II SA/WR 343/05

II SA/Wr 343/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Anna Siedlecka /sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par. 2,  art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 136 ust. 3,  art. 216 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2006r. przy udziale sprawy ze skargi Miasta i Gminy J.-L. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w sprawie zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę WSA.Vyr.1- sentencja wyroku
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) oraz art. 105 § 1 k.p.a., Starosta O. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu G. Z.-R. działki oznaczonej geodezyjnie w [...] r. jako działka nr [...] AM-2 o pow. 0,98 ha położonej w obrębie L., która obecnie wchodzi w skład działek oznaczanych geodezyjnie jajo działki nr: [...],[...],[...],[...],[...] AM-27 o łącznej pow. 0,9827 ha stanowiące własność Gminy J.-L . W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu [...]r. G. Z.-R. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego sprzedała przedmiotową nieruchomość Urzędowi Miasta i Gminy w J.-L . Kwota ustalona w akcie notarialnym została wypłacona zgodnie z terminem. Działka nr [...] AM-2, która po odnowie ewidencji gruntów w [...] r. otrzymała nr [...] AM-27, została podzielona na działki o numerach [...],[...] i [...] AM-27. W [...] r. działki nr [...] i [...] zostały podzielone na działki o numerach [...],[...],[...],[...] i [...]. Następnie działki nr [...] i [...] podzielono na działki o numerach [...],[...],[...] i [...]. W [...] r. dokonano na wniosek Urzędu Miasta i Gminy w J.-L. scalenia działek nr [...] i [...] na działkę [...] i działek nr [...],[...] i [...]- na działkę [...]. Działka oznaczona geodezyjnie w [...] r. nr [...] AM-2 o pow. 0,98 ha, to obecnie działki o numerach [...],[...],[...],[...],[...] AM-27 o łącznej pow. 0,9827 ha, stanowiące własność Gminy J.-L. na podstawie decyzji Wojewody W. z dnia [...]r. Jak wskazał organ I instancji, w akcie notarialnym z dnia [...]r. nie została powołana ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) ani inny akt prawny, który stwierdziłby wywłaszczenie opisanej nieruchomości, a zatem nieruchomość nie była wywłaszczona tylko sprzedana w drodze umowy cywilno-prawnej. Potwierdza to pismo z dnia [...]r., w którym Urząd Miasta i Gminy w J.-L. informuje, że wykupywane działki nr [...],[...],[...] i [...] położone w obrębie L. posiadają zgodę na przeznaczenie na cele niewolne i w przypadku nie wyrażenia zgody na dobrowolną sprzedaż przez właścicieli tych działek, zostaliby oni wywłaszczeni, co w przypadku G. Z.-R. nie miało miejsca, gdyż nastąpiła dobrowolna sprzedaż działki nr [...] AM-2. Dlatego roszczenie G. Z.-R. o zwrot
2
Sygn. akt II SA/Wr 343/05
wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje. W związku z tym organ I instancji postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzył, bez możliwości rozpatrzenia przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzeczenia co do istoty sprawy przez organ administracyjny.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. Z.-R. wskazując, iż jest ona krzywdząca i niezrozumiała. Jak wskazała odwołująca się, nie chciała sprzedać swojej działki, tylko została zastraszona przez Urząd Gminy, który ją nachodził i straszył, że działka ta zostanie jej odebrana. Terenowy organ administracji państwowej wyznaczył termin do zawarcia umowy (art. 53 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) przed przystąpieniem do czynności wywłaszczeniowych, co nie zmieniło postaci zmuszenia jej do sprzedaży i oddania działki pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Decyzję Starosty O. strona uznała za krzywdzącą ponieważ Urząd Miasta i Gminy w J.-L. wymusił na niej "dobrowolne" przekazanie na wysokie budownictwo mieszkaniowe wymienionej działki za symboliczną odpłatnością. Do dnia dzisiejszego działka ta nie jest zabudowana, ale podzielono ją na mniejsze działki. Twierdzenie Starosty, iż dobrowolnie przyjęłam propozycję i warunki sprzedaży działki gminie, nie jest prawdziwe. Jak podniosła G. Z.-R., wywierano na nią ogromny nacisk. Zmuszono ją do przekazania tej działki. Wielokrotnie była wzywana na rozmowy do Urzędu Gminy. Kiedy nie stawiła się na wyznaczony dzień i godzinę do biura notarialnego, wówczas przyjechali po nią do zakładu pracy więc zmuszona była do zwolnienia się tego dnia z pracy, aby z nimi pojechać. Gdyby się nie zgodziła pojechać, to poinformowano ją że działka zostanie jej odebrana bez żadnej rekompensaty, ponieważ zaplanowano w tym rejonie wysokie budownictwo mieszkaniowe. Ówczesne władze kładły duży nacisk na rozwój J.-L. oraz bardzo faworyzowały ten rejon. Zdaniem odwołującej się z uwagi na to, iż na spornej działce nie postawiono wysokich bloków mieszkaniowych, powinna ona zostać jej zwrócona.
W dniu [...]r. Wojewoda D. wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Nr [...], którą uchylił w całości decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż materialnoprawną podstawą żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do jego brzmienia poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części,
3
Sygn. akt II SA/Wr 343/05
jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami (regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Jak wynika z dokumentacji sprawy działka nr [...], w stosunku do której złożony został wniosek o zwrot, została nabyta na rzecz Skarbu Państwa od G. R. aktem notarialnym z dnia [...] r. Zgodnie z treścią pisma Z-cy Naczelnika Miasta i Gminy w J.-L. z dnia [...] r., skierowanego do Państwowego Biura Notarialnego w O., który przywołuje w/w akt notarialny, w przypadku niewyrażenia zgody na dobrowolną sprzedaż działek (m. in. działki nr [...]) właściciele działek zostaliby wywłaszczeni. Działki te przeznaczone zostały na cele budownictwa wielorodzinnego. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe okoliczności świadczą, że nieruchomość G. R. składająca się z działki nr [...] położonej w J.-L. została nabyta w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami. W myśl art. 53 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień 28 grudnia 1989 r. (zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości), wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Skarbu Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Zgodnie z ust. 2 terenowy organ administracji państwowej mógł przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczył zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. W ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie znajduje zatem zastosowanie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika możliwość ubiegania się przez poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców o zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Orzeczenie organu I instancji o umorzeniu postępowania, a więc rozstrzygające o braku po stronie wnioskodawczyni prawa
4
Sygn. akt II SA/Wr 343/05
żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie pozostaje w zgodzie z w/w przepisami prawa. Sprawa powinna być przedmiotem merytorycznego rozpoznania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Miasto i Gmina J.-L. zarzucając jej rażące naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami albowiem przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona w drodze decyzji administracyjnej, lecz została nabyta przez Skarb Państwa - Urząd Miasta i Gminy J.-L. na podstawie dobrowolnej umowy kupna-sprzedaży od G. R. i w związku z tym w chwili obecnej zachodzi niedopuszczalność drogi administracyjnej, a zatem postępowanie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne i dlatego zostało prawidłowo umorzone przez organ I instancji. Nadto strona zarzuciła rażące naruszenie art. 105 k.p.a., gdyż postępowanie administracyjne jest oczywiście bezprzedmiotowe, a zatem brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w całości. Uzasadniając swoje stanowisko podniesiono, iż poza sporem w niniejszym postępowaniu jest okoliczność, iż na podstawie umowy sprzedaży, sporządzonej w formie aktu notarialnego, Skarb Państwa - Urząd Miasta i Gminy J.-L. nabył od G. R. przedmiotową nieruchomość, za cenę ustaloną przez strony w ramach bezpośrednich negocjacji, przeprowadzonych w dniu [...]r. Następnie na mocy decyzji z dnia [...]r. Wojewody W. stwierdzono nabycie prawa własności tej nieruchomości przez Gminę J.-L. w trybie art. 18 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Pomimo tych okoliczności organ II instancji uważa nabycie prawa własności w drodze decyzji wywłaszczeniowej za tożsame z nabyciem prawa własności przez Skarb Państwa w drodze cywilno-prawnej na podstawie umowy kupna-sprzedaży. Jak podniosła stronna skarżąca, ustalenia organu odwoławczego są oczywiście sprzeczne z zapisami w akcie notarialnym z dnia [...]r. dotyczącymi okoliczności zawarcia umowy cywilnoprawnej kupna-sprzedaży pomiędzy stronami. Organ nie wskazuje jednak jakichkolwiek dowodów, na podstawie których dokonał ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią tego aktu notarialnego. Skoro do przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości doszło w drodze umowy
5
Sygn. akt II SA/Wr 343/05
cywilnoprawnej za cenę dobrowolnie ustaloną przez strony, to w chwili obecnej brak jest podstaw prawnych do uznania, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stąd strona skarżąca uznała, iż organ li instancji dopuścił się rażącego naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w związku z tym w chwili obecnej zachodzi niedopuszczalność drogi administracyjnej w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest zatem niedopuszczalne i dlatego zostało prawidłowo umorzone przez organ I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skargę należało uznać za nieuzasadnioną.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody D. z dnia [...]r., wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylająca decyzję Starosty O. z dnia [...]r. o umarzeniu postępowania administracyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Decyzja organu I instancji oparta została na przepisie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami(ugn) i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 138 § 2 kpa organ drugiej instancji może uchylić zaskarżone orzeczenie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc orzeczenie kasacyjne, w trybie art. 138 § 2 kpa, organ drugiej instancji może wydać, gdy postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy : a) organ l instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono nim przepisy procesowe. W obu przypadkach organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest
6
Sygn. akt II SA/Wr 343/05
uprawniony , bowiem nie mieści się to w zakresie jego kompetencji. Zgodnie z art. 136 kpa organ odwoławczy może tylko przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające i to w niewielkim zakresie.
W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji prawidłowo zastosował przepis art, 138 § 2 kpa uchylając decyzję Starosty O. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego celem wydania decyzji merytorycznej.
Organ I instancji rozpoznając sprawę zwrotu działki nr [...] ( wg dawnego oznaczenia) jej poprzedniej właścicielce w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( art. 136 ust. 3) uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania organ upatruje w fakcie dobrowolnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przez wnioskodawczynię na rzecz Miasta i Gminy J.-L., a nie w trybie przepisów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 ugn.
Wskazać należy, że w utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nie ma uzasadnienia do jednoznacznego umorzenia postępowania, jeżeli strona żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty.
Należy również zwrócić uwagę, iż istnieje różnica pomiędzy bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony.
Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego to, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to bowiem orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia.
Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania.
W niniejszej sprawie wydaje się, że organ I instancji pomylił bezprzedmiotowość postępowania z bezzasadnością żądania strony. Wprawdzie decyzja organu I instancji zawiera wskazanie przepisu prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ugn a także zawiera znikomy ślad merytorycznej oceny żądania strony, to jednak sprawa powinna być rozpatrzona merytorycznie, a nie formalnie.
Badając zatem zaskarżoną decyzję kasacyjną Wojewody D. w świetle wskazanych wyżej wywodów, stwierdzić należy, że nie można przypisać jej
7
Sygn. akt lI SA/Wr 343/05
naruszenia prawa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyraźnie wskazał, że orzeczenie Starosty O. o umorzeniu postępowania pozostaje w niezgodzie z wymienionymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowa sprawa powinna być bowiem przedmiotem merytorycznego rozpoznania w trybie przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust, 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z tych więc przyczyn Sąd uznał, że zaskarżonemu aktowi nie można przypisać zarzutu naruszenia prawa, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.