II SA/Wr 342/25

II SA/Wr 342/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 30
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor Malwina Jaworska - Wołyniak Protokolant starszy specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 lutego 2025 r. nr IF-O.7843.81.2022.MS w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Starosta Powiatu Wrocławskiego decyzją Nr 2222/2022 z dnia 5 sierpnia 2022 r., w odpowiedzi na zgłoszenie z dnia 29 lipca 2022 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia inwestycji "Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w S. przy ul. [...], działka nr [...], AM-[...], obręb S., jednostka ewidencyjna S. - miasto". W uzasadnieniu sprzeciwu organ I instancji wskazał, że rozbudowa budynku o powierzchni zabudowy ok. 11,0 m2 i wysokości ok. 3,0 m, planowana jest na granicy z działkami nr [...] i nr [...], i ocenił, że takie usytuowanie rozbudowy narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 5 rozporządzenia usytuowanie obiektu niezgodnie z tymi przepisami powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu. Jak wskazano powyżej, w przypadku omawianej budowy, odległości te zostały zmniejszone i tym samym naruszone zostały przepisy prawa. W tej sytuacji nieruchomość zlokalizowana na działkach nr [...] i nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Według starosty rozbudowa budynku jednorodzinnego może wprowadzić, utrwalić bądź zwiększyć ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ponadto budynek przy ul. [...] zlokalizowany jest na obszarze historycznego układu ruralistycznego. który stanowi zabytek i ujęty jest w wykazie obszarów wyznaczonych zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 710). Według organu I instancji planowane roboty w istotny sposób zmienią wystrój architektoniczny budynku, i w związku z tym naruszają przepisy art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego: "w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niepisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". W tej sytuacji dla przedmiotowej rozbudowy wymagane jest uzgodnienie projektu budowlanego z organem ochrony zabytków, co wskazuje jednoznacznie na konieczność przeprowadzenia procedury udzielenia pozwolenia na budowę. Dokonane ustalenia wyraźnie wskazują, że zachodzi przesłanka do nałożenia obowiązku, o którym jest mowa w art, 30 ust. 7 pkt 4) i pkt 2) ustawy Prawo budowlane, o następującej treści: właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu łub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować:1) zagrożenie bezpieczeństwa łudzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Nakładając w drodze decyzji, na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ nie ma obowiązku wykazania, że zamierzone roboty spowodują naruszenie wymienionych w tym przepisie dóbr, ale jedynie, że takie zagrożenie mogą spowodować. Chodzi więc o stan potencjalnego zagrożenia, któremu organ mając na uwadze roboty objęte zgłoszeniem, ma obowiązek zapobiec.
S. K., profesjonalnie reprezentowany, wniósł odwołanie do Wojewody Dolnośląskiego. Zarzucił naruszenie:
1) art. 30 ust. 7 pkt 4 i pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na błędnym zastosowaniu przepisów prawa, czego efektem jest uznanie, że usytuowanie planowanej inwestycji (tj. tarasu) powoduje objęcie sąsiedniej nieruchomości (tj. działki nr [...] i nr [...], stanowiących działki drogowe) obszarem oddziaływania obiektu, a w konsekwencji wydanie błędnej decyzji zawierającej sprzeciw od zgłoszenia objętego wnioskiem z dnia 29 lipca 2022r. oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zgłoszenia w sytuacji, gdy w sprawie brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,
2. art. 7, 8, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 30 ust. 7 pkt 4 i pkt 2 Prawa budowlanego polegające na niezastosowaniu art. 7, 8, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a., czego efektem jest brak dokonania przez organ pierwszej instancji ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy (w szczególności w zakresie przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 7 pkt 4 i pkt 2), a także wydanie - w ramach dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów - błędnej, pozbawionej uzasadnienia, decyzji zawierającej sprzeciw od zgłoszenia w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji był zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istniejącego w sprawie oraz rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, jak również prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji
3. art. 10 § 1, art. 81 k.p.a. polegające na niezastosowaniu tych przepisów prawa, czego efektem jest pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, brak możliwości uznania okoliczności faktycznych za udowodnione wydanie błędnej decyzji zawierającej sprzeciw od zgłoszenia w sytuacji, gdy organ jest zobowiązany do zapewnienia Stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji organ jest zobowiązany do umożliwienia Stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów,
4. art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na niezastosowaniu tych przepisów prawa, czego efektem jest wydanie - z naruszeniem przepisów prawa - błędnej decyzji zawierającej sprzeciw od zgłoszenia w sytuacji, gdy organ jest zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa, jak również w sprawie brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Odwołujący się argumentował, że rozbudowa w żaden sposób nie wpłynie na dotychczasowy obszar oddziaływania obiektu, rodzaj i zasięg uciążliwości pozostanie bez zmian. Obszar oddziaływania wynikający wprost z zakresu opracowania nie wychodzi poza granice działki i mieści się w granicy inwestycji. W związku z tym, że działka nr [...] znajduje się w strefie "K" ochrony krajobrazu kulturowego oraz w obszarze ujętym w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, uwzględnione zostały uwarunkowania wynikające z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2020 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części C., gmina S.-Etap I w ten sposób, że ukształtowanie tarasu wraz z jego zadaszeniem dostosowano kolorystycznie oraz materiałowo do istniejącego budynku. Ponadto, projektowana inwestycją nie zmienia przeznaczenia budynku. Zadaszony taras został zaprojektowany od strony południowej elewacji, w której istnieje okno balkonowe. Taras zostanie wykonany na planie prostokąta o wymiarach 2,3 m x 3,76 m (podczas, gdy wymiary w planie budynku istniejącego wynoszą 22,98 m x 18.01 m) oraz o wysokości 3,05 m w jego najwyższym punkcie (podczas, gdy maksymalna wysokość budynku wynosi 7,60 m). Taras ma zostać przykryty dachem stronnym jednospadowym, dachówką zbliżoną formą i kolorem (brązowym) do dachówki pokrywającej główne połacie budynku mieszkalnego. Taras ma zostać wykonany w konstrukcji drewnianej.
Odwołujący się ocenił, że z zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, aby organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z k.p.a. Organ nie zwrócił uwagi na to, że działki nr [...] i nr [...] stanowią działki drogowe, więc bezpodstawne jest stanowisko, że w sprawie znajduje zastosowanie § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym miejscu należy zauważyć, że celem § 12 ust. 5 rozporządzenia jest to, żeby usytuowanie budynku na działce od granicy działki nie naruszało uzasadnionych interesów osób trzecich. Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy, tzn. fakt, że działki ar [...] i nr [...] stanowią dziatki drogowe, jedne z głównych ulic miasta S., należy stwierdzić, że usytuowanie planowanego tarasu w granicach działki nr [...], i w sposób wskazany w załączonej do zgłoszenia dokumentacji, z pewnością nie spowoduje naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, o czym mowa w art 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że - jak wynika z § 12 ust. 10 rozporządzenia - zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.
Z art. 30 ust 7 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji zawierającej sprzeciw, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytków. Niemniej jednak należy mieć na względzie, że wydanie decyzji na podstawie tego przepisu nie może być dowolne. Organ dokonał - wbrew art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. - bardzo ogólnego ustalenia, że budynek przy ul. [...] zlokalizowany jest na obszarze historycznego układu ruralistycznego, który stanowi zabytek i ujęty jest w wykazie obszarów wyznaczonych zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W dalszej części organ I instancji wskazał, że w jego ocenie planowane roboty w istotny sposób zmienią wystrój architektoniczny budynku, i w związku z tym naruszają art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Tak sformułowane, ogólnikowe stanowisko organu nie może być podstawą do wydania decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2. Sam fakt, że budynek znajduje się na obszarze historycznego układu ruralistycznego, który stanowi zabytek i ujęty jest w wykazie obszarów wyznaczonych zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie oznacza automatycznie, że realizacja planowanej inwestycji może spowodować pogorszenie stanu zachowania budynku. Skoro żadne konkretnie ustalenia faktyczne w tym zakresie nie zostały poczynione przez organ, jak również z zaskarżonej decyzji nie wynika, iż w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka z art. 30 ust. 7 pkt 2, to należy uznać, że zaskarżona decyzja jest wynikiem dowolnej oceny dokonanej przez organ. Ponadto zauważyć należy, że sprawie nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, na który bezzasadnie powołuje się organ. Ten przepis znajduje zastosowanie w odniesieniu do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, ale i nieobjętych ochrona w formie przewidzianej w art 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W tym miejscu podkreślić należy, że budynek nie jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, a ponadto - jak organ I instancji wskazał - znajduje się w obszarze objętym ochroną w formie wskazanej w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji naruszył również art. 10 § 1, art. 81 k.p.a., bezzasadnie pozbawiając stronę postępowania możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji zwłaszcza, że decyzja jest niekorzystna dla strony. W konsekwencji również okoliczności faktyczne, które bardzo ogólnikowo zostały wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji, nie mogą być uznane za udowodnione i tym samym nie mogą stanowić podstawy wydania zaskarżonej decyzji.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 26 lutego 2025 r. utrzymał w mocy decyzję starosty. Postanowieniem z dnia 4 października 2024 r. wezwał inwestora do jednoznacznego dookreślenia przedmiotu zgłoszenia. Pismem z dnia 25 października 2024 r. inwestor odpowiedział na to wezwanie. Wojewoda Dolnośląski, pismem z dnia 30 stycznia 2025 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim o zweryfikowanie potencjalnego wykonania zgłoszonej inwestycji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim pismem z dnia 19 lutego 2025 r. poinformował, że rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o taras została zrealizowana w miejscu i o gabarytach przedstawionych w piśmie i na załączonych rysunkach.
Wojewoda podkreślił następnie, że zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. W przedmiotowej sprawie Starosta Powiatu Wrocławskiego wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru inwestycji, ze względu na fakt, iż wykonanie wspomnianych robót jest objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Doszło więc do naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, co obliguje organy administracji architektoniczno-budowlanej - zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 4 Prawa budowlanego - do wniesienia sprzeciwu. Tym samym konieczne jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Wojewoda podkreślił, że nie jest zadaniem organu legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót. W związku z tym Wojewoda Dolnośląski nie mógł merytorycznie rozpatrzyć przedmiotowego zgłoszenia, zatem decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego należało utrzymać w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania, a więc brak wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczeniu co do istoty sprawy; względnie - wydanie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania I instancji w całości,
2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a więc bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji Starosty Wrocławskiego w sytuacji, gdy organ II instancji stwierdził, że nie jest jego zadaniem legalizowanie zrealizowanej inwestycji, ani dokonanie oceny wykonanych robót, a tymczasem wydanie zaskarżonej decyzji wymaga analizy merytorycznych przesłanek dotyczących zgłoszenia budowlanego dokonanego przez skarżącego oraz merytorycznych przesłanek pod kątem zasadności zgłoszenia przez Starostę Wrocławskiego sprzeciwu do zgłoszenia,
3. art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie, i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zasadne było zgłoszenie przez Starostę Wrocławskiego sprzeciwu do zgłoszenia budowlanego dokonanego przez skarżącego w sytuacji, gdy - jak organ II instancji stwierdził - nie jest jego zadaniem legalizowanie zrealizowanej inwestycji ani dokonanie oceny wykonanych robót,
4. art. 81 k.p.a. poprzez brak zastosowania, w związku z brakiem umożliwienia skarżącemu - przed rozpatrzeniem niniejszej sprawy (w szczególności w sposób merytoryczny) - zapoznania się z aktami sprawy oraz zajęcia pisemnego stanowiska w sprawie zwłaszcza w sytuacji, gdy organ II instancji - wydając zaskarżoną decyzję - posłużył się dokumentami, których treści skarżący nie zna i nie mógł odnieść się do ich treści,
5. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu, i w konsekwencji brak umożliwienia skarżącemu - przed rozpatrzeniem niniejszej sprawy - zapoznania się z aktami sprawy oraz zajęcia pisemnego stanowiska w sprawie zwłaszcza w sytuacji, gdy organ II instancji - wydając zaskarżoną decyzję - posłużył się dokumentami, których treści skarżący nie zna, i nie mógł odnieść się do ich treści,
6. art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. polegające na niezastosowaniu przepisów, albowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie przepisy prawa (w powiązaniu z okolicznościami faktycznymi występującymi w sprawie, jak również obowiązującymi przepisami prawa) doprowadziły do uznania, że należy utrzymać w mocy decyzję Starosty Wrocławskiego w sytuacji, gdy - jak organ II instancji stwierdził - nie jest jego zadaniem legalizowanie zrealizowanej inwestycji ani dokonanie oceny wykonanych robót,
7. art. 8 § 1, 2 k.p.a. polegające na niezastosowaniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji o treści odmiennej niż oczekiwana przez skarżącego, a powyższe miało miejsce w następstwie braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istniejącego w sprawie, posłużeniu się przez organ II instancji - podczas wydawania zaskarżonej decyzji - dokumentami, których treści skarżący nie zna, i nie mógł odnieść się do ich treści, braku umożliwienia skarżącemu - przed rozpatrzeniem niniejszej sprawy (w szczególności w sposób merytoryczny) - zapoznania się z aktami sprawy oraz zajęcia pisemnego stanowiska w sprawie,
8. art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na błędnym zastosowaniu bądź niezastosowaniu, a tym samym naruszeniu powyżej wskazanych przepisów prawa (tj. wskazanych w pkt 1-7), co doprowadziło do błędnego wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Wrocławskiego.
Skarżący podkreślił, że w zupełnie odmiennych warunkach wydawana jest decyzja, na mocy której sprawa jest rozstrzygana merytorycznie, a w innych warunkach wydawana jest decyzja (w szczególności o umorzeniu postępowania), na mocy której ww. rozstrzygnięcie merytoryczne nie następuje. Tymczasem organ II instancji stwierdził, że nie jest jego zadaniem legalizowanie zrealizowanej inwestycji ani dokonanie oceny wykonanych robót, a jednocześnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która miała charakter merytoryczny. W związku z powyższym organ II instancji powinien jednoznacznie stanąć na stanowisku, czy dokonuje merytorycznej oceny sprawy, i wydaje decyzję rozstrzygającą co do istoty (a więc z uwzględnieniem przesłanek do wyrażenia przez organ I instancji sprzeciwu wobec zgłoszenia budowlanego dokonanego przez skarżącego), czy też stoi na stanowisku, że nie jest jego zadaniem legalizowanie zrealizowanej inwestycji ani dokonanie oceny wykonanych robót, a w takim przypadku merytoryczna ocena sprawy w ogóle nie powinna mieć miejsca. Niezależnie od tego należy również mieć na względzie, że organ II instancji powinien dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy, czego zaniedbał. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, z jakich względów została wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty w sytuacji, gdy jednocześnie organ II instancji stwierdził, że nie jest jego zadaniem legalizowanie zrealizowanej inwestycji ani dokonanie oceny wykonanych robót. Nadto, skoro organ II instancji pozyskał dodatkowe dokumenty w sprawie (w tym pismo z dnia 19 lutego 2025r.), to był zobowiązany do zawiadomienia skarżącego o powyższym fakcie oraz umożliwienia skarżącemu zapoznania się z treścią tego pisma i zajęcia stanowiska zwłaszcza, że sam skarżący co najmniej dwukrotnie złożył wniosek o umożliwienie - przed rozstrzygnięciem sprawy - zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska (odwołanie z dnia 23 sierpnia 2022r., pismo z dnia 18 lutego 2024r.). Tymczasem organ II instancji nie tylko nie uwzględnił wniosku skarżącego o umożliwienie - przed rozstrzygnięciem sprawy - zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska, lecz również - w świetle art. 81 k.p.a. — nie pozyskał stanowiska skarżącego w związku z pismem z dnia 19 lutego 2025r. Zamiast powyższego wydał decyzję negatywną dla skarżącego. Organ powinien jednoznacznie określić, czy decyzja ma merytorycznie rozstrzygać sprawę, a jeśli – w ocenie organu istnieją ku temu przeszkody, to również decyzja o odpowiedniej treści powinna w takim przypadku zostać wydana. Pierwszorzędną rolę odgrywa prawidłowe ustalenie stanu faktycznego istniejącego w danej sprawie oraz umożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenie co do m.in. dowodów zgromadzonych przez organ, co nie zostało spełnione.
Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) zasądzenie od organu II instancji na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy pozostał przy stanowisku wyrażonym w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie została uwzględniona.
Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Ramy kontrolowanej sprawy wyznacza sytuacja, w której Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego wnoszącą sprzeciw wobec inwestycji budowlanej ustaliwszy, że inwestycja została zrealizowana pomimo tego sprzeciwu.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 725 ze zm.), dalej Prawo budowlane, zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi: zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Sytuacje, w których organ wnosi sprzeciw wymienione są w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.
Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że wniesienie w stosownym terminie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej wstrzymuje realizację zamierzonej inwestycji. Rozpoczęcie inwestycji pomimo sprzeciwu jest naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, i rodzi dla organu obowiązek wniesienia sprzeciwu, skoro roboty rozpoczęto przed upływem terminu, jakim dysponuje organ na wniesienie sprzeciwu. W wyroku z dnia 4 marca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dopiero niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji w terminie 21 dni, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. Tym samym, dopóki nie upłynie wskazany termin, organ administracji ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu; kompetencji tej nie traci w szczególności na skutek rozpoczęcia przed upływem wskazanego terminu przez inwestora robót budowlanych (sygn. akt II OSK 1796/22, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że przystąpienie do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem przez inwestora, pomimo wniesienia sprzeciwu, jest działaniem odpowiadającym normie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ roboty budowlane w takich warunkach muszą być traktowane jako naruszające "inne przepisy", tzn. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 245/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 988/23). Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, co uwidacznia przedstawiona wcześniej jej chronologia. Starosta decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. zgłosił sprzeciw wobec zgłoszonej przez stronę skarżącą inwestycji w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący nie zgodził się z tą decyzją, wnosząc odwołanie pismem z dnia 23 sierpnia 2022 r. Co istotne, skarżący nie oczekiwał na rozpoznanie odwołania przez Wojewodę Dolnośląskiego, gdyż zrealizował inwestycję przed wydaniem stosownej decyzji organu II instancji (decyzja z dnia 26 lutego 2025 r.). Oznacza to, że inwestycję zrealizowano pomimo zgłoszonego sprzeciwu, i przed rozpoznaniem odwołania.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wniósł sprzeciw z zachowaniem terminu, co determinuje uznanie, że strona skarżąca nie była uprawniona do rozpoczęcia zgłoszonych robót budowlanych, a skoro zaczęła je realizować, to organ odwoławczy, po potwierdzeniu tejże okoliczności, zobowiązany był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu. Takie stanowisko jest uzasadnione dyspozycją art. 30 ust. 6 pkt 4 Prawa budowlanego. Okoliczność realizacji robót pomimo sprzeciwu była wystarczająca do utrzymania przez organ odwoławczy decyzji o wniesionym sprzeciwie, i z uwagi na przystąpienie do wykonania inwestycji pomimo zgłoszonego sprzeciwu odwołanie, a następnie skarga nie mogły być uwzględnione. Dlatego organ odwoławczy, wbrew zarzutowi skargi, prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ponieważ brak było podstaw do uchylenia decyzji Starosty, jak też umorzenia postępowania.
Zarzut braku umożliwienia skarżącemu zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska nie jest trafny. Dokumentacja sprawy ilustruje, że pełnomocnik skarżącego przeglądał akta w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim w dniu 12 grudnia 2022 r., a więc już po wniesieniu odwołania. W tym znaczeniu pismo strony z dnia 18 lipca 2024 r. podtrzymujące wniosek zawarty w odwołaniu o zapoznanie się z aktami sprawy oraz zajęcie stanowiska, nie może być uznane za pominięte, skoro wniosek z odwołania został już uprzednio zrealizowany. Oprócz tego akta sprawy nie wskazują, aby organy utrudniały, czy uniemożliwiały realizację praw strony w tym zakresie. Trzeba zauważyć, że Wojewoda kilkukrotnie prolongował termin rozpatrzenia odwołania, ze względu na okoliczność wnikliwego przeanalizowania sprawy, o czym stronę zawiadamiał. W dniu 4 października 2024 r. Wojewoda postanowił nałożyć na skarżącego obowiązek doprecyzowania przedmiotu zgłoszenia (zakres, rysunki), na co odpowiedziano pismem z dnia 25 października 2024 r. W tym świetle Sąd nie podzielił więc zarzutu, że skarżącego pozbawiono (ograniczono) w zakresie wyrażenia swojego stanowiska, mając na uwadze, że jest to prawo, a nie obowiązek skarżącego. Idąc dalej, trzeba podkreślić, że dokonując ustaleń stanu faktycznego w zakresie stanu przedmiotowej nieruchomości i inwestycji, Wojewoda posłużył się informacjami uzyskanymi od inspektora nadzoru budowlanego. PINB w Powiecie Wrocławskim dokonał kontroli dnia 18 lutego 2025 r. informując pismem z dnia 19 lutego 2025 r., że inwestycja została zrealizowana, inwestor był obecny na terenie nieruchomości, ale oświadczył, że jej nie udostępni; kontroli dokonano z nieruchomości przyległej. Sąd zważył, że jest to dowód otrzymany od wyspecjalizowanego organu administracji budowlanej, który nie został przez skarżącego zanegowany jako nietrafny, sprzeczny ze stanem faktycznym. Zdaniem strony skarżącej doszło do uchybienia, jednak brak uzasadnienia, w jakim zakresie i formie to uchybienie oddziałuje na sytuację skarżącego. Strona skarżąca w żaden sposób nie wykazuje, w jaki sposób zarzucane uchybienie uniemożliwiło przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 119/24). Według Sądu uchybienia w tej postaci nie wykazano.
W konsekwencji Sąd ocenił, że prawidłowo i w potrzebnym zakresie ustalono stan faktyczny, i zostały dochowane gwarancje zapewniające stronie skarżącej udział w postępowaniu. Organ odwoławczy jasno przedstawił przyczyny zajętego stanowiska, wskazując adekwatne przepisy prawne. Trafne jest stanowisko organu odwoławczego w zakresie odstąpienia od analizy merytorycznych przyczyn sprzeciwu Starosty, zaś ewentualne rozważania organu w tym zakresie nie mogą zmienić kierunku rozstrzygnięcia. Dlatego nie nastąpiło naruszenie zasady zaufania, a całokształt sprawy nie potwierdza, aby doszło do działania wbrew konstytucyjnej i ustawowej zasadzie praworządności.
Z podanych powodów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.