II SA/Wr 348/19

II SA/Wr 348/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2019-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /przewodniczący/
Anna Siedlecka /sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 415/20 - Wyrok NSA z 2023-02-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka – spr. Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy czterech budynków inwentarskich bez wymaganego pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy:
Decyzją z dnia (...) października 2014 r. (nr (...)) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. umorzył postępowanie w sprawie budowy czterech budynków inwentarskich, zlokalizowanych na działce nr (...) w R., bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że M. W. w styczniu 2002 r. nabył od Skarbu Państwa opisaną wyżej działkę (powstałą w wyniku podziału działki nr (...)), jako mienie po zlikwidowanym Państwowym Gospodarstwie Rolnym L.. Znajdowały się na niej obiekty budowlane, w tym m.in. przedmiotowe budynki inwentarskie - 4 budynki jałowniki w których PGR prowadziło chów jałówek (młodych krów). Fakt istnienia tych budynków potwierdziły przeprowadzone przez organ oględziny podczas których skarżący oświadczył, że poprzedni właściciel nie przekazał mu żadnych dokumentów związanych z ich budową i użytkowaniem tych obiektów.
PINB podał także, że w poczet materiału dowodowego zaliczył dowody uzyskane w prowadzonym równolegle postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów. Realizując zalecenia z decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającego ją wyroku WSA we Wrocławiu (zapadłych w tym postępowaniu), PINB zwracał się do organów właściwych w różnym czasie w sprawie wydawania pozwoleń na budowę o przekazanie wszelkich dokumentów m.in. związanych z budową i użytkowaniem przedmiotowych budynków oraz, w przypadku ich braku - o przekazanie informacji z jakiego powodu w zasobach archiwalnych brak jest tych dokumentów. W odpowiedzi uzyskano informacje, że bądź to zapytani nie posiadają dokumentów z tego okresu bądź są one niekompletne. Archiwum Państwowe wyjaśniło ponadto, że zgodnie z obowiązującymi wykazami akt w latach 70-80-tych XX wieku, akta spraw pozwoleń na budowę i użytkowanie stanowiły niearchiwalną kategorię B5, które podlegały po upływie 5 lat brakowaniu, czyli procedurze mającej na celu zniszczenie dokumentacji niearchiwalnej (posiadającej kategorię B, BE lub C).
Po zakończeniu czynności wyjaśniających organ ocenił, że tylko na podstawie okoliczności, że nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można stwierdzić, że decyzja ta nie została nigdy wydana a co za tym idzie, że budynki zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uznał także, że brak podstaw do żądania od obecnego właściciela obiektów udowodnienia legalności wykonania przedmiotowych robót. Obowiązujące bowiem w czasie ich budowy, przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie zobowiązywały do przechowywania dokumentacji budowy, dokumentacji powykonawczej czy też innych dokumentów i decyzji związanych z obiektem budowlanym, jak to ma miejsce w obecnym stanie prawnym. Wobec braku dowodów stanowiących przesłankę do stwierdzenia że przedmiotowe budynki inwentarskie zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, PINB stwierdził bezprzedmiotowość postępowania i orzekł jego umorzeniu postępowania.
W wyniku rozpatrzenia odwołania S. S.decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. Nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu i instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. (sygn.akt II SA/Wr 554/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. uchylił decyzję (...)WINB z dnia 29 grudnia 2014 r (nr (...)). Sąd stwierdził, że w realiach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy uzasadnił skorzystanie z art. 138 § 2 k.p.a. naruszeniem przez organ I instancji art. 80 k.p.a. Wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazują, że organ odwoławczy nie podzielił oceny organu stopnia powiatowego co do tego, że jeżeli nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej przedmiotowych obiektów, to nie można stwierdzić, że decyzja ta nie została wydana. Zdaniem organu odwoławczego, brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalne powstanie czterech obiektów inwentarskich karze przyjąć, że powstały one samowolnie bez wymaganego pozwolenia. W ocenie Sądu zarzuty organu odwoławczego związane z naruszeniem przepisów postepowania dotyczą w istocie tylko oceny materiału dowodowego i konsekwencji tej oceny dla prawidłowości wydanej decyzji. (...)WINB nie wskazał natomiast zarzutów naruszenia przepisów dotyczących braków postępowania dowodowego uniemożliwiających rozstrzygniecie sprawy. Z powyższego, Sąd uznał, że (...)WINB zanegował jedynie ocenę prawną dokonaną przez PINB a nie stan faktyczny stanowiący podstawę dokonania tej oceny.
W ocenie Sądu, jeżeli organ II instancji nie zgadzał się tylko z oceną dokonaną przez PINB, to obowiązkiem jego było rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja (...)WINB wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę (...)WINB decyzją z dnia (...) marca 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania S. s., utrzymał w mocy decyzję PINB w L. z dnia (...) października 2014 r. (nr (...)) umarzającą postępowanie w sprawie budowy czterech budynków inwentarskich, zlokalizowanych na działce nr (...) w R., bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Jak wyjaśnił organ, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektami powstałymi przed 1995 r., co potwierdza dołączona do wniosku o wszczęcie postępowania kopia zdjęcia lotniczego działki nr (...) w R. z 1984 r. z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W..
W ocenie organu odwoławczego, PINB słusznie umorzył postępowanie administracyjne. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób pozwalający na stwierdzenie poprawności poczynionych ustaleń. W sytuacji niezachowania dokumentacji, dotyczącej obiektu powstałego przed 1995 rokiem, nie można uznać takiego obiektu za samowolę budowlaną, bowiem przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywały obowiązku właściciela obiektu budowlanego archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to obecnie określa art. 63 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Dlatego fakt, że właściciel nie posiada obecnie pozwolenia na budowę nie wystarcza, aby przyjąć, że budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę.
W przedmiotowej sprawie PINB podjął wszelkie próby zmierzające do ustalenia, czy przedmiotowe obiekty(cztery budynki inwentarskie), zlokalizowane na działce nr (...) w R., powstały legalnie czy też nie. PINB zwrócił się w tym celu do obecnego właściciela obiektów, do ANR oraz do właściwych organów (Wojewody D., Starosty L., Wójta Gminy L., Urzędu Gminy w L. i Archiwum Państwowego) o przekazanie dokumentacji wiązanej z przedmiotowymi obiektami. Zapytane podmioty, w tym organy oświadczyły, że nie posiadają takich dokumentów. Archiwum Państwowe wyjaśniło dodatkowo, że zgodnie z obowiązującymi urzędy terenowe organów administracji państwowej wykazami akt w latach 70-tych i 80-tych XX wieku, akta spraw pozwoleń na budowę i użytkowanie stanowiły niearchiwalną kategorię B5. Akta takie podlegały więc po upływie 5 lat brakowaniu, czyli procedurze mającej na celu zniszczenie dokumentacji niearchiwalnej, czyli takiej która nie zasługiwała na trwałe przechowywanie.
Skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacja obiektu budowlanego a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentacji przez okres 5 lat, to z faktu że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego, nie można wyciągać wniosku, że obiekt taki został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.
W tych okolicznościach, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. słusznie umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe, bowiem organ I instancji nie stwierdził zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania przepisu prawa materialnego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Stanisława Szubert zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 170 p.p.s.a., poprzez pominiecie przez (...)WINB w ustaleniach stanu faktycznego i prawnego sprawy treści prawomocnego wyroku WSa we Wrocławiu z dnia 19.11.2013 r, sygn..akt II SA/Wr 627/13. Sąd uznał, że kwestia samowoli budowlanej ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem, w ocenie skarżącej WSA w 2013 r. w oparciu o ten sam stan faktyczny sprawy stwierdził, że budowa czterech budynków inwentarskich została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę.
2) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez organ II instancji w ustaleniach faktycznych i prawnych treści prawomocnego wyroku NSA z dnia 9.05.2017 r, sygn.. akt II OSK 2219/15.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji (...)WINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi S. S.przytoczyła argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona, albowiem orzekające w sprawie organy nie naruszyły prawa.
Wskazać należy, że kontrola sądowoadministracyjna polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a). Kierując się powyższymi kryteriami należy wskazać, że w ocenie Sądu orzekające organy nie naruszyły prawa.
Przystępując do oceny istoty sprawy, nie można pominąć faktu, iż wybudowanie spornych obiektów budowlanych miało miejsce pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229), co nie jest sporne w badanej sprawie.
Wyjaśnienia wymaga również zatem kwestia związana z przechowywaniem dokumentacji inwestycji. Zarówno przepisy ustawy prawo budowlane z 1961 r. jak i przepisy ustawy z prawo budowlane z 1974 r., nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie obowiązujący art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz że organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Dlatego fakt, że nie zachowały się dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę przedmiotowych budynków, nie może świadczyć o realizacji tych obiektów w warunkach samowoli budowlanej.
Skoro bowiem przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki wniosek byłby przedwczesny również w obecnym stanie prawnym, bowiem nawet gdyby z jakiś przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zrealizowanego pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie wszelkimi innymi dowodami, że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony. Nie można przecież wykluczyć, że dokumentacja dotycząca danego obiektu mogła zostać utracona z różnych przyczyn, zwłaszcza że mówimy o przedziale lat 1979 – 1984, kiedy to wybudowano przedmiotowe budynki. Nie sposób nie zauważyć, iż w Polsce nastąpiła zmiana ustroju i nastąpił podział majątku państwowego w ramach różnych przekształceń własnościowych. Tak więc zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie powoduje automatycznie, że stanie się on samowolą budowlaną.
Kwestia upływu czasu od chwili zrealizowania inwestycji nie może stanowić bowiem podstawy domniemania samowoli budowlanej. Podkreślić również należy, że eliminowanie samowoli budowlanych należy do zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego, co oznacza przede wszystkim obowiązek działania z urzędu organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Nierealizowanie tego obowiązku przez organy nadzoru budowlanego na przestrzeni kilkudziesięciu lat nie może w konsekwencji prowadzić do przerzucania ciężaru dowodu legalności inwestycji na aktualnych właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego. Wprawdzie w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy zostało wydane pozwolenie budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji, jednakże z faktu nie odnalezienia akt dotyczących przedmiotowej sprawy, nie wynika ponad wszelką wątpliwość, że realizacja przedmiotowej inwestycji została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Słusznie więc organy nadzoru budowlanego uznały, że postępowanie w sprawie wybudowania opisanej wyżej inwestycji bez pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Bezprzedmiotowość oznacza zatem sytuację, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Organ uprawniony jest do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Podnoszone przez skarżącą argumenty nie pozwalają na uznanie, że przedmiotowe obiekty budowlane są samowolą budowlaną.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że skarżąca błędnie odczytuje uzasadnienie wyroku WSA o sygn.akt II SA/Wr 627/13. Przede wszystkim Sąd nie badał w tamtym postępowaniu legalności wybudowania czterech budynków inwentarskich, lecz zajmował się sprawą zmiany sposobu użytkowania tych obiektów, dlatego też nie rozstrzygał i nie mógł rozstrzygać w przedmiocie stwierdzenia ewentualnej samowoli budowlanej, bądź jej braku. Przywołane przez skarżącą stwierdzenia zawarte w ww. wyroku wyrwane zostały z kontekstu całej sprawy i wypaczają ich sens. Sąd stwierdził bowiem, że "w sytuacji braku jakichkolwiek dokumentów potwierdzających uprzedni sposób użytkowania wręcz niemożliwym staje się przeprowadzenia prawidłowej i rzetelnej oceny w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń." To zaś skutkowało uznaniem, że postępowanie co do zmiany sposobu użytkowania stało się bezprzedmiotowe i słusznie zostało umorzone.
Również w wyroku NSA o sygn.akt II OSK 2219/15, Sąd w żadnym miejscu nie przesądził, iż cztery budynki inwentarskie powstały w ramach samowoli budowlanej. Sąd nie wypowiadał się w kwestiach merytorycznych lecz badał, czy wyrok WSA z dnia 30.04.2015 r. o sygn.akt II SA/Wr 151/15 uchylający decyzję (...)WINB wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie naruszał prawa. NSA zwrócił uwagę, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ukształtowania. NSA stwierdził jeszcze, że nie jest rzeczą dopuszczalną dokonywanie przez Sąd samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie, czy też powoływanie się na okoliczności nie wynikające z akt sprawy.
W tych okolicznościach (...)WINB nie naruszył ani art. 153 p.p.s.a. ani też art. 170 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.