II SA/Wr 346/23

II SA/Wr 346/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-09-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Marta Pawłowska
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2626/23 - Wyrok NSA z 2024-11-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 4 i ust. 5, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 7 ust. 1  ust. 2  i ust. 2a
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 22 marca 2023 r., nr SKO/PP-412/11/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 22.03.2023 r. (nr SKO/PP-412/11/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej jako: "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Starosty Głogowskiego z 30.01.2023 r. (nr OŚ.673.12.2023) o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji: "Budowa elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 101,3 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb C., gmina K., powiat [...], województwo [...].
Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania z wniosku E. Spółka z o.o. w L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb C., pismem z 16.01.2023 r. przedstawiono Staroście Głogowskiemu (dalej: "organ I instancji" lub "starosta") będącemu organem ochrony gruntów rolnych, projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, celem uzgodnienia stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej jako: "u.p.z.p.", jako że na terenie projektowanego zamierzenia występują grunty rolne.
Postanowieniem z 30.01.2023 r. Starosta Głogowski odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na działce nr [...] której łączna powierzchnia wynosi [...] ha, na której planowana jest inwestycja, znajdują się użytki rolne chronione, sklasyfikowane jako RIIIa, RIIIb, zadrzewienia Lzr RIIIa, grunty pod rowami W-RIIIa, W-RIIIb o łącznej powierzchni [...] ha oraz grunty rolne niechronione oznaczone jako RIVa, RIVb, RV, PsIV, ŁIV zadrzewienia Lzr-PsIV, Lzr - RVI, grunty pod rowami W-RIVa, W-RIVb oraz nieużytki N o łącznej powierzchni [...] ha, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. W granicy działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja znajdują się grunty rolne chronione oznaczone jako RIII b o po w. [...] ha i grunty rolne niechronione klasy RIVb o pow. [...] ha, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. W granicy działki nr [...] o pow. całkowitej [...] ha, na której planowana jest inwestycja znajdują się grunty rolne chronione oznaczone jako Rllla, Rlllb, grunty rolne zabudowane Br- Rllla o łącznej powierzchni [...] ha oraz grunty rolne niechronione oznaczone jako RIVa, RIVb, RV, ŁIV, zadrzewienia Lzr-ŁIV oraz nieużytki N o łącznej powierzchni [...] ha, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Natomiast w granicy działki [...] o pow. całkowitej [...] ha, na której planowana jest inwestycja znajdują się grunty rolne chronione oznaczone jako Rlllb, zadrzewienia Lzr-RIVb o łącznej powierzchni [...] ha oraz grunty rolne niechronione oznaczone jako RIVa, RTVb, RV, ŁV; oraz rowy W o łącznej powierzchni [...] ha, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. W granicy działki nr [...] o pow. całkowitej [...] ha, na której planowana jest inwestycja znajdują się grunty rolne chronione oznaczone jako Rlllb o powierzchni [...] ha oraz grunty rolne niechronione oznaczone jako RTVa, RIVb, ŁIV, oraz rowy o powierzchni [...] ha, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Dalej Starosta podniósł, że pomimo iż w granicach opisanych działek znajdują się grunty rolne chronione klasy III, przedstawiony projekt decyzji nie zawiera analizy urbanistyczno-architektonicznej. Jak wyjaśnił organ I instancji, że wniosek i przedstawiony projekt decyzji dotyczy fragmentu działku, nieobejmującego chronionych gruntów rolnych, jednakże decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku gdy obejmuje grunty chronione, dotyczyć musi całej działki. Stąd Starosta przeprowadził we własnym zakresie analizę i wskazał (w odniesieniu co całych obszarów działek których dotyczył wniosek), że zgodnie z art. 7 ustawy z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326) - dalej jako: "u.o.g.r.l." realizacja inwestycji na gruntach klasy III nie będzie wymagała uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze tych gruntów, jeżeli grunty te w projekcie decyzji o warunkach zabudowy spełnia łącznie cztery warunki, tj. 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Po analizie akt sprawy organ doszedł do przekonania, że planowana inwestycja nie spełnia żadnego z opisanych czterech warunków.
Dalej organ I instancji wywodził, że terenem w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Również użyte w art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawne granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Skoro wniosek złożony w niniejszej sprawie nie obejmował działek w całości ich granic ewidencyjnych, to przeprowadzona analiza i tak musiałby obejmować całość działki, a ta nie spełnia przesłanek wynikających z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła E. sp. z o.o., zarzucając postanowieniu organu I instancji naruszenie przepisu: 1) art. 52 ust. 2 pkt 1a oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego prowadzące do stwierdzenia, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy terenu całych działek, a nie tylko części dotyczących gruntów innych niż grunty rolne o klasach I-III oraz określonych dokładnie w załączniku graficznym do wniosku o wydanie warunków zabudowy, 3) art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy innym niż użytki rolne klasy I-III i nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne; 4) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że nie są spełnione przesłanki do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wobec tego, że teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nie ma potrzeby uzyskania takiej zgody; 5) art. 6 w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonywanie przez organ uzgadniający ustaleń przekraczających jego i zastrzeżonych dla organu uprawnionego do wydania decyzji w postępowaniu głównym; 7) art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. Z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia, podczas gdy spełnione są przesłanki do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji "Budowa elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 101,3 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
W uzasadnieniu zażalenia spółka wywodziła, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja, i dla którego mają być ustalone zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora warunki zabudowy, po pierwsze nie obejmuje - wbrew stanowisku organu - całych działek ewidencyjnych, a jedynie ich części, a po drugie grunty rolne klasy III objęte ochroną zgodnie z przepisami u.o.g.r.l. znajdują się na części ww. działek nie objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Za wadliwe należy zatem stwierdzenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że decyzją o warunkach zabudowy objęta jest cała działka, a nie tylko jej część dotycząca gruntów innych niż grunty chronione klas I-III.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy opisanym na wstępie postanowieniem z 22.03.2023 r. i zaskarżonym w niniejszej sprawie, utrzymało w mocy postanowienie Starosty. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że w granicach wszystkich działek, na których planowana jest inwestycja, znajdują się grunty chronione klasy III, których szczegółowy opis organ przedstawił. Następnie wskazał, że stosownie do art. 2 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji jako użytki rolne. Skoro według art. 6 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne o najniższej przydatności, to organy administracji prowadząc postępowanie w sprawie warunków zagospodarowania terenu mają obowiązek ustalić na podstawie danych z ewidencji jaki jest rodzaj użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Natomiast według art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.
Dalej po przytoczeniu treść art. 7 ust. 2a u.g.r.l. Kolegium wskazało, że ustawodawca rozróżnił tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagające zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia (art. 7 ust. 2) oraz tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które takiej zgody nie wymagają, gdyż ich powierzchnia jest niewielka i znajdują się w obszarze zwartej zabudowy (szczegółowe przesłanki wymienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.). Zmiana przeznaczenia tych pierwszych terenów, uwarunkowana wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na takim terenie. Natomiast w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które spełniają wszystkie warunki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., i które w związku z tym nie wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na takim terenie. SKO podkreśliło, że w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.
Wobec powyższego organ odwoławczy uznał za zasadne stwierdzenie, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb C., posiadają grunty rolne klas chronionych (Rllla, RIIIb, Br-RIIIa i Lzr-RIIIb), wymagające uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze. SKO stwierdziło, że nie ma podstaw do uznania za prawidłowe zgłoszenia tylko części działki. Zdaniem SKO posłużenie się przez ustawodawcę w art. 61 u.p.z.p. sformułowaniem "teren" a nie "działka" nie uzasadnia automatycznie przyjęcia, że w tym pojęciu mieści się fragment działki. Jak wyjaśniono ratio legis użytego przez ustawodawcę pojęcia wynika z tego, że do ustalenia warunków zabudowy może być zgłoszonych kilka działek. Taki zatem zbiór przemawia za użyciem pojęcia "teren". W takim pojęciu mieści się także obszar działki ewidencyjnej. Jakkolwiek SKO wskazało na odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie w odniesieniu do kwestii możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki to jednak skonstatowano, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna uzasadniona przyczyna, dla której organ uzgadniający, analizując spełnienie warunków z zakresu ochrony gruntów rolnych, miałby poddać analizie jedynie część działek nr [...], [...], [...], [...], [...], z pominięciem gruntów kl. III, na których, jak twierdzi inwestor, nie będzie realizowane wnioskowane przedsięwzięcie.
Dodatkowo SKO podniosło, że od 03.01.2022 r. wprowadzone zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nowym rozporządzeniu wykonawczym, ujednolicenia terminologiczne, w tym zwłaszcza zastąpienie wyrażenia "front działki" wyrażeniem "front terenu", zostały uściślone w nowo dodanym art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który w zd. 2 jednoznacznie przewiduje, iż przez "front terenu" należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Także wzór formularza przyjęty w wydanym na podstawie art. 64b ust. 2 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z 20.12.2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2462) w pkt 6 "Teren objęty wnioskiem" zawiera m.in. "Identyfikator działki lub działek ewidencyjnych". Nadto, oświadczenie dotyczące sposobu wyznaczenia terenu inwestycji, w ramach którego wskazać można, że teren ten obejmuje część działki lub działek ewidencyjnych, zamieszczono w rzeczonym formularzu dopiero w pkt 7 "Charakterystyka inwestycji". W ocenie Kolegium rozwiązanie to jest uzasadnione przyjmowanymi w dotychczasowym orzecznictwie szczególnymi przypadkami, w których decyzja o warunkach zabudowy dotyczyć może części, a nie całości działki ewidencyjnej. W każdym razie działka ewidencyjna niezmiennie pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy. Podkreślić przy tym trzeba, że pojęcie "działki ewidencyjnej" ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, a co ważne daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji.
Kolegium podkreśliło przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy terenów, na których nie doszło do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Pełni ona zatem podobną funkcję, gdyż pozwala na kształtowanie warunków zabudowy w pewien uporządkowany sposób, według reguł pozwalających na zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Szczegółowe rozwiązania dotyczące sposobu zagospodarowania zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla ustalenia warunków zabudowy, a więc zapewnienia harmonijnego zagospodarowania przestrzeni, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, właściwy organ wyznacza obszar analizowany w celu ustalenia właściwych parametrów zabudowy i funkcji. Kolegium przyznało przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki, np. gdy część tylko działki objęta jest planem miejscowym. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, żadna taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanym przypadku. Nie ma najmniejszej wątpliwości, że teren inwestycji należy utożsamiać z pojęciem działki ewidencyjnej, nie zaś z zaznaczonym we wniosku inwestora terenem faktycznej inwestycji.
Skargę na postanowienie SKO wniosła E. sp. z o.o. (dalej: "skarżąca", "spółka"). Zarzucono Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwą ich wykładnię, skutkującą uznaniem, że decyzja o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie winna obejmować całą działkę ewidencyjną, a nie teren objęty wnioskiem, nieobejmujący gruntów klasy I-III; 2) art. 7 ust. 1, 2 i 2a u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja, na cele nierolnicze, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej; 3) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędna ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez "teren" należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych; 4) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że nie są spełnione przesłanki do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wobec tego, że teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, podczas gdy w realiach sprawy nie ma konieczności uzyskania takiej zgody; 5) art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę uzgodnienia podczas gdy spełnione są przesłanki do pozytywnego uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji; 6) art. 21 Konstytucji RP statuującego zasadę ochrony własności; 7) art. 64 ust. 3 Konstytucji statuującego zasadę prawa własności. Ponadto sformułowano zarzut naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 7, art.. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego prowadzącego do stwierdzenia, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy całych działek a nie tylko ich części składających się z gruntów innych niż klasa I-III oraz określonych dokładnie w załączniku graficznym do wniosku o wydania warunków zabudowy; 2) art. 6 w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonywanie przez organ uzgadniający ustaleń przekraczających jego uprawnienia i zastrzeżonych do kompetencji organu uprawnionego do wydania decyzji w postępowaniu głównym.
W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotów kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Głogowskiego odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 101,3 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb C., gmina K.
Jak przewiduje art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 51 u.p.z.p. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.
Zakres tego uzgodnienia określa przepis art. 7 ust. 1 ust. 2 i ust. 2a u.o.g.r.l. Zgodnie z tym przepisem przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2), pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5). Natomiast przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wprowadza wyjątek do obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III przy łącznym spełnieniu wskazanych w tym przepisie warunków.
Zastosowanie w niniejszej sprawie przestawionej regulacji wywołało spór co do tego, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki lub działek ewidencyjnych, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, to w jakich okolicznościach. Orzekające w sprawie organy stwierdziły, że nie jest dopuszczalne uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która wchodzi w skład działki ewidencyjnej składającej się z użytków rolnych klasy III, ponieważ stanowiłoby to obejście przepisów u.o.g.r.l. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że przedmiotem oceny - uzgodnienia powinna być cała działka ewidencyjna a nie tylko jej część.
W realiach badanej sprawy Sąd nie podziela tego stanowiska. Byłoby ono do zaakceptowania jedynie w sytuacji gdyby nie dało się w sposób jednoznaczny wydzielić terenu pod planowaną inwestycję. Tymczasem jak wynika z wniosku oraz kopii mapy zasadniczej i zaznaczonej na niej inwestycji, planowana inwestycja będzie realizowana wyłącznie na tych częściach działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], które znajdują się poza użytkami rolnymi klasy chronionych na podstawie wskazanych przepisów. Zatem pod rozwagę organu współdziałającego powinien zostać wzięty obszar zainwestowania wskazany we wniosku, a nie cała działka ewidencyjna, tak jak to uczyniły organy.
Sąd dostrzega przy tym rozbieżne stanowisko orzecznicze odnoszące się do kwestii możliwych wariantów interpretacyjnych dotyczących relacji pojęć "teren" oraz "działka", występujących m.in. w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 16.01.2018 r., sygn. akt II OSK 743/17). Tym niemniej w realiach niniejszej sprawie Skład orzekający podziela stanowisko orzecznicze, zgodnie z którym w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 11.12.2019 r., sygn. akt II OSK 260/18, wyrok WSA we Wrocławiu z 09.05.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 35/23, wyroki WSA w Gdańsku z 08.02.2023 r. sygn. akt II SA/Gd 679/22, z 08.02.2023 r., sygn. akt II SA/Gd 631/22, z 25.01.2023 r., sygn. akt II SA/Gd 632/22, a także wyrok WSA w Olsztynie z 25.08.2022 r. sygn. akt II SA/Ol 558/22).
Takie szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki - występują w sprawie.
Po pierwsze dlatego, że mamy do czynienia z inwestycją o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 22.02.2023 r., sygn. akt II SA/Gd 531/22).
Po drugie, do takich szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć m.in. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. wyrok NSA z 24.05.2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17.07.2019r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23.04.2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok NSA z 04.11.2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok NSA z 15.02.2022 r., sygn. akt II OSK 712/21, wyrok NSA z 14.06.2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21). Jak wskazuje się, taka wykładnia ma silne uzasadnienie w normach konstytucyjnych i pozwala na wyważenie wartości, takich jak prawo własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). W rezultacie zachowana zostaje, przewidziana w art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zasada konieczności uzyskania uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja może być bowiem zaprojektowana i zrealizowana wyłącznie na gruntach rolnych niewymagających takiej zgody. Podobnie również wypowiedział się NSA w wyroku z 14.06.2023 r. sygnatura akt II OSK 1751/22, w którym Sąd stwierdził jednoznacznie, że "w przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest mowa o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść ww przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.
W projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano wyraźnie, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być wyłącznie na części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] o niższej przydatności rolniczej, tj. klas RIVa, RIVb, ŁIV, RV, o łącznej powierzchni do [...] ha. Nadto jak wynika z załączników graficznych do projektu decyzji, w którym określono linie rozgraniczające teren inwestycji, teren ten nie obejmuje użytków rolnych klas I- III. Dodatkowo nie można mówić w sprawie o obejściu przepisów o ochronie gruntów rolnych, skoro z załącznika graficznego do wniosku wynika, że teren zainwestowania mógłby zostać wydzielony z całości działki, bez szkody dla gruntów chronionych. Ponadto w żaden sposób orzekające w sprawie organy nie wykazały aby uzgodnienie planowanej inwestycji miało niweczyć ochronę użytków rolnych klas IV-VI.
W rezultacie, uwzględniając poczynione dotąd uwagi, należy skonstatować, że organ nie mógł odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko na tej podstawie, że objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy teren inwestycji obejmował tylko części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Stanowisko takie możliwe byłoby do zaakceptowania wyłącznie w sytuacji gdy nie dałoby się w sposób jednoznaczny wydzielić terenu pod planowaną inwestycję, tak aby jej realizacji skupiała się tylko na gruntach klas niechronionych, tymczasem w niniejszej sprawie przedstawione przez inwestora dokumenty wskazują, że granice inwestycji ograniczają się do użytków rolnych klas innych niż I-III.
Bezzasadnie również organ I instancji dokonał samowolnie rozszerzenia wniosku inwestora i przeprowadził analizę urbanistyczno-architektoniczną inwestycji. Wskazać bowiem należy, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy organ związany jest wnioskiem inwestora, w tym granicami inwestycji wskazanymi w tym wniosku i samodzielne rozszerzanie tych granic uznać należy za pozbawione podstaw prawnych. Sąd w całości podziela zarzut skargi, że zarówno rozszerzenie granic złożonego przez inwestora wniosku jak i przeprowadzenie własnej analizy urbanistyczno-architektonicznej, nie mieści się w granicach postępowania uzgodnieniowego, leży bowiem wyłącznie w kompetencji organu wydającego decyzje w przedmiocie warunków zabudowy (tak też WSA w Szczecinie w wyrokach z 22.06.2023 r., sygn. akt II SA/Sz 100/23 oraz z 07.06.2023r., sygn. akt II SA/Sz 147/23).
Niezależnie od poczynionych wyżej uwag wymaga podkreślenia, że w przypadku, w którym inwestor, wbrew postanowieniom zawartym w decyzji o warunkach zabudowy, wykorzystałby grunt rolny klasy I-III na cele nierolnicze, wówczas ponosiłby, na ogólnych zasadach, odpowiedzialność ukształtowaną przepisami u.o.g.r.l.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę należy kierować się wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Uwzględnić należy zwłaszcza, że sama okoliczność, że poza terenem inwestycji, na częściach działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, występują grunty klas I-III nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji dokona zatem analizy w granicach terenu wskazanego we wniosku inwestora.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.