II SA/Wr 341/06

II SA/Wr 341/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-11-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 547/07 - Wyrok NSA z 2008-04-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Sygnatura akt II SA/Wr 341/06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] SKO [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...],[...], obr. Z., stanowiącej współwłasność J.H. i S. H.; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących kwotę 455 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sygnatura akt II SA/Wr 341/06
U Z A S A D N I E N I E
W dniu [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Mienia i Geodezji, działający upoważnienia Prezydenta W., na podstawie art. 95 ust. 6, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) wydał decyzję Nr [...], którą z urzędu zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta W. obrębu Z. jako działka nr [...] będącej współwłasnością J. H. (w 5/8 częściach) i S. H. (w 3/8 częściach). W wyniku powyższego podziału powstały działki gruntu nr [...] i [...].
Sposób podziału nieruchomości został określony na mapie z projektem podziału nieruchomości w skali 1:1000, która stanowiła integralną część powyższej decyzji.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału we W. działający na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] wniósł o wszczęcie postępowania o podział wyżej wymienionej nieruchomości.
Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie o podział przedmiotowej nieruchomości, gdyż służy ona realizacji celu publicznego, jakim jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne.
Zawiadomieniem Prezydenta W. z dnia [...] poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o podział wyżej wspomnianej nieruchomości.
Podziału dokonano niezależnie od ustaleń planu miejscowego, gdyż służy on realizacji celu publicznego, jakim jest wydzielenie części nieruchomości objętych decyzją Wojewody D. nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-8 (dawnej A-4) dla odcinka obwodnicy W. w województwie dolnośląskim.
Sygnatura akt II SA/Wr 341/06
Celem podziału przedmiotowej nieruchomości było wydzielenie działki gruntu nr [...] przeznaczonej pod budowę autostrady A-8.
Dostęp do drogi publicznej wydzielonej działki gruntu nr [...] odbywać się będzie, zdaniem organu, zgodnie z ustaleniami wyżej powołanej decyzji Wojewody D. zawartymi w punkcie IX dotyczącym ochrony osób trzecich, który stanowi, że zapewnione będą dojazdy do terenów rolnych i leśnych przeciętych autostradą.
Organ I instancji rozpatrując sprawę uznał, że granice podziału przedmiotowej nieruchomości zgodne są z liniami rozgraniczającymi pas drogowy obejmujący teren autostrady wraz z łącznicami autostradowymi, wykazanymi na załączniku graficznym do decyzji Wojewody D. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-8 (dawnej A-4) dla odcinka obwodnicy W. w województwie dolnośląskim.
Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, w którym oświadczyli, że nie wyrażają zgody na proponowany podział nieruchomości. Zdaniem skarżących zaproponowany podział i tylko częściowy wykup spowoduje, że działka nr [...] straci na wartości, stając się nieużytkiem, położonym między rzeką a projektowaną obwodnicą. Współwłaściciele nieruchomości zaproponowali zamianę całej działki nr [...] na inne grunty położone w obrębie Z., o tej samej wartości, co przedmiotowa działka lub wykup całej działki.
W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA wydało decyzję nr [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest przepis art. 95 pkt. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., a nie jak podano w zaskarżonej decyzji – Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), zgodnie z którym niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, przy czym podziału tego można dokonać z urzędu (art. 97 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy), jeśli jest niezbędny do realizacji celu publicznego (art. 6 pkt 1 ustawy).
Sygnatura akt II SA/Wr 341/06
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), autostrady zostały zaliczone do dróg krajowych, zatem podziału opisanej na wstępie nieruchomości można było dokonać niezależnie od ustaleń planu miejscowego, po wszczęciu postępowania z urzędu.
Zdaniem organu II instancji, z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że postępowanie podziałowe wszczęto z urzędu po przedłożeniu przez Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału we W. projektu podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] obręb Z.
O wszczęciu postępowania podziałowego i uprawnieniach przysługujących stronom postępowania na podstawie przepisów art. 9 i art. 10 KPA odwołujący się zostali zawiadomieni pismem z dnia [...]. Z porównania załącznika graficznego do decyzji Wojewody D. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-8 (dawnej A-4) dla odcinka obwodnicy W. w województwie dolnośląskim z projektem podziału nieruchomości wynika, że granica podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], na działki nr [...] i nr [...], jest zgodna z linią rozgraniczającą pas drogowy autostrady w tej części. Wobec powyższego proponowany podział przedmiotowej nieruchomości należało zatwierdzić.
Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.
Organ II instancji odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, iż działka po wybudowaniu obwodnicy stanie się nieużytkiem (prawdopodobnie ze względu na brak dojazdu) stwierdził, iż w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, nie sprecyzowano miejsca i sposobu dostępu do działki nr [...], która nie została przewidziana pod drogę. Powołana powyżej decyzja lokalizacyjna z dnia
Sygnatura akt II SA/Wr 341/06
[...] gwarantuje jednak w punkcie IX ochronę interesów osób trzecich, między innymi przez zapewnienie dojazdów do terenów rolnych i leśnych przeciętych autostradą. Zatem w przypadku zapewnienia dogodnego dojazdu do działki nr [...] może ona nadal być użytkowana rolniczo, bowiem jej powierzchnia wynosi [...] ha. Nie straci także na wartości z powodu samego podziału, bowiem na pas drogowy autostrady przeznaczono tylko skrawek gruntu o powierzchni [...] ha.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podkreśliło, że nawet gdyby obawy odwołujących się co do możliwości racjonalnego wykorzystania powstałej po podziale działki gruntu nr [...] okazały się uzasadnione, to istnieje możliwość wykupu tej działki w przypadku, gdyby nie nadawała się ona do prawidłowego wykorzystania na cele dotychczasowe, przy czym kwestia ta nie może być rozstrzygnięta w tym postępowaniu. Przepis art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje bowiem, że w postępowaniu wywłaszczeniowym – prowadzonym dla nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne – wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej części. Jeżeli jednak wywłaszczeniem objęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, to na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. Dopiero, zdaniem organu drugoinstancyjnego, w postępowaniu wywłaszczeniowym, przy spełnieniu określonych warunków, stronie przysługuje roszczenie, które musi być zrealizowane, w sytuacji, gdy po podziale nieruchomości powstanie zbyt mała powierzchnia działki lub jej kształt będzie niekorzystny, czy też nie będzie ona miała dostępu do drogi publicznej lub dojazd ten będzie nieracjonalny. W niniejszym przypadku trudno jednak stwierdzić, czy taka okoliczność zaistnieje. Problem zapewnienia dostępu do drogi publicznej, jak podał organ administracji, będzie musiała być uwzględniona w projekcie technicznym autostrady (stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę) i przedstawiony zostanie stronie na etapie negocjacji w sprawie nabycia na własność Skarbu Państwa wydzielonej działki nr [...], obręb Z. Kwestia ta nie może być
Sygnatura akt II SA/Wr 341/06
rozstrzygnięta w niniejszym postępowaniu podziałowym, gdyż byłoby to przedwczesne.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli skarżący J. H. oraz S. H., zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie w całości. Skarżący zarzucili organowi sprzeczność istotnych ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż projektowana do wydzielenia działka gruntu nr [...]obręb Z. o powierzchni [...] ha ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy zgodnie z ustaleniami pkt IX decyzji lokalizacyjnej autostrady płatnej A-8 zawiera ona jedynie przyrzeczenie na przyszłość, że zapewnione będą dojazdy do terenów rolnych i leśnych przeciętych autostradą, co nie jest tożsame z istnieniem dostępu działki wydzielanej do drogi publicznej. Zarzucili oni również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, iż przyrzeczenie dostępu do drogi publicznej jest tożsame z ustanowieniem dostępu do drogi publicznej, zgodnie z wymaganiami ustawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ administracji wskazał, iż podkreślenia wymaga, że wbrew zarzutom strony skarżącej, na tym etapie postępowania, konkretne ustalenie dostępu do drogi publicznej działek gruntu powstałych w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwe. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie będzie – zgodnie z zapisem pkt IX decyzji lokalizacyjnej – zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wymogi określone w art. 22 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym, z uwagi na charakter decyzji lokalizacyjnej i jej rolę w procesie inwestycyjnym, muszą zawierać pewien stopień ogólności. W przeciwnym razie nie zachodziłaby potrzeba wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej
Sygnatura akt II SA/Wr 341/06
oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana
jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym.
Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy spowodowanym niedopełnieniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, to jest naruszeniem dyspozycji przepisów art. 7 KPA, art. 77 § 1 i art. 80 KPA
Zgodnie z treścią art. 7 KPA, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do
Sygnatura akt II SA/Wr 341/06
dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Przepis ten konstytuuje podstawowe zasady postępowania i obowiązki organu administracji publicznej, którymi powinien się kierować organ w toku postępowania.
Podstawowe zasady wynikające z wyżej wymienionego przepisu, to zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.
Zgodnie z przyjętą w art. 7 KPA zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 KPA organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r. V SA 1816/00 LEX 77645)
Dodać należy, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach sprawy dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w tychże aktach także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 301/00 LEX nr 53964).
W przedmiotowej sprawie organ administracyjne obu instancji nie dopełnił tego obowiązku.
Sąd pragnie zaznaczyć, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji państwowej obowiązek dążenia do tej prawdy. Nie mają takiego obowiązku strony postępowania (P. Witkowski w Zasady ogólne postępowania administracyjnego w postępowaniu podatkowym, cz. I. Prz.Podat. 1997/7/25).
Sygnatura akt II SA/Wr 341/06
Tak więc to na organie ciąży obowiązek gromadzenia materiału dowodowego, który następnie posłuży za podstawę do wydania decyzji merytorycznej.
Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje kwestii ciężaru dowodu w postępowaniu. Ogólna reguła dowodowa z art. 6 KC, która znajduje w takim przypadku odpowiednie zastosowanie, stanowi, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie lub stronie, zależnie od tego, który z tych podmiotów wywodzi z danego faktu skutki prawne. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 KPA, art. 122 O.P.) nie jest regulatorem ciężaru dowodu (por. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 11.07.2002 ISA/Po 788/00 Biul. Skarb.2002/6/25)
Przepisy KPA regulując postępowanie dowodowe, stanowią wyznacznik, stanowiąc swoisty zbiór narzędzi dla organu, który w sytuacjach wymagających dookreślenia winien z nich korzystać w celu realizacji zasady wyrażonej w art. 7 KPA.
W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 KPA) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r. V SA 948/00 LEX nr 50114)
Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają między innymi gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe.
Przepis art. 77 § 1 KPA nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
W niniejszej sprawie organy nie wypełnił nałożonego na niego przepisami prawa obowiązku i mimo braków w ustaleniach faktycznych wydały merytoryczną
Sygnatura akt II SA/Wr 341/06
decyzję, przy czym zrobiły to niezgodnie z treścią przepisu art. 80 KPA, stanowiącym, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Mienia i Geodezji, działający z upoważnienia Prezydenta W. wydał decyzję Nr [...], którą z urzędu zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. obrębu Z. jako działka nr [...] będącej współwłasnością J. H. w [...]częściach i S.H. w 3/8 częściach, w wyniku którego powstały działki gruntu nr [...] i [...].
Sposób podziału nieruchomości został określony na mapie z projektem podziału nieruchomości w skali 1:1000, która stanowił integralną część powyższej decyzji.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału we W. pismem z dnia [...]. wniósł o wszczęcie postępowania o podział wyżej wymienionej nieruchomości.
Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie o podział przedmiotowej nieruchomości, gdyż służy on realizacji celu publicznego jakim jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne.
Podziału dokonano niezależnie od ustaleń planu miejscowego, gdyż służy on realizacji celu publicznego jakim jest wydzielenie części nieruchomości objętych decyzją Wojewody D. nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-8 (dawnej A-4) dla odcinka obwodnicy W. w województwie d.
Celem podziału było wydzielenie działki gruntu nr [...] przeznaczonej pod budowę autostrady A-8.
Dostęp do drogi publicznej wydzielonej działki gruntu nr [...] odbywać się miał, zdaniem organu, zgodnie z ustaleniami wyżej powołanej decyzji Wojewody D. zawartymi w punkcie IX dotyczącym ochrony osób trzecich, który stanowił, że zapewnione będą dojazdy do terenów rolnych i leśnych przeciętych autostradą.
Sygnatura akt II SA/Wr 341/06
W wyniku złożenia przez skarżących – J. H. oraz S. H. odwołania od powyższej decyzji organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w dniu [...]. wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie zgodził się z organem pierwszoinstancyjnym jedynie w kwestii podstawy prawnej na jakiej oparto rozstrzygnięcie zapadłe przed organem I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest przepis art. 95 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., a nie jak podano w zaskarżonej decyzji – Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), zgodnie z którym niezależnie od ustaleń planu miejscowego podziału nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, przy czym podziału tego można dokonać z urzędu (art. 97 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy), jeśli jest niezbędny do realizacji celu publicznego (art. 6 pkt 1 ustawy).
Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszoinstancyjnego z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia z urzędu projektu podziału nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta W. obrębu Z. jako działka nr [...] będącej współwłasnością skarżących, w wyniku którego powstały działki nr [...] i [...] stwierdza, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza tą częścią, która utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji rozstrzygającą o sposobie zapewnienia dojazdu do nieruchomości skarżących, położonych na działkach gruntu nr [...] i [...] obręb Z. we W.
Rozpatrując zarzuty skargi oraz oceniając zgodność z prawem lokalizacji tej autostrady na terenie województwa dolnośląskiego, Sąd w szczególności brał pod uwagę, czy lokalizacja tak istotnej dla kraju inwestycji w konkretnym województwie jest zgodna ze szczególnym unormowaniem zawartym w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192), zwłaszcza ze względu na złożoną etapowość przygotowań prawnych i faktycznych, poprzedzających wydanie samej decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej.
Sygnatura akt II SA/Wr 341/06
Wobec wyłączenia stosowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym przy ustalaniu lokalizacji autostrad płatnych (art. 25 ust. 1 tej ustawy) szczególne znaczenie dla prawidłowego ustalenia lokalizacji autostrady mają obligatoryjne wskazania lokalizacyjne, udzielane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po ustaleniach z Prezesem Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad.
W aktach rozpoznawanej sprawy, a zwłaszcza w załączniku nr 2 do decyzji, znajdują się wszystkie wymagane oceny wymienione w art. 20 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 powyższej ustawy, a mianowicie: mapa ewidencji gruntów, ocena oddziaływania autostrady na środowisko, sporządzona przez biegłych wskazanych przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 kwietnia 1998 r. , ocena oddziaływania autostrady na grunty rolne i leśne, sporządzona przez wojewodę, i ocena oddziaływania autostrady na dobra kultury wskazane przez Inspekcję Zabytków Archeologicznych PSOZ we W.
Oceniając zasadność zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą uznać należy za uzasadniony zarzut skarżących, iż projektowana do wydzielania działka gruntu nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z ustaleniami pkt IX decyzji lokalizacyjnej Wojewody D. z dnia [...][...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A8 – zawiera ona jedynie ogólne przyrzeczenie na przyszłość, że zapewnione będą dojazdy do terenów rolnych i leśnych przeciętych autostradą, co nie jest tożsame z istnieniem dostępu do działek wydzielonych do drogi publicznej. Stanowi to o naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż przyrzeczenie dostępu do drogi publicznej jest tożsame z ustanowieniem dostępu do drogi publicznej jak wymaga tego powoływana ustawa.
Powyższe uchybienie stanowi naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o autostradach płatnych.
W myśl tych przepisów decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady powinna spełniać w szczególności wymagania dotyczące powiązania z drogami publicznymi i ochrony interesów osób trzecich.
Sygnatura akt II SA/Wr 341/06
W rozpoznawanej sprawie należy zauważyć, że stwierdzenie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji nawiązujące do ustaleń zawartych w decyzji Wojewody D. z dnia [...] , iż "zapewnione będą dojazdy do terenów rolnych i leśnych przeciętych autostradą", nie odpowiada wymaganiom art. 22 ust. 1 pkt 1 i 5 cytowanej wyżej ustawy, jak również przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ten ostatni przepis wskazuje nam, co należy rozumieć przez dostęp do drogi publicznej. Za taki dostęp uznaje się bowiem również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Należy bowiem wyraźnie podkreślić, iż przepis art. 95 przewidujący dopuszczalność podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego nie zwalnia od obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zawarte w stwierdzeniu decyzji lokalizacyjnej autostrady przyrzeczenie urządzenia dla skarżących, jak również dla innych właścicieli nieruchomości, drogi zbiorczej dla gruntów odciętych autostradą od drogi publicznej w liniach rozgraniczających teren autostrady, bez wyraźnego oznaczenia w tych liniach przebiegu drogi zbiorczej i jej połączenia z autostrada płatną (autostrada płatna nr A 8, dawniej A-4 ), oznacza, że zaskarżona decyzja nie zawiera w tym zakresie wystarczającego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 104 § 2 KPA). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że organy administracyjne nie oznaczyły wyraźnie drogi zbiorczej, która ma być urządzona jako inna droga w pasie drogowym autostrady.
Brak w decyzji organu pierwszej i drugiej instancji wyraźnego rozstrzygnięcia o sposobie zapewnienia dojazdu do nieruchomości skarżących przez powiązanie tych nieruchomości drogą zbiorczą z drogą publiczną oznacza wydanie w tej części decyzji z naruszeniem prawa materialnego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
W sytuacji gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej dopuszcza możliwość urządzenia pomiędzy liniami rozgraniczającymi pas drogowy autostrady także innych dróg (np. zbiorczych), które są niezbędne dla zapewnienia połączeń z nieruchomościami odciętymi autostradą, wówczas utworzenie takiej drogi powinno
Sygnatura akt II SA/Wr 341/06
znaleźć wyraźne rozstrzygnięcie w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, co nie nastąpiło w zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające, zgodnie z przepisem art. 136 KPA, bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – art. 138§ 2 KPA ( por. wyrok NSA z dnia 4 maja 192 r., I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41).
Reasumując, organy administracyjne w przedmiotowej sprawie nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych, albowiem nie zebrały w pełni materiału dowodowego, który byłby wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Brak powyższych ustaleń skutkował niemożnością dokonania prawidłowej subsumcji przez organ, gdyż podstawą tej prawidłowości jest właściwe ustalenie stanu faktycznego i materiału dowodowego, aby prawidłowo móc go odnieść do przepisu prawa, który rozstrzygałby o właściwej procedurze, mającej zastosowanie w rzeczonej sprawie.
W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe (por. wyrok z dnia 6 listopada 1984 r. I SA 508/84, OSNA 2/84/100).
W związku z przytoczoną powyżej argumentacją, stwierdzić należy, że materiał dowodowy, który znajduje się w aktach administracyjnych oraz to, co zostało podniesione przez skarżących w odwołaniu oraz w skardze na decyzję ostateczną wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zostało całkowicie pominięte w postępowaniu administracyjnym przez organy decyzyjne, przez co materiał dowodowy nie został prawidłowo rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, do czego organy były zobowiązane, zwłaszcza w świetle przepisów art. 7 i 77 § 1 KPA.
Jak zostało utrwalone w literaturze podstawą do uchylenia decyzji jest brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu
Sygnatura akt II SA/Wr 341/06
sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego, oraz materiału dowodowego występującego w sprawie.
Wyżej wskazane uchybienia występujące w sprawie, zarówno dotyczące procedury jak i prawa materialnego, stanowią takie naruszenie tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw.
Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy bowiem rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia ,a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjno prawnego materialnego lub procesowego ( T. Woś Postępowanie administracyjne, Warszawa 2000 str. 458).
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 wyżej wymienionej ustawy, a rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji znajduje swą podstawę w przepisie art. 152 wskazanej wyżej ustawy.