II SA/Wr 345/06

II SA/Wr 345/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek /przewodniczący/
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
_Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 24 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi D. A., R. Ż., A. N., B. A. i K. A. – następców prawnych B. A. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Gminy W. na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania w kwocie 10 (dziesięć) zł.
Uzasadnienie
Rada Miejska W. w dniu [...] r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru rozwoju K. I wraz z działkami przyległymi w obrębie K. we W .
W uchwale powyższej wskazano, iż obszar objęty planem zawarty jest miedzy ulicami: S., W., D., H. i K. oraz ciekiem wodnym O. K .
W dniu [...] r. skarżąca B. A. wniosła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru rozwoju K. I we W . Skarżąca zarzuciła, iż przedstawiony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczny z przepisami określonymi w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy W . Ponadto stwierdziła, iż projekt ten narusza jej interes prawny jako właścicielki działki [...] objętej planem, który to teren oznaczono w projekcie planu jako 10 Mn.
W uzasadnieniu zarzutu skarżąca podała, iż przedłożony projekt nie uwzględnia między innymi wymagań ładu przestrzennego, nie podnosi walorów architektonicznych i krajobrazowych, nie zapewnia ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, nie zapewnia także ochrony dziedzictwa kulturalnego, a ponadto degraduje walory ekonomiczne przestrzeni. Powołując się na zapisy zawarte w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. skarżąca wywodziła, że określone w Studium uwarunkowania nie zostały uwzględnione w projekcie planu, który obejmuje tylko przypadkową część obszaru zespołu urbanistycznego. W konsekwencji tego nie ma jasnego i do końca spójnego układu urbanistycznego całego zespołu urbanistycznego K .
Skarżąca podniosła, że chociaż objęty jej wnioskiem teren w projekcie planu ujęto jako 10 Mn, to przylegające do niego tereny oznaczono symbolami 8 W Mn, 9 W Mn i 14 W Mn, co sprawia, że przy takich zapisach planu możliwe jest zbudowanie bloku o wysokości 17 m i długości 60 m, w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych planowanych na jej działce.
W ocenie skarżącej drugim co do istoty naruszeniem jej interesu jest zaplanowanie ciągów komunikacyjnych oznaczonych literami 2 KD i 3 KD w taki sposób, że na cele dróg publicznych przeznacza się z jej terenu ponad 0,1 ha (około 15% powierzchni) w sposób niewspółmierny do wielkości sąsiednich terenów, które byłyby przez te drogi też obsługiwane i to bardziej intensywnie ze względu na planowany rodzaj zabudowy. Skarżąca oświadczyła, że jest skłonna zaakceptować przyjęte w planie rozwiązania ciągów komunikacyjnych, jeżeli będą one obsługiwać zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i szeregową, zbliżoną charakterem i wysokością do zabudowy na jej terenie.
Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego przez B. A. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru rozwoju K. I, dotyczącego przeznaczenia w części działki nr [...] pod komunikację miejską oraz przeznaczenia terenów w bezpośrednim sąsiedztwie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niską, jednocześnie podnosząc zasadność przebiegu granic obszaru objętego projektem planu, Rada Miejska W., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) w związku z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), odrzuciła zarzut skarżącej w całości.
W uzasadnieniu Rada Miejska wskazała, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru rozwoju K. I został opracowany na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. i stanowi zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta W., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] r. w obszarze objętym planem.
Rada stwierdziła, iż przedmiotowy projekt określa w pełni niezbędny zakres regulacji przestrzeni objętej planem, o której mowa w art. 1, a także zawiera ustalenia stosownie do funkcji obszaru i art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem Rady projekt planu uwzględnia wytyczne ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.", a także wymagania zawarte w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, prawie ochrony środowiska, ustawie o ochronie dóbr kultury.
Organ administracji wskazał, iż ustalenia Studium zawarte w części I (ogólnej) pkt 4.1.4, dotyczące zasad ustalania granic obszaru objętego planem, mają charakter postulatywny. W części szczegółowej Studium nie wyznaczono zespołu urbanistycznego K. do objęcia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jedynie od [...] r. wewnętrzny obszar rozwoju K. [...]. W opinii organu, podnoszenie w zarzucie tylko niektórych wyselekcjonowanych zapisów ustaleń Studium, zwłaszcza zapisów, które wykraczają poza zakres określony w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym mających charakter dyrektyw, nie może stanowić podstawy do formułowania zarzutu, że projekt planu jest sprzeczny ze Studium. W przypadku podjęcia przez Radę Miejską W. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu, w której określono granice obszaru objętego planem, a także przedmiot jego ustaleń, zgodnie z art. 12 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która jest nadrzędnym przepisem prawnym, uchwała taka obowiązuje sporządzającego projekt planu. Podkreślono przy tym, że nie stwierdzono nieważności tej uchwały, a także nie wstrzymano jej wykonania zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Organ gminy podniósł, iż sporządzenie projektu planu na podstawie uchwały Rady Miejskiej W. cytowanej na wstępie stało się pilne i jak najbardziej zasadne dla obszaru zawartego między ulicami: S., W., D., H., K. i ciekiem wodnym O. K., w którym dotychczas narosło sporo konfliktów na skutek realizacji tylko niektórych ustaleń miejscowego planu ogólnego, a także uzasadnione w interesie społeczności lokalnej, jak również skarżącej.
Rada Gminy podała, iż brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia na sporządzenie projektu miejscowego planu całej dużej jednostki urbanistycznej K., w znacznej części o zdefiniowanej już strukturze funkcjonalno – przestrzennej i układzie geometrycznym w pełni wykształconym. Takie opracowanie naraziłoby Gminę na nieuzasadnione koszty, nie wyliczając innych zobowiązań, jakie ewentualnie musiałaby przyjąć na siebie.
Przed opracowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru rozwoju K. I przeprowadzono, jak wskazał organ, niezbędne analizy i studia, w szczególności obsługi komunikacyjnej całego wewnętrznego obszaru rozwoju K. I, a także zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej; opracowano również analizę społeczno – ekonomiczną, w której określono niezbędne potrzeby zespołu urbanistycznego Krzyki w zakresie infrastruktury społecznej.
Do projektu planu opracowano ekofizjografię i prognozę, o których mowa w przepisach o ochronie środowiska. W projekcie planu ustalono również wysokość stawki procentowej, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W dniu [...] r. projekt planu wraz z opracowanymi, analizami przedstawiany był na posiedzeniu Zarządu Miasta i uzyskał jego akceptację.
Zarząd Miasta W., na postawie art. 18 ust. 1 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził spójność rozwiązań projektu planu z polityka przestrzenną określoną w Studium.
Projekt planu, jak podał organ, obejmuje część obszaru rozwoju K. [...] w zespole K. wschodnie, który charakteryzuje się różnorodnym zagospodarowaniem. Wbrew temu, co zarzuciła skarżąca, nie jest fragmentem zespołu urbanistycznego "wyrwanego z kontekstu", lecz obszarem zdefiniowanym istniejącą zróżnicowaną, a nawet przypadkową zabudową. Ustalenia projektu planu wynikają z istniejących uwarunkowań, a także ze struktury własnościowej, jaka w tym obszarze występuje oraz z wniosków, które zostały złożone do planu, w tym wniosku skarżącej, złożonego w Wydziale Architektury Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej, o przeznaczenie działki nr [...] AM 7, obręb K., pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Projekt planu nawiązuje do planowanego w Studium istniejącego układu komunikacyjnego zespołu urbanistycznego, projektując ulice dojazdowe 2KD-5KD wspomagane ciągami i przejściami pieszymi. Planowane zaś powiązania komunikacyjne, nieobjęte niniejszym projektem, uwzględnione są w równolegle sporządzanym projekcie planu dla części zachodniej obszaru rozwoju K[...] [...].
Sporządzony projekt planu, zdaniem organu, zmienia sposób zagospodarowania obszaru, który w planie ogólnym przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową średnio wysoką i jednorodzinną tylko przy ul. K j. Projekt planu przewiduje większy udział zabudowy jednorodzinnej oraz zabudowę wielorodzinną niską, ustalając jej maksymalną wysokość w metrach i liczbę kondygnacji nadziemnych, zgodnie z ustaleniami Studium.
Organ nadmienił, że w obszarze objętym projektem planuje się zarówno zabudowę jednorodzinną, jak również zabudowę wielorodzinną niską, zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej określonej dla zespołu urbanistycznego K., mając na uwadze kształtowanie uzbrojonej, niezabudowanej przestrzeni miejskiej na styku z zabudową jednorodzinną wolnostojącą.
Zdaniem organu projekt planu nie narusza przyrody i nie pogarsza warunków życia dotychczasowych mieszkańców. Niewykorzystanie "walorów przyrodniczych" cieku wodnego, a właściwie rowu melioracyjnego, jak podniosła skarżąca, podyktowane zostało wcześniej podjętą decyzją o jego zarurowaniu. Nadrzędnym celem sporządzonego projektu było niedopuszczenie do dalszej intensywnej zabudowy na obszarze objętym planem, a wprowadzając zabudowę wielorodzinną określono jej wysokość jako o jedną kondygnację wyższą od zabudowy jednorodzinnej.
Organ wskazał również, że projekt planu ustala minimalny wskaźnik miejsc postojowych dla samochodów na poziomie 1,5 miejsca na mieszkanie.
Rada Miasta W. stwierdziła, że projekt planu został opracowany zgodnie wymogami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i przeszedł wymaganą prawem procedurę formalno – prawną.
Organ podał, iż przedmiotowy projekt planu przewiduje w sąsiedztwie nieruchomości, której właścicielem jest skarżąca, kameralną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niską, nie kolidująca z zabudową jednorodzinną. Przewiduje on też obowiązek zróżnicowania zabudowy, stosowania dachów spadzistych, symetrycznych, krytych dachówką ceramiczną lub innym materiałem o podobnej fakturze. Ponadto określa maksymalną wartość wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 1, jednocześnie ustala obowiązek przeznaczenia 30% powierzchni terenu mieszkaniowego na zieleń i rekreację przydomową. Projekt planu wpisał cały szereg ograniczeń przy lokalizacji zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie planowanej zabudowy jednorodzinnej skarżącej.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ wskazał, iż projekt planu przewiduje ograniczenie wysokości zabudowy do 3 kondygnacji nadziemnych łącznie z poddaszem użytkowym, czyli wysokość taką, jaką maksymalnie dopuścił na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast 5 kondygnacja i maksymalna wysokość 17 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu, zgodnie z projektem planu, dopuszczona została tylko dla wyróżników architektonicznych i w miejscach wskazanych na rysunku planu, wyłącznie przy ul. S . Organ stwierdził, iż projekt ten nie dopuszcza takiej wysokości zabudowy w sąsiedztwie przedmiotowej działki.
Rada Miasta W. dodała, iż projekt planu uwzględnił wniosek skarżącej, wyznaczając terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na wskazanej działce. Jednocześnie określono maksymalną wysokość zabudowy jednorodzinnej 8 m od poziomu terenu do gzymsu lub okapu i 14 m do najwyższego punktu dachu, dopuszczając dwie pełne kondygnacje i trzecią częściowo ukrytą w dachu. W związku z planowaną zabudową obsługi niezbędne było wyznaczenie ulic o charakterze dojazdowym. Planując ulice 2KD i 3KD o dostępności publicznej, konieczne było zajęcie części działki strony skarżącej, tym bardziej, że planowana ul. H. nie została wydzielona na mapie geodezyjnej.
Powołując się na art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miasta W. nie uwzględniła wniesionego do projektu planu zarzutu.
B. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą uchwałę.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 pkt 2a i art. 6 oraz art. 24 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie ustaleń zawartych w Studium, uchwalonym przez Radę Miejską w dniu [...] r., brak spójności planistycznej oraz znaczne zwiększenie terenów przeznaczonych pod budowę wielorodzinną i usytuowanie tej zabudowy w sposób uniemożliwiający przeznaczenie terenu stanowiącego własność skarżącej na zabudowę jednorodzinną, zaplanowanie na styku z zabudową jednorodzinną zabudowy wielorodzinnej do wysokości 17 m, wytyczenie drogi 2KD i 3KD kosztem nieruchomości skarżącej z naruszeniem zasad wskazanych w art. 410 k.c. oraz oznaczenie układu komunikacyjnego w tym obszarze jako takiego, do którego stosuje się zasady ruchy uspokojonego, podczas gdy z dalszych ustaleń planistycznych wynika, że drogi te mają być urządzone wokół nieruchomości skarżącej i stanowić jedyny ciąg komunikacyjno-transportowy do zaplanowanych wokół budynków wielorodzinnych o wysokości 3-4 kondygnacji z dopuszczalnością do 5 kondygnacji. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację przedstawioną w zarzucie skarżącej wniesionym do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano w szczególności, iż działka skarżącej jest położona na obszarze wskazanym w planie jako 10 MN, dla którego projekt planu przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, lecz dla wszystkich pozostałych terenów znajdujących się w sąsiedztwie w projekcie tym wskazano zabudowę wielorodzinną – 14 MWn, 9 MWn, 8 MWn (z wyjątkiem działki 11MN). W związku z tym skarżąca zarzuciła, że projekt planu tylko iluzorycznie określa teren 10 MN jako budownictwo jednorodzinne, gdyż planowana zagęszczona zabudowa wielorodzinna wokół tego terenu faktycznie przekreśla taką funkcję. Wskazała ponadto, że budownictwo wielorodzinne planowane jest na terenach przekazanych developerom oraz na stanowiących jeszcze własność gminy. Powołała się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1387/99. Rozwijając podniesione zarzuty w uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, iż nie do pogodzenia z treścią art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 kc jest stanowisko Rady dotyczące planowanych ulic 2 KD i 3 KD kosztem działki skarżącej. Stwierdzono, iż zarzut skarżącej został praktycznie zignorowany, a podniesiona argumentacja w całości pominięta. Istotą tego zagadnienia jest tymczasem to, że ulica H. od dawna funkcjonuje na mapach W., a jej przebieg udokumentowany został jako odcinek łączący ul. K. z ul. S . Wskazuje na to treść uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r., w której nadano tej ulicy nazwę. W załączniku graficznym do powyższej uchwały wytyczono przebieg ulicy H . Skarżąca zarzuciła, że ignorowanie tego stanu jest następstwem sprzedaży przez Gminę w [...] r. szeregu działek na rzecz firmy [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego wraz z sieciami i obiektami towarzyszącymi. Zdaniem skarżącej, przy tej sprzedaży celowo pominięto uprzednie scalenie tych gruntów, sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością skarżącej i poniechano wytyczenia ul. H., pomimo że taka forma oznaczenia i sprzedaży przedmiotowych działek pozbawiała wprost dostępu do drogi publicznej nieruchomość stanowiącą własność skarżącej, oznaczoną numerem [...]. Przytaczając odpowiedź na interpelację radnego Rady Miejskiej W., udzieloną w piśmie Wiceprezydenta Miasta W. z dnia [...] r., iż: "Ulica H. na odcinku od ul. K.do ul. D. dz. Nr [...], Am-7, obręb K. pozostaje w zarządzie Zarządu Dróg i Komunikacji. Teren w kierunku ul. S. na którym trasowany jest dalszy odcinek ulicy H. stanowi własność Gminy W.", skarżąca uznała, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały używa się argumentów nieprawdziwych, a urządzenie ulicy H. na działce [...] AM-7 obręb K., stanowiącej własność Gminy, przeczy wskazaniom przyjętym w tej części planu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Z uwagi na fakt, że w dniu [...] r. B. A. zmarła, zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. K. z dnia [...] r. sygn. akt [...] jej następcami prawnymi są D. A., R. Ż., A. N., B. A. i K. A .
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W niniejszej sprawie skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona uchwała narusza – i to istotnie – powszechnie obowiązujące przepisy prawa.
Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu B. A. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru rozwoju K. [...] we W .
W sprawie tej – stosownie do art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) – zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).
Podkreślić należy, że gmina, która jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, posiada osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
Niewątpliwym jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu.
Przepisy ogólne ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określają zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania (art. 1 ust. 1). Ustawa ta zawiera więc podstawowe unormowania regulujące proces gospodarowania przestrzenią.
Ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1). Trzeba tu w szczególności mieć na względzie, że stosownie do przepisu art. 140 kc korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa możliwe jest w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jest tego ewidentnym przykładem. W świetle jej przepisów sposób zagospodarowania przestrzennego oraz wykorzystania gruntów jest zależny od postanowień planów zagospodarowania przestrzennego. One to właśnie, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności. Plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
W przepisie art. 3 cytowanej ustawy prawodawca stwierdził, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale też w kolejnym przepisie wskazał, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1). Tym samym ukształtowana została samodzielność planistyczna gminy, która uzyskała tzw. władztwo planistyczne. Wynika stąd z kolei uznanie – możność działania w danym zakresie spraw, choć istotne znaczenie mają tutaj postanowienia art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy, wymieniającego kwestie uwzględniane w zagospodarowaniu przestrzennym.
Podkreślić należy, iż możliwość wpływania w toku kontroli sądowej na to uznanie jest ograniczona. Wykluczona bowiem została ingerencja organu kontrolującego w samą istotę uznania. Inaczej mówiąc Sąd nie może na przykład dokonywać za Gminę wyboru między takim lub innym przeznaczeniem terenu.
Jak wynika z dyspozycji art. 24 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.
Uzasadnienie faktyczne winno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut – tę, która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu.
Uzasadnienie prawne natomiast powinno przedstawiać związek tej sytuacji faktycznej z normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczenie na tle tych norm, dlaczego uwzględniono lub też nie uwzględniono danego zarzutu.
Przystępując do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zaznaczyć, iż poddanie kontroli Sądu zgodności z prawem przedmiotowej uchwały oznacza, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii jej formy, ewentualnie kwestionując niepełność, czy też brak uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczące doręczenia kwestionowanej uchwały. Ponadto Sąd ocenia prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, precyzyjnie określonej w art. 18 ust. 2 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do ingerowania w treść merytoryczną planu zagospodarowania przestrzennego, w jego założenia funkcjonalne i gospodarcze. Sąd może jedynie zbadać, czy plan nie narusza w sposób rażący obowiązujących ustaw (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 683/99, LEX nr 48193).
Wskazać przy tym należy, że rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu planu może je odrzucić, z tym, że wiąże ją obowiązek przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wielokrotnie podkreślano, że obowiązek uwzględniania zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W takiej sytuacji, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, gmina nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż zarzutu nie uwzględniła. Do uznania zasadności zarzutu lub skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względnie celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w powołanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. wyroki NSA z dnia 7 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 1590/98, LEX nr 48215; z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1259/98, LEX nr 43697; z dnia 14 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 743/98, LEX nr 43700; z dnia 23 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 2092/97, LEX nr 43844).
W wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 407/06, wydanym także na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wymóg zamieszczenia uzasadnienia w uchwale o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmusza radę gminy do przeprowadzenia pogłębionej analizy sytuacji wnoszącego zarzuty i zbadania stanu faktycznego sprawy związanego z zarzutami na tle przepisów obowiązujących w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących praw i obowiązków gminy oraz uprawnionych do ochrony interesów prawnych (uprawnień w ramach instytucji zarzutów do projektu planu). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym między innymi zobowiązuje do uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 5). Efekt tych ustaleń winien zostać zamieszczony w przekonującym i pełnym uzasadnieniu uchwały w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że sąd administracyjny kontrolujący uchwałę pod względem jej legalności zobowiązany jest wypowiedzieć się w szczególności co do formy, uzasadnienia (jego niepełności lub braku), przestrzegania procedury uchwalania planu z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak też wziąć pod uwagę przepisy Konstytucji chroniące prawo własności. Sąd wskazał, iż zwłaszcza przepis art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy chodzi o cele publiczne. Z art. 64 ust. 3 Konstytucji wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Dlatego też nie można bezkrytycznie przyjmować ustaleń i twierdzeń zawartych w uchwale o odrzuceniu zarzutu do projektu planu. Należy je zweryfikować w oparciu o przedstawione materiały nadesłane Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę.
Podkreślając, że gmina posiada prawo do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania oraz że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiednich proporcjach do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, a także, iż gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określanym jako władztwo planistyczne, Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku stwierdził, iż nie oznacza to, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Mając kompetencje do planowania miejscowego gmina może – pod warunkiem, że działa w granicach prawa i na podstawie prawa – samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu, jeżeli władztwa tego nie nadużywa, a organy państwa, w tym wojewódzki sąd administracyjny bądź Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą jej władztwa planistycznego pozbawić.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Dlatego też, aby należycie przeprowadzić ocenę w tym zakresie, należy zamieścić pełne i przekonujące rozważania w uchwale o rozpatrzeniu zarzutu wniesionego do projektu planu, albowiem to uchwała ta następnie poddana jest kontroli sądu, a jej treść nie może być uzupełniania pismami procesowymi, jak odpowiedź na skargę, czy też skargę kasacyjną.
Podzielając w pełni powyższe poglądy stwierdzić trzeba, iż są one aktualne na gruncie rozpatrywanej sprawy, bowiem – jak już wyżej wskazano – zastosowanie w tej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy zauważyć trzeba, iż treść akt sprawy nadesłanych przez organ gminy W. wskazuje, że do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały wymogi wynikające z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym od strony formalnej zostały dochowane. Świadczą o tym dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, wymienione w wykazie dokumentów formalno-prawnych związanych z opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru rozwoju K. [...] we W .
Pomimo dochowania przez Radę Miejską W. wymogów formalnych przewidzianych w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaskarżona uchwała nie może być uznana za prawidłową.
Zaznaczyć wypada, że formalne spełnienie wymogów określonych w art. 18 ust. 2 cytowanej ustawy – aczkolwiek niezbędne w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie tylko nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, iż prowadzone w tym przedmiocie postępowanie jest w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, ale także nie przesądza o prawidłowym przeprowadzeniu czynności wskazanych w omawianym przepisie. I tak, na przykład, sporządzenie dokumentu stwierdzającego spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy potwierdza, iż od strony formalnej został dochowany wymóg z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co jednak nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że faktycznie taka spójność zachodzi.
W rozpatrywanej sprawie dokonanie przez Sąd pełnej oceny zgodności projektu planu ze studium w istocie nie jest możliwe. Szczegółowe zapisy studium, do których odwoływała się skarżąca, dotyczą bowiem zespołu urbanistycznego K. oraz obszaru rozwoju K. [...], a przedmiotowy projekt planu obejmuje jedynie wschodnią część obszaru rozwoju K. [...] we W . Brak przy tym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały szczegółowego i jednoznacznego wykazania, że w objętej projektem planu części obszaru rozwoju zachowano na przykład przewidziane w studium dla całego obszaru rozwoju K. I proporcje zabudowy wielorodzinnej do zabudowy jednorodzinnej, bądź też czy przeznaczono przewidzianą w studium dla tego obszaru rozwoju powierzchnię terenu na zieleń. Nie jest zatem w tej sytuacji możliwe jednoznaczne wykluczenie zasadności zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 407/06, prawnie wadliwymi są nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja zachodzi.
Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały stwierdzić trzeba, że w odniesieniu do projektowanych dróg dojazdowych 2 KD i 3 KD w uzasadnieniu tym w sposób niewystarczający ustosunkowano się do tej problematyki. Przede wszystkim zauważyć wypada, iż nie rozważono innych rozwiązań, a w szczególności, czy do wytyczenia tych ulic niezbędne było zajęcie części działki skarżącej, czy też możliwe było wytyczenie obu ulic, czy chociażby jednej z nich, bez naruszania własności skarżącej. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały należało wykazać niezbędność takiego, a nie innego przebiegu projektowanych ulic i niemożność ich wytyczenia bez naruszania nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, jednak w niniejszej sprawie tego nie uczyniono.
Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 407/06, aby było możliwe należyte przeprowadzenie oceny w kwestii ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, Rada Gminy zobligowana jest zamieścić pełne i przekonujące rozważania w omawianym przedmiocie w uchwale o rozpatrzeniu zarzutu wniesionego do projektu planu, albowiem to uchwała ta następnie poddana jest kontroli sądu, a jej treść nie może być uzupełniania pismami procesowymi, takimi jak odpowiedź na skargę, czy innymi pismami procesowymi.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała narusza powszechnie obowiązujące normy prawa i to w sposób istotny, bowiem nie wyjaśnia wszystkich ważnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nie zawiera w tym zakresie w swym uzasadnieniu niezbędnych ustaleń i rozważań.
Jak już wyżej podkreślono, powyższe uchybienia dotyczące zaskarżonej uchwały nie mogą być "naprawione" poprzez uzupełnianie argumentów uzasadniających stanowisko organu gminy treścią innych pism procesowych, sporządzonych po wydaniu przedmiotowej uchwały. Kontroli Sądu administracyjnego podlega bowiem zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, a nie trafność rozwiązań planistycznych opracowanych przez Gminę.
Mając powyższe na względzie, zgodnie z art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.