II SA/Wr 343/22

II SA/Wr 343/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Olga Białek
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 779
41a ust. 4a, art. 42 ust. 1, ust. 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi K. Ł. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 9 lutego 2022 r. nr SKO 4132/1/2022 w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej przez K.Ł. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą E. (dalej strona, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu, (dalej - SKO, Kolegium, organ II instancji) w przedmiocie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów. W świetle przedłożonych akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.
Na rzecz skarżącego Starosta Z. w dniu 18 stycznia 2018 r. wydał decyzję nr 3/O/2018 zezwalającą na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] obręb C., gmina C.. Następnie decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia 4 lipca 2018 r., nr 6/O/2018. Wnioskiem z dnia 26 lutego 2020 r., (data wpływu do organu 28 lutego 2020 r.), skarżący wystąpił do Starosty Z. o aktualizację zezwolenia na zbieranie odpadów do nowych przepisów dotyczących zbierania i przetwarzania odpadów. Organ, po wezwaniu do uzupełnienia wniosku, stwierdził swą niewłaściwość i przekazał go do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego. Wobec zmiany zakresu przedmiotowego wniosku przez inicjatora postępowania, Marszałek Województwa Dolnośląskiego przekazał go do rozpoznania Staroście Z..
Formalnie postępowanie przed organem I instancji zakończyło się decyzją z dnia 23 lipca 2021 r., nr 8/O/2021, którą odmówiono zmiany zezwolenia z dnia 18 stycznia 2018 r., nr 3/O/2018 zmienionego decyzją z dnia 4 lipca 2018 r., nr 6/O/2018, cofnięto zezwolenie z dnia 18 stycznia 2018 r., nr 3/O/2018 zmienione decyzją z dnia 4 lipca 2018 r., nr 6/O/2018 i zobowiązano skarżącego do uprzątnięcia terenu w terminie 30 dni od uprawomocnienia się decyzji. Na skutek złożonego odwołania sprawa była badana przez SKO w Wałbrzychu, które decyzją z dnia 9 września 2021 r., nr SKO4132/9/2021 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Poza wskazaniem okolicznościami decydujących o eliminacji z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej, Kolegium jako zasadniczy mankament rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego podało odmowę zmiany zezwolenia z jednoczesnym cofnięciem zezwolenia jednym aktem administracyjnym.
W ponownie prowadzonym postępowaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. Starosta Z. wydał decyzję nr WŚR.6233.8.2020, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 41a ust. 4a, ust. 6, art. 42 ust. 1, ust. 3a, art. 46 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.), art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej – k.p.a.) orzekł o odmowie zmiany zezwolenia nr 3/O/2018 z dnia 18 stycznia 2018 r. nr WŚR.6233.27.2017, zmienionego decyzją nr 6/O/2018 z dnia 4 lipca 2018 r. nr WŚR.6233.6.2018, zezwalającego na zbieranie odpadów na terenie działki [...] obręb C., gmina C..
Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji podał, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem nr DW-DI.7023.250.2021.mp z dnia 1 lipca 2021 r. pozytywnie zaopiniował spełnienie przez wnioskodawcę wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska dla miejsca zbierania odpadów. Nadto do wniosku dołączono operat przeciwpożarowy z dnia 20 marca 2020 r. zatwierdzony przez Komendanta Państwowego Straży Pożarnej w Z. postanowieniem z dnia 7 maja 2020 r., nr PZ.5560.14.1.2020, którym wyrażono zgodę na zastosowanie warunków ochrony przeciwpożarowej, zawartych w operacie pożarowym. Starosta Z. w toku postępowania dotyczącego zmiany zezwolenia wystąpił do Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Z. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w zakresie wymagań określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Z. w dniu 4 maja 2021 r. wydał postanowienie nr PZ.5560.14.5.2021, którym po przeprowadzeniu kontroli miejsca zbierania odpadów stwierdził brak zgodności wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej dla miejsca zbierania-magazynowania odpadów zawartymi w operacie przeciwpożarowym dla miejsca zbierania-magazynowania odpadów. Negatywnie opiniując wymagania określone w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej Komendant wskazał na niezgodności, które wpływają na wydanie negatywnego postanowienia: brak instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, brak przeciwpożarowego wyłącznika prądu dla zakładu, składowanie odpadów bezpośrednio przy granicy działki, pomiędzy strefami magazynowymi określonymi w operacie p.poż. składowane są inne materiały (piana PUR niepalna- według ustnego oświadczenia kontrolowanego.
Organ I instancji zwrócił uwagę na działania strony w toku postępowania polegające m.in. na wystąpieniu o przedłużenie postępowania lub jego zawieszenie, co spowodowało wydanie postanowienia z dnia 4 maja 2021 r., nr WŚR.6233.8.2020, którym wyrażono zgodę na przedłużenie postępowania oraz odmówiono zawieszenia postępowania. Zaznaczono też, że wnioskodawca pismami z dnia 25 maja 2021 r. i z dnia 24 czerwca 2021 r. żądał od organu wystąpienia z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Z. o ponowne przeprowadzenie kontroli w zakresie wymagań określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Jednak w uzasadnieniu decyzji, powołując się na sporządzone w sprawie opinie prawne, Starosta Z. uznał, że ani art. 41a ustawy o odpadach, ani inne przepisy ustawy o odpadach nie dają możliwości wykonania powtórnej kontroli przez Państwową Straż Pożarną ani Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Z. jest ostateczne i organ w niniejszym postępowaniu jest nim związany. Nie ma możliwości ponownego wystąpienia o drugą opinię, gdyż w obrocie prawnym nie mogą istnieć dwa rozstrzygnięcia dotyczące tożsamej sprawy. W tych okolicznościach organ skonkludował, że opiera się o art. 46a ust. 4a ustawy o odpadach, mówiący o tym że: w przypadku postanowienia komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej lub zgodność z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, oraz w postanowieniu, o którym mowa w art 42 ust 4c, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów.
W złożonym w terminie odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Motywacja odwołania sprowadzała się do wskazania wydania rozstrzygnięcia sprzecznego ze stanem faktycznym oraz zarzutu nieprzeprowadzenia ponownej kontroli przez straż pożarną.
W dniu 9 lutego 2022 r. SKO w Wałbrzychu wydało decyzję nr SKO4132/1/2022, którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu stanu sprawy i przebiegu dotychczasowego postępowania, przytoczono przepisy prawa materialnego dotyczące zmiany decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów. Wskazano w tym względzie na treść art. 41a ust. 1a ustawy o odpadach obligującego do poprzedzenia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów czy przetwarzanie odpadów oraz pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, przeprowadzoną przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej kontrolą instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, oraz w postanowieniu, o którym mowa w art. 42 ust. 4c. Jako warunek wydania decyzji zmieniającej posiadaną przez przedsiębiorcę decyzję o zezwoleniu jest spełnienie przez przedsiębiorcę wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1.
Zdaniem Kolegium w postanowieniu z dnia 4 maja 2021 r. wskazano szczegółowo na uchybienia względem obowiązków określonych w operacie przeciwpożarowym. W operacie tym zatwierdzonym przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Z. postanowieniem z dnia 7 maja 2020 r. zawarto zalecenia i wnioski, w których wskazano jakie działania należy wykonać aby na nieruchomości mógł się odbywać proces zbierania odpadów z zachowaniem warunków ochrony przeciwpożarowej. Przedsiębiorca posiadał wiedzę w tym zakresie i nie dopełnił obowiązków dostosowania obiektu do czasu przeprowadzonej kontroli przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Z. w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania. W przypadku gdyby warunki były spełnione postanowienie zawierałoby pozytywną opinię. Zgodnie z art. 46a ust. 4a ustawy o odpadach, w przypadku postanowienia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej lub zgodność z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art 42 ust. 4b pkt 1, oraz w postanowieniu, o którym mowa w art. 42 ust 4c, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Organ I instancji ponownie przeprowadził analizę zgromadzonego materiału dowodowego sporządzając notatkę służbową w dniu 18 października 2021 r. Pismem z dnia 21 października 2021 r. zawiadomił wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z zebranymi akiami sprawy znajdującymi się w Wydziale Środowiska i Rolnictwa. Wnioskodawca nie złożył żadnych nowych wniosków i uwag do prowadzonego postępowania. Pismem z dnia 4 listopada 2021 r. organ zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego, prawie do zapoznania się z zebranymi aktami sprawy i możliwości zgłaszania wniosków i uwag. Z powyższego prawa wnioskodawca nie skorzystał.
W dalszej kolejności organ wykluczył zasadność zarzutu strony dotyczącego rozpoznania sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienia dowodów przedłożonych przed wydaniem decyzji. Zdaniem SKO organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji powiadomił stronę o toczącym się postępowaniu i zebraniu materiału dowodowego lecz strona nie złożyła nowych dowodów które mogły by mieć wpływ na wynik postępowania. Wedle SKO nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę protokołu Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej wydanego w dniu 23 czerwca 2021 r., gdyż protokół ten to protokół z ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych dla zakładu produkcji peletu, z którego nie wynika jakoby był przeprowadzony w związku i dla prowadzonego postępowania dotyczącego zbierania odpadów. W protokole wyszczególniono co jest przedmiotem kontroli a był nim: punkt czerpania wody dla przeciwpożarowego zbiornika wodnego oraz ocena zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym. Protokół nie stanowi opinii wiążącej jakim jest postanowienie z dnia 4 maja 2021 r., w którym stwierdzono brak zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej. Jest to prywatny dokument i nie jest dokumentem, który może wpłynąć na wydanie decyzji o innej treści.
Nie zgodzono się też z zarzutem niezrealizowania przez organ I instancji zaleceń i wskazówek zawartych w decyzji organu odwoławczego, gdyż organ I instancji podjął się ponownej analizy wniosku. W dniu 18 października 2021 r. organ I instancji spisał notatkę służbową, w której wyczerpująco wskazał na zajście istotnej zmiany i na postawie art. 41a ust 6 ustawy o odpadach zastosował w sprawie art. 41 a ust 1-5a ustawy, zawnioskowano do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej o przeprowadzenie kontroli miejsca magazynowania odpadów. Jeżeli wniosek nie dotyczyłby istotnej zmiany Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówiłby przeprowadzenia kontroli i uzasadnił, że z wniosku nie wynika, iż dotyczy on istotnej zmiany posiadanego zezwolenia, w związku z czym należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 41a ustawy o odpadach nakładające obowiązek przeprowadzenia kontroli przez inspektorat jak dla przypadków, dla których ta istotna zmiana nie zachodziła. Tejże odmowy nie było ze strony organu opiniującego.
Odnośnie twierdzeń dotyczących tego, że na rozstrzygnięcie w sprawie wpływ miały niespełnione warunki przeciwpożarowe dotyczące części magazynowej, tj. hale służące do produkcji peletu oraz oparcie się na obarczonej błędem pierwszej opinii wydanej przez Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Z. podano, że operat przeciwpożarowy z dnia 20 marca 2020 r. stanowi opinię w rozumieniu ustawy o ochronie przeciwpożarowej, obejmuje zagadnienia związane z bezpieczeństwem pożarowym w miejscu występowania odpadów. W operacie w części - funkcje obiektu opisano, że operat obejmuje tylko i wyłącznie części nieruchomości na której odbywa się zbieranie odpadów. Operat przeciwpożarowy zawiera niezbędne elementy, które musza zostać zrealizowane podczas zbierania odpadów w celu zachowania bezpieczeństwa przeciwpożarowego, tj. zachowanie gęstości obciążenia ogniowego w poszczególnych strefach pożarowych; zachowanie niezbędnych odległości; ewakuacja; wymagane urządzenia przeciwpożarowe w szczególności instrukcja bezpieczeństwa pożarowego zewnętrznych placów magazynowych; niezbędne dostarczenie wody do zewnętrznego gaszenia pożaru; droga pożarowa; działania operacyjne; uwagi. W dniu 7 maja 2020 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Z. wydał postanowienie, w którym wyraził zgodę na zastosowanie warunków ochrony przeciwpożarowej, zawartych w przedłożonym operacie. Po przeprowadzonej na wniosek organu I instancji kontroli miejsca zbierania odpadów Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej wydał postanowienie z dnia 4 maja 2021 r., w którym stwierdził brak zgodności warunków ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym. W zaskarżonej decyzji Starosty Z. wyszczególniono wszystkie elementy z powyższego postanowienia, które nie zostały zrealizowane/dotrzymane, a które są niezbędne do zachowania bezpieczeństwa przeciwpożarowego podczas zbierania odpadów tj.: brak spełnienia w całości wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej; brak zgodności w całości warunków ochrony przeciwpożarowej zawartych w operacie i postanowieniu z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym oraz postanowieniu z dnia 7 maja 2020 r.; brak opracowania instrukcji bezpieczeństwa pożarowego i składowanie odpadów bezpośrednio przy granicy, pomiędzy strefami magazynowymi określonymi w operacie p.poż, składowane są inne materiały.
SKO oceniło, że wskazane niezgodności mają istotny negatywny wpływ na poziom bezpieczeństwa pożarowego miejsc przeznaczonych do magazynowania odpadów i nie pozwalają na rozpoczęcie działalności w przedmiocie zbierania, magazynowania odpadów. Strona zarzuciła, że postanowienie Komendanta Państwowego Powiatowej Straży Pożarnej powołuje się tylko na uchybienia wewnątrz budynku, czego postanowienie nie powinno dotyczyć. Zdaniem organu II instancji w zezwoleniu nr 3/0/2018 z dnia 18 stycznia 2018 r., nr WŚR.6233.27.2017, zmienionym decyzją nr 6/0/2018 z dnia 4 lipca 2018 r., nr WŚR.6233.6.2018 podmiot zbierał odpady nie tylko na placu zewnętrznym ale również w hali magazynowej. Toteż podczas kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w W., z udziałem organu I instancji stwierdzono magazynowanie odpadów w hali magazynowej.
Końcowo, odnośnie zarzutu odwołania dotyczącego nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i braku zawnioskowania o ponowną kontrolę do Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej, SKO oceniło, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Wyjaśniono, że nie było możliwości prawnej zawnioskowania o ponowną kontrolę miejsca zbierania odpadów z uwagi na to, że postanowienie Komendanta Powiatowej Państwowego Straży Pożarnej w Z. z dnia 4 maja 2021 r. jest ostateczne. Nie ma możliwości ponownego wystąpienia o drugą opinię, gdyż w obrocie prawnym nie mogą istnieć dwa rozstrzygnięcia dotyczące tożsamej sprawy. Zdaniem Kolegium regułą jest, że kontrola przeprowadzana w trybie art. 41a ustawy o odpadach nie jest ponawiana, a na postanowienie organu kontrolującego nie przysługuje zażalenie. Ustawodawca nie przewidział zmiany wydanego postanowienia negatywnego z urzędu lub na wniosek, po dobrowolnym usunięciu przez przedsiębiorcę naruszeń w zakresie spełniania wymagań wskazanych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej lub w zakresie zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym lub naruszeń w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. W tych okolicznościach uznano, że wydanie decyzji pozytywnej w przypadku posiadania negatywnego postanowienia Komendanta Powiatowej Państwowego Straży Pożarnej w Z. byłoby niezgodne z art. 41 a ust 4a ustawy o odpadach.
W skardze wywiedzionej na rozstrzygnięcie drugoinstancyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wobec podniesionego zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego oraz niepełnego materiału dowodowego, nieuwzględnienie dowodów przedłożonych przed wydaniem decyzji oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo niezrealizowania zaleceń i wskazówek zawartych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego.
W treści skargi opisano przebieg postępowania i jako pierwszą okoliczność kwestionowaną przez skarżącego wskazano na niezastosowanie się przez organ I instancji do zaleceń zawartych we wcześniejszej decyzji SKO, w czym upatrywano się naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Starosta Z. ponownie rozpoznając sprawę wydał decyzję w oparciu o te same dowody i okoliczności stwierdzone w sprawie, czyli w oparciu o wydane w dniu 4 maja 2021 r. przez Komendanta Powiatowej Państwowego Straży Pożarnej w Z. postanowienie, w którym stwierdzono brak zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w przedłożonym operacie przeciwpożarowym. Skarżący podniósł, że postanowienie zostało wydane błędnie, zaś Starosta nie przeprowadził nowego postępowania dowodowego i nie wziął pod uwagę faktu, że strona zobowiązała się do usunięcia stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości i uczyniła to przed wydaniem pierwszej decyzji przez Starostę.
Dalej wykazywano, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Z. dokonał kontroli budynku, który wg. operatu p.poż nie był przedmiotem zleconej kontroli. Na tej podstawie Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Z. wydał negatywną i błędną opinię. Skarżący podał, iż usunął wszelkie usterki i nieprawidłowości wskazane w protokole pokontrolnym i wielokrotnie pismami z dnia 15 czerwca 2021 r., 24 czerwca 2021 r. i 14 lipca 2021 r zwracał się do Starosty Z. o ponowne przeprowadzenie oficjalnej kontroli przez Komendanta Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Z.. Starosta jednak nie wyraził zgody na zlecenie przeprowadzenia kolejnej kontroli, twierdząc, że przepisy obowiązującego prawa na to nie pozwalają. Według strony skarżącej ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o odpadach nie zabraniają przeprowadzania ponownych kontroli, tym bardziej, że pierwsza kontrola została zaopiniowana błędnie negatywnie w oparciu o niewłaściwe założenie i poddanie kontroli całego zakładu wraz z budynkiem, których decyzja na zbieranie odpadów dotyczy, a nie działki.
Wobec podanych okoliczności autor skargi wskazywał na naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. i 78 § 1 k.p.a.. Po sformułowaniu tych zarzutów skarżący uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za niekompletny, negując jednocześnie poprawność protokołu kontroli i akcentując usunięcie wskazanych uchybień jeszcze przed wydaniem decyzji.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając stanowisko zbieżne z zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t, dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
W badanej sprawie, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, organ naruszył przepisy procedury administracyjnej, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie jest konsekwencją złożenia przez skarżącego wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów, zaś wobec negatywnego stanowiska Komendanta Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Z., organy obu instancji uznały za konieczne orzeczenie o odmowie orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm., dalej też jako: ustawa zmieniająca).
W myśl tej ustawy posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, wskazując we wniosku:
1) maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku;
2) największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;
3) całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;
4) proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art. 48a ustawy zmienianej w art. 1.
Ust. 2. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, posiadacz odpadów dołącza:
1) operat przeciwpożarowy, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1 ustawy zmienianej w art. 1; (...).
2) - nie wydano, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów lub nie wymierzono co najmniej trzykrotnie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 tej ustawy, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł;
Jak stanowi natomiast art. 42 ust. 4b pkt 1 cytowanej już ustawy o odpadach do wniosku o zezwolenie na zbieranie odpadów oraz do wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów dołącza się: operat przeciwpożarowy, zawierający warunki ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów, uzgodnione z komendantem powiatowym (miejskim) Państwowej Straży Pożarnej, wykonany przez: a) rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, o którym mowa w rozdziale 2a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - w przypadku gdy organem właściwym jest marszałek województwa albo regionalny dyrektor ochrony środowiska, b) osobę, o której mowa w art. 4 ust. 2a tej ustawy - w przypadku gdy organem właściwym jest starosta;
W myśl natomiast ust. 7 art. 14 ustawy zmieniającej właściwy organ zmienia decyzje, o których mowa w ust. 1, wskazując:
1) maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku;
2) największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;
3) całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;
4) wymagania wynikające z warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów.
8. Jeżeli właściwy organ odmówi zmiany decyzji, o której mowa w ust. 1, na podstawie art. 41a ust. 4a lub art. 46 ust. 1-1f ustawy zmienianej w art. 1, właściwy organ cofa decyzję, o której mowa w ust. 1.
Zgodnie zaś z art. 41a ust. 1a ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów są wydawane po przeprowadzeniu przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, oraz w postanowieniu, o którym mowa w art. 42 ust. 4c.
Z powołanych przepisów wynika zatem, że warunkiem wydania decyzji zmieniającej posiadane przez przedsiębiorcę zezwolenie, jest spełnienie przez przedsiębiorcę wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1.
Z punktu widzenia zapadłego rozstrzygnięcia kluczowe znaczenie będzie miał art. 46 ust. 4a ustawy o odpadach, z którego wynika, że w przypadku postanowienia komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej lub zgodność z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, oraz w postanowieniu, o którym mowa w art. 42 ust. 4c, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów.
W niniejszej sprawie niewątpliwie Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Z. w postanowieniu z dnia 4 maja 2021 r., nr PZ.5560.14.5.2021 stwierdził brak zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej, wskazując zresztą na nieprawidłowości ujawnione w toku prowadzonej kontroli. Poprzestając jedynie na gramatycznej wykładnia art. 46 ust. 4a ustawy o odpadach można by oczywiście uznać, że orzekające w sprawie organy wobec stwierdzenia przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej naruszeń przepisów przeciwpożarowych zasadnie wydały decyzję odmowną. Spełniona bowiem została negatywna przesłanka do zaakceptowania dalszej działalności podmiotu, w sytuacji gdy ma miejsce stwierdzone kontrolnie uchybienie zasadom bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Nie można jednak, w realiach niniejszej sprawy, tracić z pola widzenia faktu, że normy prawa materialnego właściwy organ stosuje w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z poszanowaniem zasad wynikających z procedury administracyjnej.
Dla dalszej analizy konieczne będzie zwrócenie uwagi na specyfikę samej kontroli i będącego jej efektem postanowienia Państwowej Straży Pożarnej. Otóż z całą pewnością, zgodnie zresztą z treścią art. 41a ust. 3a ustawy o odpadach, postanowienie wydawane przez Komendanta Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej jest niezaskarżalne w trybie instancyjnym, gdyż wskazany przepis stanowi wprost, że na postanowienie nie służy zażalenie. Co więcej, w stosunku do postanowienia nie przysługuje także żaden środek kontroli nadzwyczajnej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2021 r., (sygn. akt VII SA/Wa 2399/20) ,,Skoro wykluczone jest stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, to nie można wszcząć i prowadzić postępowania w tym względzie", patrz CBOSA.
W tych okolicznościach jednorazowa kontrola straży pożarnej i wydane postanowienie w zakresie braku zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej w sposób bezpośredni determinuje kształt decyzji o zmianie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. Jako oczywista jawi się zatem sytuacja, że niespełnienie warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego będzie skutkować odmową wydania czy zmiany decyzji na zbieranie odpadów. Istnieją jednak sytuacje, jak wykreowana w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie, że strona oczywiście kwestionuje prawidłowość ustaleń dokonanych w trakcie prowadzonej przez straż pożarną kontroli, ale dodatkowo deklaruje, że usunięto nieprawidłowości i wnosi do organu o zaordynowanie ponownej kontroli, a dzieje się to jeszcze przed wydaniem w sprawie rozstrzygnięcia. Skarżący kilkakrotnie pismami z dnia 15 czerwca 2021 r., 24 czerwca 2021 r. i 14 lipca 2021 r. występował do Starosty Z. o zlecenie Państwowej Straży Pożarnej kontroli. Organ I instancji kontroli takiej nie zlecił, zaś przedłożony przez samą stronę protokół dotyczący bezpieczeństwa pożarowego ocenił jako dokument prywatny. Znamienne w sprawie pozostaje, że to nie strona lecz sam organ występuje do straży pożarnej z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli, która kończy się wydaniem postanowienia. W toku prowadzonego postępowania Starosta Z. nie uwzględnił żądania skarżącego i odpowiadając na wnioski dotyczące przeprowadzenia kontroli wyjaśnił, że przepisy o odpadach nie dają możliwości wykonania powtórnej kontroli przez Państwową Straż Pożarną, (pismo z dnia 28 maja 2021 r.). Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że opinie organów opiniujących są wiążące, by dalej podać, że ,,postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Z. jest ostateczne i organ w niniejszym postępowaniu jest nim związany. Nie ma możliwości ponownego wystąpienia o drugą opinię, gdyż w obrocie prawnym nie mogą istnieć dwa rozstrzygnięcia dotyczące tożsamej sprawy.".
Stanowisko organu w ocenie Sądu jest nieuprawnione. Faktycznie w przepisach prawa materialnego nie ma mowy o ponawianiu kontroli. Sytuację należy jednak odwrócić – w ustawie o odpadach nie ma mowy o zakazanie zlecenia przez organ ponownej kontroli straży pożarnej, choćby w sytuacji, gdy jest to uzasadnione obiektywnymi okolicznościami wynikającymi w toku postępowania. Oczywiście nie można pomijać tego, że zgodnie z zasadami procedury administracyjnej kontrola straży pożarnej nie może być traktowana inaczej jak przeprowadzenie dowodu. Z treści art. 75 § 1 k.p.a. wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wobec tego, że w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na zbieranie odpadów inicjatywę względem przeprowadzenia kontroli ma wyłącznie organ, w przypadku gdy strona wnosi o ponowną kontrolę, organ żądania strony nie może zignorować. Efektem kontroli jest przecież postanowienie, które przesądza wprost o kształcie decyzji w przedmiocie pozwolenia na zbieranie odpadów. Celnie postępowanie dowodowe zostało ujęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2020 r., (sygn. akt II GSK 392/18), gdzie wskazano, że ,,Każdy wniosek dowodowy wymaga rozpatrzenia, bo jest to konsekwencja wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i poprawnej oceny materiału dowodowego. Zatem nie można zgodzić się z Inspektorem, że niektóre wnioski dowodowe mogą być pominięte lub nie oceniane, bo stan faktyczny sprawy może być ustalony na podstawie innych dowodów. Zapewne w wielu innych sprawach administracyjnych organ może ustalać stan faktyczny na podstawie różnych dowodów, co nie zmienia sytuacji, że w każdym z tych postępowań musi wyrazić swoją ocenę złożonych wniosków dowodowych przez strony, bo tylko w ten sposób może być gwarantowany obiektywizm postępowania, możliwość jego kontroli, a przez to jest budowane zaufanie do organów administracji publicznej.", patrz - LEX nr 3064179. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 30 stycznia 2020 r., (sygn. akt III SA/Lu 474/19) zawarł tezę, że ,,Organ administracji może nie uwzględnić wniosku strony jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, to dowód ten powinien być przeprowadzony.", patrz - LEX nr 2825447.
Skoro już mowa o braku przeszkód formalnych do zlecenia ponownej kontroli, to nie można także zaakceptować stanowiska organów, które nieuwzględnienie wniosku skarżącego tłumaczą niedopuszczalnym istnieniem dwóch rozstrzygnięć dotyczących tożsamej sprawy. Sprawą jest udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów lub zmiana tego zezwolenia. Na gruncie postępowania wpadkowego prowadzonego przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, które kończy się aktem administracyjnym jakim jest postanowienie, o sprawie jako takiej można mówić przy uwzględnieniu tego, że rzeczone postanowienie jest zwieńczeniem przeprowadzonej kontroli i dokonanych w jej toku ustaleń. Kontrola przeprowadzona w dniach od 26 kwietnia do 4 maja 2021 r. poskutkowała postanowieniem Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Z. z dnia 4 maja 2021 r.. Z kolei w sytuacji gdyby organ zlecił straży pożarnej przeprowadzenie ponownej kontroli to nie można z góry zakładać, że stan faktyczny jest identyczny. Sam skarżący sygnalizuje przecież usunięcie naruszeń przepisów przeciwpożarowych i dostosowanie się do instrukcji przeciwpożarowej. Nie jest zatem uprawnione twierdzenie, że ewentualne późniejsze postanowienie stwierdzające zgodność z warunkami ochrony przeciwpożarowej nie może być wydane skoro w obrocie prawnym jest wcześniejsze postanowienie stwierdzające brak takiej zgodności. Zarówno wcześniejsze jak i późniejsze postanowienie nie wykluczają się wzajemnie, gdyż omawiana hipotetycznie sytuacja dotyczyć będzie ustaleń względem jednej nieruchomości ale w innym czasie, a nawet w innym stanie faktycznym. Gdyby nawet doszło do wydania tak rozbieżnych postanowień, w rzeczywistości można co najwyżej przyjąć, że stan faktyczny uległ zmianie. Skoro tak, to nie będzie mowy o tożsamości sprawy, w takim rozumieniu jak podają to orzekające organy. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej kończy swoje ustalenia postanowieniem, co istotne niezaskarżalnym i nie podlegającym weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. Nie będzie więc słuszny pogląd prezentowany w toku postępowania, że ponowne rozpatrzenie sprawy przez straż pożarną byłoby możliwe jedynie po uchyleniu stosownego postanowienia Komendanta Państwowej Straży Pożarnej, z tej to przyczyny, iż o uchyleniu postanowienia nie może być mowy.
Pozostając w sferze oceny możliwości ponowienia kontroli przez straż pożarną i wydania kolejnego postanowienia, należy ocenić regulacje prawnomaterialne przez pryzmat wykładni systemowej czy celowościowej. Zdaniem Sądu ustawodawca silnie związał rolę stanowiska straży pożarnej z udzieleniem zezwolenia na zbieranie odpadów czy zmianę tego zezwolenia. Nie jest jednak tak, że stwierdzenie jednorazowo nieprawidłowości, bez względu na jej skalę czy rozmiar, w sposób ostateczny uniemożliwi dalsze prowadzenie działalności, bo właściwy miejscowo komendant Państwowej Straży Pożarnej wyda postanowienie stwierdzające brak zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej. Taka okoliczność ulega dalszej komplikacji, gdyż uprawniony do złożenia wniosku o ponowną kontrolę jest wyłącznie organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania czy zmiany zezwolenia. Tak więc racjonalne jest wykluczenie przedsiębiorców nie stosujących się do przepisów przeciwpożarowych, tym bardziej, że notorycznym wręcz jest zjawisko pożarów składowisk odpadów czy instalacji służących do ich przechowywania, przetwarzania czy zbierania. Jednakże obowiązujące przepisy prawa materialnego nie są tak skonstruowane aby wykluczały stosowanie przepisów procedury administracyjnej. Wobec tego, skoro strona wykazuje usunięcie nieprawidłowości, a jedynym sposobem potwierdzenia lub wykluczenia tej okoliczności jest zlecenie przez organ kontroli i wydanie przez Komendanta Państwowej Straży Pożarnej postanowienia, należy tych czynności dokonać aby nie doznały ujmy takie zasady procesowe jak zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada bezstronności (art. 8 k.p.a.), zasada prawdy obiektywnej (art. 77 § 1 k.p.a.).
Końcowo trzeba też zaznaczyć, że organ I instancji w sposób dość swoisty zrealizował obowiązek oceny postanowienia wydanego przez straż pożarną, potwierdzony jednolitym w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym, (choćby wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 79/22, - Lex 3338211). Otóż Starosta Z. na stronie nr 7 uzasadnienia decyzji zapewnia o weryfikacji postanowienia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Z., w sytuacji gdy weryfikacja taka jest stricte hipotetyczna. Nie budzą przecież wątpliwości same nieprawidłowości wskazane przez straż pożarną, które dały podstawy do stwierdzenia braku zgodności z przepisami przeciwpożarowymi. Dokonując jednak tej rzekomej weryfikacji organ I instancji niejako odciął się od istoty sprawy tj. od żądania strony przeprowadzenia ponownej kontroli. W ten sposób sprawa nie została rozpoznana w warunkach pozwalających na ocenę, że uwzględniono zasady procesowe wynikające z przepisów k.p.a.
W rezultacie zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uznać za przedwczesną i wydaną w warunkach istotnych braków dowodowych, co naruszało art. 77 § 1 k.p.a. Brak uwzględnienia wniosku dowodowego strony dotyczącego istotnej kwestii warunkującej wprost ostateczny kierunek rozstrzygnięcia obligował Sąd do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią wyżej wyrażone oceny i uzupełnią ustalenia dowodowe we wskazanym zakresie.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty związane z uiszczonym wpisem od skargi.