II SA/WR 348/25

II SA/Wr 348/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8, art. 10 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 49e pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: referent Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2025 r. nr 324/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej lukarny wraz z otworem balkonowym oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (PINB, organ I instancji) decyzją nr 7/2025 z dnia 23 stycznia 2025 r. wydaną na podstawie art. 49e pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725), dalej Prawo budowlane, nakazał inwestorce – B. S. - rozbiórkę samowolnie wykonanej lukarny wraz z otworem balkonowym w budynku mieszkalnym jednorodzinnym (nr geodezyjny [...]) od strony działki nr [...], położonym na działce nr [...] w L., gm. P.
Relacjonując stan faktyczny PINB powołał roboty budowlane w wyniku których powstała lukarna zwiększająca kubaturę budynku, zmienioną konstrukcję dachu wraz z wypuszczeniem go nad działkę sąsiednią, wykonanie w miejsce dotychczasowych dwóch - jednego okna balkonowego. Organ I instancji wykonane roboty zakwalifikował jako nadbudowę (zmieniono parametry budynku, tzn. zwiększono kubaturę), co wymaga pozwolenia na budowę, ponieważ wykracza poza zakres przebudowy. Taka kwalifikacja znalazła odzwierciedlenie w postanowieniu nr 19/2024 z dnia 24 stycznia 2024 r. o wstrzymaniu budowy, a następnie, w odpowiedzi na wniosek legalizacyjny, PINB wydał postanowienie nr 53/2024 z dnia 14 marca 2024 r. zobowiązujące do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, do dnia 30 czerwca 2024 r. Dokumenty wpłynęły do urzędu dnia 1 lipca 2024 r., i były następnie uzupełnianie, w odpowiedzi na wezwania organu. Dnia 28 sierpnia 2024 r. PINB wydał postanowienie nr 126/2024, którym wezwał inwestorkę do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji. Oceniając złożoną dokumentację PINB wskazał, że projekt architektoniczno - budowlany obejmuje roboty wskazane jako przebudowa poddasza, i odbiega od wymogów prawnych, zaś autorzy w ogóle nie odnoszą się do parametru w postaci kubatury budynku. Kubatura budynku w związku z wykonaniem lukarny została powiększona, a ponadto wydłużono zadaszenie w obrębie lukarny, co zostało w projekcie pominięte. Oprócz tego, jak ocenił PINB, projekt zawiera rozwiązania niezgodne z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mianowicie przepisy nie dopuszczają wykonania ściany z otworem okiennym (drzwiowym) w ostrej granicy działki. W rezultacie wystąpiła przesłanka z art. 49 e pkt 4 Prawa budowlanego, a organ był zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę lukarny.
B. S., profesjonalnie reprezentowana, złożyła odwołanie od decyzji PINB. Odwołująca zanegowała kwalifikacje robót jako nadbudowy, ponieważ jej zdaniem nastąpiła przebudowa, zaś organy uchybiły obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB, organ II instancji) decyzją nr 324/2025 z dnia 14 marca 2025 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji podkreślił ostateczność wydawanych w toku postępowania postanowień wzywających do usunięcia nieprawidłowości w przedkładanej dokumentacji. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji wykonanie przedmiotowej lukarny jest nadbudową, podczas gdy przedmiotem przedkładanej dokumentacji jest przebudowa poddasza o wykonanie lukarny; brak także odniesienia do kubatury i wydłużenia zadaszenia. Ponadto przepisy nie dopuszczają wykonania ściany z otworem okiennym w granicy działki takiej jak w przedmiotowej sprawie. Także sama forma przedłożonego projektu nie jest w pełni zgodna z przepisami, ponieważ brakuje numeracji stron. Biorąc pod uwagę związany charakter decyzji z art. 49 e pkt 4 Prawa budowlanego, i ostateczność wcześniej wydanych postanowień, DWINB zdecydował o podtrzymaniu decyzji organu I instancji.
B. S., profesjonalnie reprezentowana, zaskarżyła decyzję DWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając:
1) naruszenie przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 16 oraz § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na błędnym zakwalifikowaniu prac jako nadbudowy, ponieważ polegały na wykonaniu w miejsce dwóch okien jednego okna balkonowego oraz podwyższeniu ściany, czyli były przebudową; także charakter prac - wymiana poszycia dachowego, wykonanie lukarny i otworu balkonowego wskazuje na przebudowę;
2) naruszenie przepisu art. 48 i 49 e pkt 4 Prawa budowlanego, polegające na dowolnym przyjęciu, że inwestorka nie wykonała postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentacji, podczas gdy przedłożono prawidłowe dokumenty dotyczące przebudowy;
3) naruszenie rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez uznanie jego wadliwości ze względu na brak numeracji stron, co nie ma wpływu na merytoryczną ocenę zgodności robót z przepisami;
4) naruszenie przepisów postępowania, a to art. art. 7, art. 7 a, w związku z art. 77 § 1, w związku z art. 80 i 81 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a., polegające na: naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, zaufania, poprzez dowolną i wybiórczą ocenę dowodów, pominiecie rzeczywistego charakteru robót;
5) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasad proporcjonalności, równości stron;
6) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie prawa wypowiedzenia się;
7) błąd w ustaleniach faktycznych w postaci niezasadnego przyjęcia, że lukarna z balkonem i otworem drzwiowym stanowi nadbudowę, skoro nie doszło dno podwyższenia bryły budynku jako całości, nie powstały nowe pomieszczenia.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji (mylnie napisano: postanowienia), wstrzymanie wykonania decyzji.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się nieusprawiedliwiona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; pkt 2: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; pkt 3: stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Podstawą prawną decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanej lukarny wraz z otworem balkonowym w budynku mieszkalnym jednorodzinnym jest art. 49e pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) w brzmieniu: organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. Przepis odnosi się do sytuacji, w której inwestor nie realizuje postanowienia dotyczącego wskazanych przez organ nieprawidłowości dokumentacji legalizacyjnej.
W granicach sprawy PINB wydał wskazane wcześniej postanowienie nr 19/2024 wstrzymujące budowę, i następnie, w odniesieniu do dokumentacji złożonej przez inwestorkę, wydał postanowienie nr 126/2024 z dnia 28 sierpnia 2024 r. wzywające do uzupełnienia dokumentacji, ponieważ nie spełnia wymogów projektu budowlanego, odnosi się do przebudowy i modernizacji w sytuacji, gdy wykonane roboty obejmowały wykonanie lukarny, a więc prac kwalifikowanych jako nadbudowa ze względu na zwiększenie kubatury obiektu.
W odpowiedzi na wydane postanowienie inwestorka przedłożyła projekt budowlany nadal przyjmujący odmienną kwalifikację inwestycji (przebudowa poddasza), a ponadto odbiegający od wymogów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679), poprzez brak numeracji stron. Zgodnie z § 6 rozporządzenia, strony projektu budowlanego numeruje się kolejno, zaś spis treści projektu budowlanego zawiera stosowne wyliczenia wraz z numerami odpowiadających im stron (§ 7 ust. 5).
Skarżąca kwestionuje przyjętą przez organy kwalifikację inwestycji podnosząc, że zrealizowane roboty budowlane to przebudowa, a nie nadbudowa. Istotę sporu stanowi więc kwalifikacja wykonanych prac budowlanych.
Jak wynika z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Przebudowa to takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmieni bryły obiektu budowlanego, nie modyfikuje jego kluczowych (charakterystycznych) parametrów. Z kolei względem rozbudowy, która jest jedną z postaci budowy, ale nie jest prawnie zdefiniowana w Prawie budowlanym, orzecznictwo wypracowało określenie, że jest to powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Także językowo rozbudowa to powiększenie czegoś, co zostało wcześniej zbudowane (Słownik języka polskiego PWN). W przypadku rozbudowy dochodzi do zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość, czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli. Skoro rozbudowa obiektu budowlanego jest jedną z postaci robót budowlanych, to świadczy o tym, że wyodrębnienie rozbudowy obiektu budowlanego miało na celu poddanie tego rodzaju działań reglamentacji przewidzianej w Prawie budowlanym, przede wszystkim wynikającemu z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Taka reglamentacja wydaje się racjonalna, w szczególności w odniesieniu do rozbudowy obiektów budowanych, których budowa wymagała pozwolenia na budowę, a także w sytuacji, w której budowa mniejszych obiektów budowlanych nie jest reglamentowana (nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia), zaś ich rozbudowa mogłaby doprowadzić do przekroczenia kryterium zwalniającego z reglamentacji. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2263/15, wyrok NSA z dnia 5 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 385/24, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 886/24, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji i Sprawach).
W wyniku nadbudowy powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, w wyniku czego zwiększa się wysokość obiektu i powierzchnia użytkowa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 528/12). Skoro przebudowę stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły będziemy mieć do czynienia z "rozbudową" lub "nadbudową" obiektu (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 785/19).
Uwzględniwszy definicję lukarny według wiedzy budowlanej (element architektoniczny umieszczony w dachu, doświetlający poddasze, stanowiący wypukłość umożliwiającą montaż okna), poczynione przez organ ustalenia faktyczne odnoszące się od zrealizowanych prac (udokumentowane w szczególności kontrolą z dnia 10 października 2023 r. wskazującą powstanie lukarny dachowej, wykonanie otworu drzwiowego w miejsce istniejących okien, zmiana konstrukcji dachu) Sąd zgodził się, że zrealizowane prace zmieniają charakterystyczne parametry budynku, w szczególności kubaturę, poprzez zmianę w konstrukcji dachu. Stanowi to wyjście poza zakres przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a, i oznacza przynależność zrealizowanej inwestycji do wymienionych w art. 3 pkt 6 rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego. Tym samym, w przedmiotowej sprawie zasadnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że wykonane przez inwestora prace stanowią rozbudowę w rozumieniu Prawa budowlanego, ponieważ o ile przebudowę obiektu stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji nawet nieznacznej zmiany tej bryły mamy do czynienia z rozbudową lub nadbudową. Już na marginesie można zauważyć, że sama inwestorka w postępowaniu administracyjnym przedkładała projekt wykonania lukarn w pomieszczeniu poddasza z balkonem wiszącym (niezatwierdzony). Ponadto i w treści odwołania od decyzji nr 7/2025 skarżąca wypowiedziała się o rozbudowie już istniejącej kondygnacji (s. 5).
Z podanych powodów Sąd nie dostrzegł wadliwości w dokonanej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych, i uwzględnił, że w sprawie mamy do czynienia z ostatecznymi postanowieniami prawidłowo traktującymi wykonane prace. Dlatego nie mogła odnieść skutku polemika skarżącej usiłująca wykazać, że dokonano przebudowy.
Odnosząc się do do naruszenia przepisów w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, to należy przypomnieć, że z art. 33 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 35 Prawa budowlanego wynika, że projekt architektoniczno - budowlany należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, a przed wydaniem odpowiedniej decyzji organ sprawdza zgodność projektu z odpowiednimi ustaleniami i wymogami. Z oczywistych powodów projekt musi zgodnie korespondować z ewentualnym aktem reglamentującym z zakresu Prawa budowlanego, zaś w procedurze legalizacyjnej organ sprawdza prawidłowość dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego (art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Oznacza to w szczególności, że projekt budowlany musi odnosić się do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, jak też musi być tak skonstruowany, aby dać organom możliwość adekwatnej oceny. W kontrolowanej sprawie przedłożony projekt nadal odnosi się do prac potraktowanych jako przebudowa poddasza, co stoi w sprzeczności z kwalifikacją prac dokonaną przez organy w stosownych aktach. Nie może to stanowić prawidłowego zrealizowania wezwania organu do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji legalizacyjnej. Wadliwość projektu w postaci braku numeracji również nie jest bez znaczenia, ponieważ takiej numeracji wymagają przepisy powszechnie obowiązującego prawa, i jest ona niezbędna dla pełnej oceny projektu i precyzyjnego odniesienia się do niego przez organy nadzoru budowlanego.
Sąd nie podzielił zarzutów w zakresie naruszenia przepisów procesowych, ponieważ materiał dowodowy został zgromadzony i oceniony należycie, zaś zasady z art. 8 k.p.a., w tym zasada zaufania, nie zostały naruszone. Jako naruszenia tych zasad nie należy traktować odmiennej od oczekiwanej przez stronę kwalifikacji wykonanych prac. Zarzut w postaci formalnego charakteru postępowania bez uwzględnienia sytuacji strony (s. 4 skargi) nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji sprawy, brak też wykazania ewentualnego wpływu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. na sytuację prawną skarżącej.
Wydanie decyzji na podstawie art. 49e pkt 4 Prawa budowlanego jest koniecznym następstwem nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. Po kontroli wydanych przez organy aktów Sąd ocenił, że postanowienie o usunięciu nieprawidłowości nie zostało wykonane, zaś dokonana przez organ ostatecznym postanowieniem kwalifikacja prac budowlanych odpowiada prawu. Z tych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.