacunkowy z dnia 25 listopada 2013 r. Starosta wskazał, że biegły ustalił wartość rynkową szacowanej działki według stanu z dnia wydania decyzji podziałowej i cen z daty wyceny na kwotę w zaokrągleniu 17.350 zł, co stanowi 28,62 zł/m² oraz wartość pojedynczych drzew na działce nr 49/2 na kwotę 140 zł, zatem wartość rynkowa oszacowanej nieruchomości wraz z określeniem wartości zadrzewień na działce wynosi 17.490 zł. Podkreślono przy tym, że określona wartość rynkowa nieruchomości odpowiada przeciętnym cenom transakcyjnym podobnych nieruchomości uzyskiwanych na rynku lokalnym, a rzeczoznawca stwierdził, że z analizy rynku wynika, iż głównymi cechami wpływającymi na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są: położenie nieruchomości, sposób jej użytkowania, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, sąsiedztwo, przeznaczenie gruntów przyległych.
Organ I instancji podniósł, że z uwagi na wątpliwości co do prawidłowego sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz podważanie przez skarżącego wszystkich wydawanych w sprawie operatów, wystąpił do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. o wydanie opinii o poprawności sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E.G. operatu szacunkowego z dnia 25 listopada 2013 r. W dniu 14 marca 2014 r. organ uzyskał pozytywną opinię nr [...] z dnia 5 marca 2014 r. od Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. o poprawności przedmiotowego operatu. Po zapoznaniu się z zarzutami M.G. zawartymi w piśmie z dnia 24 maja 2014 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego i Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. o ustosunkowanie się do uwag zawartych w tym piśmie. Po ponownym przeanalizowaniu operatu szacunkowego z dnia 25 listopada 2013 r. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych we W. potwierdziło, że przedmiotowy operat szacunkowy może być wykorzystany do celu w jakim został sporządzony oraz że został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa i z należytą starannością. Także rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia 10 października 2014 r. uznał uwagi M.G. za bezzasadne.
Wskazując na powyższe Starosta T. stwierdził, że uwagi skarżącego, jako nie poparte żadnymi dowodami, na podstawie których można by kwestionować rzetelność operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania, jak i uzyskanej opinii ze stowarzyszenia, nie mogą być uwzględnione, a przedmiotowy operat został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę z poszanowaniem przepisów prawa, co potwierdziła pozytywna ocena tego operatu dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
Odwołując się od powyższej decyzji M.G. wniósł o jej uchylenie w całości. Zarzucił, że kwestionowana decyzja i operat szacunkowy stoją w sprzeczności z art. 7 i art. 80 kpa oraz z art. 134 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także z § 4 ust. 1 i § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącego, całkowicie bezpodstawne i nieuzasadnione było poświadczenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, a znaczący upływ czasu miał znaczenie dla wzrostu cen nieruchomości, które zostały zamieszczone w operacie.
W złożonym w postępowaniu odwoławczym piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. skarżący – uzupełniając argumentację odwołania – przedstawił 10 transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi, dokonanych w okresie od 11 kwietnia 2013 r. do 27 sierpnia 2014 r. na terenie miasta i gminy O.Ś., gminy D. oraz miasta i gminy K..
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzenia powyższego odwołania, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 3 i pkt 4 osnowy i w tym zakresie umorzył postępowanie w pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i zaznaczył, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za działkę gruntu powstałą i przejętą w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołując następnie art. 98 ust. 2 i 3, art. 4 pkt 9 i pkt 9b’, art. 130 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 1, art. 128 ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 151 ust. 1, art. 134 ust. 2-4, art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 tej ustawy, Wojewoda wywiódł, że w świetle powołanych przepisów organ administracyjny prowadzący postępowanie w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinien: 1) wyjaśnić, czy wraz z uostateczniem się decyzji podziałowej zaistniał skutek w postaci przejścia z mocy prawa, prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz odpowiadającego jej kategorii podmiotu publicznego; 2) ustalić, czy złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania poprzedziły bezskuteczne rokowania co do odszkodowania, które winny zostać udokumentowane; 3) dokonać rzetelnej oceny mocy dowodowej pozyskanego operatu bądź operatów szacunkowych. Organ podkreślił, że opinia tego typu jest jedynym dowodem, na podstawie którego dopuszcza się określenie wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Wojewoda stwierdził, że wątpliwości nie budzi pozytywna weryfikacja dwóch pierwszych z wyżej wymienionych okoliczności. Spełnione więc zostały przesłanki merytoryczne wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr 49/2 jest przeznaczona pod publiczną drogę lokalną, a ocena skutków prawnych przedmiotowej decyzji podziałowej znajduje odzwierciedlenia w stanie prawnym ujawnionym w księgach wieczystych. W niniejszym przypadku nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze cywilnoprawnej, gdyż rokowania przeprowadzone w dniu 29 września 2009 r. zakończyły się fiaskiem. Sporną okolicznością jest natomiast wysokość odszkodowania, a de facto ocena mocy dowodowej operatu szacunkowego, który posłużył Staroście do jego ustalenia.
Organ II instancji podkreślił, że przedmiotowa opinia biegłego była obiektem formalnoprawnej i merytorycznej oceny dokonanej przez uprawniony do tego podmiot w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Akcentując, że operat szacunkowy, który posłużył za dowód co do wartości działki nr 49/2, został uznany przez KAiOW za sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w dacie jego wykonania przepisami prawa, a dostrzeżone przez KAiOW drobne uchybienia formalne i pisarskie nie miały wpływu na wynik wyceny i zostały skorygowane przez biegłego, Wojewoda podzielił powyższą ocenę. Zdaniem organu odwoławczego, w analizowanym operacie do porównań przyjęto nieruchomości spełniające kryterium podobieństwa do działki nr 49/2, a rozszerzenie przez biegłego obszaru analizy na rynek regionalny było zgodne z przepisami i pozwoliło na zlokalizowanie odpowiedniej ilości nieruchomości podobnych do wycenianej, przeznaczonych pod drogi publiczne. Biegły dokonał starannego doboru nieruchomości porównawczych, które mają identyczne lub nieznacznie odbiegające od wycenianej cechy rynkowe.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wywodził, że skoro w myśl art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, to tym bardziej nie może stanowić podstawy do dokonania takiej oceny przez organ administracyjny przedstawienie przez stronę postępowania jedynie niepełnych danych o cenach transakcyjnych. Trudno bowiem kompletnemu, wewnętrznie spójnemu i logicznemu, sporządzonemu w zgodzie z przepisami prawa i normami branżowymi operatowi szacunkowemu odmówić mocy dowodowej, uznając za bardziej wiarygodny przeciwdowód, będący w istocie luźnym zbiorem transakcji. Niemniej jednak, analizując zebrane przez odwołującego się informacje, Wojewoda stwierdził, że z 10 transakcji przedstawionych przez stronę tylko jedna znajdowała się w mieście O.Ś., lecz składała się z 3 działek, a zatem od przedmiotowej nieruchomości różniła się strukturą geodezyjną, przy czym kolejna znajdowała się w gminie O.Ś., ale jej cenę jednostkową wyliczono z błędem rachunkowym. Zdaniem organu, ceny jednostkowe omawianych transakcji nie odbiegały znacząco od cen transakcji porównawczych zawartych w operacie z dnia 25 listopada 2013 r. Dokonawszy analizy transakcji przedstawionych przez stronę organ II instancji wywiódł, że zestawienie zawarte w piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. nie może stanowić przeciwdowodu względem operatu szacunkowego z dnia 25 listopada 2013 r. i nie dowodzi ani jego dezaktualizacji, ani potwierdzenia przez biegłego jego aktualności, z naruszeniem prawa. Zawiera ono bowiem transakcje, które miały miejsce w okresie od dnia 25 października 2013 r. do 27 sierpnia 2014 r., a zatem przed dniem 14 listopada 2014 r., czyli sporządzenia przez rzeczoznawcę klauzuli z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że nie wystąpiła ani zmiana uwarunkowań prawnych, ani istotna zmiana czynników rynkowych wpływających na wartość nieruchomości.
W opinii organu odwoławczego, zaakceptowanie żądań i wniosków dowodowych zawartych w piśmie skarżącego z dnia 9 października 2015 r. prowadziłoby do przekroczenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego i skutkowałoby merytoryczną ingerencję w treść opinii biegłego. W okolicznościach badanej sprawy nie uzasadnia powołania nowego biegłego fakt, że strona postępowania utraciła zaufanie do dotychczasowego rzeczoznawcy, tylko dlatego, że kwestionuje sporządzony przez niego – pozytywnie zaopiniowany przez KAiOW i tak też oceniony przez organy obydwu instancji – operat szacunkowy.
Konkludując, Wojewoda stwierdził, że zasadne jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w części w jakiej ustalono odszkodowanie (pkt 1) i zobowiązano do jego zapłaty – na rzecz M.G. – Gminę O.Ś. (pkt 2). Natomiast powodem uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania w części obejmującej pkt 3 i pkt 4, jest orzeczenie w tym zakresie bez podstawy prawnej. Uchylona część rozstrzygnięcia Starosty stanowi bowiem powtórzenie przepisów stosowanych z mocy prawa, to jest art. 132 ust. 1 a i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie to nie miało jednak – zdaniem organu odwoławczego – wpływu na wynik sprawy, albowiem wszystkie istotne okoliczności zostały prawidłowo ustalone przez organ I instancji.
Na powyższą decyzję M.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 80 kpa – poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów polegającą na uznaniu, że transakcje wskazane przez stronę w piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. nie mogły stanowić materiału dowodowego, jako że organ nie mógł stwierdzić jaki obszar zbadano i czy zachowano wymóg podobieństwa rynków, podczas gdy strona wskazała dokładnie miejsce położenia każdej z transakcji, co pozwoliło na określenie zbadanego obszaru oraz ocenę zachowania wymogu podobieństwa rynków, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o operat szacunkowy, który utracił swoją aktualność;
2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2 kpa – poprzez naruszenie zasady gromadzenia materiału dowodowego w postępowaniu dowodowym i nałożenie na stronę obowiązku gromadzenia materiału dowodowego, poprzez brak dokonania dokładnej weryfikacji transakcji wskazanych przez stronę w piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. i wymaganie, aby to strona przedstawiła wszelkie dane dotyczące wymienionych w piśmie transakcji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o operat szacunkowy, który utracił swoją aktualność;
3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 136 kpa – poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, to jest brak dokonania weryfikacji transakcji wskazanych przez stronę w piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r., które ze względu na występowanie na tożsamym rynku i ze względu na przeznaczenie pod drogi powinny zostać uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego podczas stwierdzania aktualizacji operatu z dnia 25 listopada 2013 r., jak również poprzez brak potwierdzenia przez biegłego, że transakcje te uwzględnił podczas wskazanej czynności, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o operat szacunkowy, który utracił swoją aktualność;
4. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 136 kpa – poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w związku z zaniechaniem zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego w celu wyjaśnienia, czy podczas potwierdzania aktualizacji operaty uwzględnił transakcje wskazane przez stronę w piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r.;
5. art. 156 ust. 3 i 4 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego w sytuacji, gdy ze względu na wystąpienie nowych transakcji stracił on aktualność, ponieważ nie mogła ona zostać potwierdzona, a zatem nie powinien zostać wykorzystany w niniejszej sprawie;
6. art. 139 kpa – poprzez wydanie orzeczenia, które było dla skarżącego mniej korzystne niż poprzednie decyzje wydane w sprawie, w sytuacji gdy był on jedyną stroną, która w sprawie wnosiła środki odwoławcze, co w konsekwencji doprowadziło do pogorszenia jego sytuacji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).
Wedle art. 129 tej ustawy, odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5 (ust. 1). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 (ust. 5 pkt 1).
W myśl art. 130 cytowanej ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2).
Stosownie do art. 134 omawianej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).
Zgodnie z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (ust. 1). Organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby (ust. 1a). Rzeczoznawca majątkowy nie ponosi odpowiedzialności za wykorzystanie operatu bez jego zgody do innego celu niż cel, dla którego został sporządzony (ust. 2). Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (ust. 4). Przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych (ust. 5).
Po myśli art. 157 cytowanej ustawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności (ust. 1). Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie (ust. 1a). Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). W przypadku gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd (ust. 3). Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (ust. 4).
Przepis art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Stosownie do art. 8 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
W myśl art. 77 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (§ 1). Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (§ 2).
Wedle art. 78 § 1 kpa, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Przepis art. 84 § 1 kpa stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.
Zgodnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Po myśli art. 139 kpa, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
W rozpatrywanej sprawie Wojewoda D. wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 136 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze uregulowania zawarte w szczególności w art. 156 i w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ II instancji powinien był bowiem zwrócić się do biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy będący podstawą przedmiotowego rozstrzygnięcia, o ustosunkowanie się do treści pisma skarżącego z dnia 10 czerwca 2015 r. Zgadzając się ze stanowiskiem, że organ administracyjny nie miał podstaw do merytorycznego kwestionowania operatu szacunkowego m.in. ze względu na brak wiedzy specjalnej, podkreślić trzeba, że w takiej sytuacji zasadnym było, aby biegły, który sporządził przedmiotowy operat szacunkowy – dysponujący taką wiedzą – ustosunkował się do podanych w piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. transakcji oraz do argumentacji podnoszonej w tym zakresie przez skarżącego. Organ administracyjny, nie dysponujący specjalistyczną wiedzą, nie mógł należycie ustosunkować się do treści wspomnianego pisma.
W tym stanie rzeczy uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję, to jest przez Wojewodę D., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 136 kpa.
Przedwczesne jednak są zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego w sytuacji, gdy ze względu na wystąpienie nowych transakcji stracił on aktualność, ponieważ nie mogła ona zostać potwierdzona, a zatem nie powinien zostać wykorzystany w niniejszej sprawie oraz wywody skargi, że w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji w oparciu o operat szacunkowy, który utracił swoją aktualność. To bowiem, czy rzeczywiście wspomniany operat utracił aktualność może być stwierdzone dopiero po ustosunkowaniu się do tej kwestii przez podmiot posiadający wiedzę specjalną. Dopóki zatem brak jest ustosunkowania się biegłego do omawianego zagadnienia, jakakolwiek ocena tych zarzutów byłaby przedwczesna.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zakazu refomationis in peius należy zauważyć, że podobna problematyka wielokrotnie była przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że określony w art. 139 kpa zakaz reformationis in peius nie dotyczy decyzji kasacyjnych i ma zastosowanie tylko do decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 kpa (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1921/12 - LEX nr 1450719; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1440/12 - LEX nr 1249095).
Określony w art. 139 kpa zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja organu pierwszej instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej. Przepis art. 139 kpa nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyroki NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2297/12 - LEX nr 1765722; z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 899/11 - LEX nr 1244862).
Uregulowany w art. 139 kpa zakaz reformationis in peius nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 44/09 - LEX nr 597594).
W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 136 kpa.
Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.