II SA/Wr 340/23

II SA/Wr 340/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-12-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 1081/24 - Wyrok NSA z 2025-09-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 212 ust. 1 pkt 1 oraz art. 218 ust. 1 iust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr SKO.PW1/41/1/2023 w przedmiocie przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa działki gruntu pokrytej śródlądowymi wodami płynącymi oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Minister Infrastruktury decyzją z 19.08.2022 r. (nr GM-DOK.1.772.236.2021), działając na podstawie art. 220 ust. 5 pkt 2 ustawy z 20.07.2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) – dalej: u.p.w., ustalił linię prawego i lewego brzegu cieku G., którego koryto znajduje się na działce nr [...], obręb R., gmina W., powiat [...].
Działając na wniosek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (dalej: Wody Polskie), opierając się o art. 218 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 u.p.w., Starosta Zgorzelecki (dalej: starosta, organ I instancji) decyzją z 26.01.2023 r. (nr 3/2023), stwierdził przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa – Wód Polskich, pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, działki gruntu nr [...], będącej korytem cieku wodnego G.
Uzasadniając wydaną decyzję starosta wskazał, że zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 1 oraz art. 216 ust. 1 u.p.w., grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowią własność Skarbu Państwa, a uprawnienia właścicielskie do tego rodzaju wód i gruntów pokrytych tymi wodami wykonują Wody Polskie. Zgodnie natomiast z art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w. takie grunty są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Organ I instancji wskazał także, że z dniem wejścia w życie u.p.w. utworzono odrębny zasób nieruchomości Skarbu Państwa, w skład którego wchodzą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi oraz grunty zabudowane urządzeniami wodnymi znajdujące się poza linią brzegu oraz urządzenia wodne lub ich części, stanowiące własność Skarbu Państwa wobec których prawa właścicielskie wykonują podmioty o których mowa w art. 212 ust. 1 u.p.w. (art. 530 ust. 2 oraz art. 218 ust. 1 i ust. 3 u.p.w.).
Pismem z 06.02.2023 r. P. SA (dalej: strona skarżąca, P. S.A.) wniosły odwołanie od opisanej decyzji zaskarżając ją w całości. Strona skarżąca zarzuciła Staroście naruszenie: 1) art. 233 k.c. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w. poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przyjęcia, że przejście działki nr [...] do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego mimo, że z przywoływanych przepisów prawa wodnego, a zwłaszcza z art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w. wyraźnie wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, a wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód, a art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne; 2) art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o przejściu działki nr [...] do zasobu Skarbu Państwa wobec działki, która stanowi już własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym strony oraz 3) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie ostatecznej i prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Dolnośląskiego z 27.02.2007 r. nr SP.3.U.7720-121a/06, potwierdzającej nabycie przez stronę z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki z dniem 05.12.1990 r. oraz potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich jak i powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa o braku takich roszczeń z 10.04.2006 r.
P. SA wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy wyrażającego się w odmowie stwierdzenia przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa tej działki. Zawarto także wniosek ewentualny, tj. o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, organ wyższego stopnia), po przeanalizowaniu decyzji organu I instancji oraz wniesionego odwołania, decyzją z 28.04.2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości (pkt I). Jednocześnie organ wyższego stopnia stwierdził przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa działki gruntu nr [...], obręb R., gmina W., powiat [...] (pkt II).
W uzasadnieniu wydanej decyzji SKO na samym początku zaznaczyło, że aktualnie w systemie prawa polskiego istnieją dwa zasoby nieruchomości Skarbu Państwa. Pierwszy z nich (nazwany przez organ wyższego stopnia "ogólnym") uregulowany jest przepisami ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) – dalej: u.g.n. Traktuje o nim art. 21 u.g.n. Natomiast o wyłączeniach z "ogólnego" zasobu nieruchomości Skarbu Państwa decyduje regulacja zawarta w art. 21a u.g.n. Zgodnie z nią są to m.in. grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi w rozumieniu przepisów u.p.w. oraz stanowiące własność Skarbu Państwa urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, o których mowa w art. 216 ust. 5 u.p.w.
Natomiast drugi, odrębny zasób nieruchomości został uregulowany w u.p.w. Zgodnie z art. 218 u.p.w. zasób ten obejmuje m.in. grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa (ust. 1). Jednocześnie, zgodnie z ust. 5, do tego zasobu nie stosuje się przepisów u.g.n.
SKO zaznaczyło także, że w przeciwieństwie do wskazywanego art. 21 u.g.n., norma zawarta w art. 218 ust. 1 u.p.w. jak i też żaden inny przepis tej ustawy, nie przewidują wyłączenia nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste z uregulowanego w u.p.w. zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Tak samo przepisy u.p.w. dotyczące reprezentacji Skarbu Państwa i wykonywania praw właścicielskich przez Wody Polskie nie wyłączyły z zakresu podlegających im wód nieruchomości (gruntów) oddanych w użytkowanie wieczyste. Tym samym w przypadku, gdy nieruchomość – grunt Skarbu Państwa został oddany w użytkowanie wieczyste, pozostaje to bez wpływu na wydanie decyzji o której mowa w art. 218 ust. 2 u.g.n.
W odniesieniu do rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w. organ wskazał, że decyzja taka ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie prowadzi tym samym do zasadniczej kwestii jaką byłaby zmiana stosunków własnościowych. Nowość wywołana takim aktem to natomiast zmiana reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa. SKO zaznaczyło, że podziela poglądy prezentowane przez kształtujące się orzecznictwo w tego rodzaju sprawach i przytoczyło je (por. wyrok WSA w Lublinie z 10.12.2020 r., sygn. akt II SA/Lu 435/20).
Odnosząc się natomiast do prezentowanych przez P. S.A. obaw o ewentualne naruszenie uprawnień wynikających z prawa użytkowania wieczystego SKO podzieliło stanowisko organu I instancji wyrażające się w tym, że wydawana decyzja nie wpływa na wykonywanie przysługującego kolei prawa rzeczowego (użytkowania wieczystego). Natomiast kwestie dotyczące ewentualnych roszczeń P. SA powstałych w związku z przekazaniem tego gruntu do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa regulowanego w u.p.w. mogą być przedmiotem odrębnego postępowania.
Ustosunkowując się do drugiego zarzutu odwołania SKO wskazało, że z brzmienia art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w. wynika, że stwierdzenie przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa uregulowanego w ustawie dotyczy gruntów już będących własnością Skarbu Państwa. Tym samym okoliczność, że grunt stanowi już własność Skarbu Państwa nie jest przeszkodą, a wręcz konieczną przesłanką umożliwiającą wydanie decyzji o której mowa w art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w.
Odnosząc się natomiast do trzeciego z zarzutów organ wyższego stopnia wskazał, że prezentowanemu przez P. SA stanowisku przeczą przede wszystkim regulacje ustanowione w art. 258 ust. 11 i art. 528 ust. 8 u.p.w., które stanowią o respektowaniu praw osób trzecich w ramach wykonywania uprawnień właścicielskich przez Wody Polskie. SKO wskazało także na unormowania art. 258 ust. 10 oraz art. 528 ust. 6 i ust. 9 u.p.w. zgodnie z którymi kwestia potwierdzania wykonywania uprawnień właścicielskich oraz reprezentacji Skarbu Państwa przez Wody Polskie jest przedmiotem kolejnej, odrębnej decyzji wydawanej przez właściwego wojewodę. Prowadzi to do wniosku, że wykonywanie uprawnień właścicielskich do gruntu przez Wody Polskie nie leży bezpośrednio w sferze wykonania, a zatem i wykonalności decyzji wydawanych na podstawie art. 218 u.p.w.
Podsumowując wydane rozstrzygnięcie reformatoryjne SKO stanęło na stanowisku, że zasadnym było stwierdzenie przejścia działki do zasobu gruntów Skarbu Państwa. Jednocześnie z uwagi na fakt, że treść sentencji zaskarżonej decyzji starosty, stanowiąca o przejściu do zasobu nieruchomości ,,Skarbu Państwa – Wody Polskie" wykraczała poza zakres unormowania zawartego w art. 218 ust. 1 i ust. 2 w zakresie, w jakim precyzyjnie wskazywała na przejście do zasobu "Wód Polskich". Z tego też względu SKO uznało za zasadne dokonanie odpowiedniej zmiany brzmienia sentencji.
P. SA nie zgodziły się z decyzją organu odwoławczego. Pismem z dnia 22.05.2023 r. strona skarżąca wywiodła skargę na to rozstrzygnięcie zaskarżając je w całości. Decyzji SKO zarzucono: 1) naruszenie art. 233 k.c. w zw. z art. 222 k.c. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ust. 1 i ust.3 w zw. z art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w. poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przyjęcia, że przejście oznaczonych wyżej działek do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego mimo, że z podawanych przepisów prawa wodnego, a zwłaszcza z art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w. wyraźnie wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie, przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, a wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód, a art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne, zaś użytkownikowi wieczystemu na podstawie art. 222 k.c. przysługuje ochrona prawna posesoryjna i negatoryjna wobec każdego, kto narusza jego władztwo nad oddanym mu gruntem w użytkowanie wieczyste, nie wyłączając jego właściciela; 2) art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o przejściu oznaczonych wyżej działek do zasobu Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ta stanowi już własność Skarbu Państwa i jednocześnie pozostaje w użytkowaniu wieczystym strony, co wyklucza zastosowanie ww. przepisu; 3) art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ów grunt stanowi przedmiot użytkowania wieczystego innego podmiotu praw, gdy przyjąć należy, że fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jego przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, skoro decyzja ta nie może zmieniać stanu prawnego tego gruntu; 4) art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w. poprzez jego nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że do zasobu Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy na tych gruntach uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które przypada innemu podmiotowi, gdy przyjąć należy, że do tego zasobu nie mogą one należeć, jeśli grunty te oddano w użytkowanie wieczyste, które to prawo obejmuje rozporządzanie i korzystanie z niego przynależne innemu podmiotowi niż właścicielowi gruntu; 5) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie ostatecznej i prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Dolnośląskiego z 27.02.2007 r. nr SP.3.U.7720-12la/06, potwierdzającej nabycie przez stronę z mocy prawa użytkowania wieczystego rzeczonej działki z dniem 05.12.1990 r. oraz potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich oraz powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa z dnia 10.04.2006 r. o braku takich roszczeń; 6) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 233 k.c. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ust. 1 i ust.3 w zw. z art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w. poprzez ich niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że decyzja SKO jest obarczona wadą trwałej niewykonalności skoro jej skutkiem jest powstanie dualistycznego władztwa P. S.A. i Wód Polskich nad rzeczonymi działkami w zakresie ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, oddawania w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę i czerpania pożytków z tego tytułu.
W zawartym w skardze uzasadnieniu P. SA powtórzyło argumentację zawartą we wcześniej wystosowanym odwołaniu od decyzji starosty. Natomiast argumentując szósty z wystosowanych zarzutów (tj. odmowę przyjęcia, że decyzja SKO jest obarczona wadą trwałej niewykonalności) strona skarżąca stanęła na stanowisku, że wydanie decyzji, która prowadzi do kolizji uprawnień użytkownika wieczystego i Wód Polskich oznacza jej trwałą niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a tym samym nieważność z mocy prawa. Skutkiem takiego stanu będzie to, że Wody Polskie nie będą mogły wykonywać uprawnień typowych dla nieruchomości znajdujących się w zasobie jak np. oddanie w najem lub dzierżawę, czy też korzystać z nieruchomości przy jednoczesnym poszanowaniu ogólnych regulacji prawa rzeczowego. Strona skarżąca zaznaczyła także, że gdyby natomiast przyjąć, że stan prawny działki na mocy decyzji SKO nie uległ zmianie, skoro nadal stanowi przedmiot własności Skarbu Państwa i przedmiot użytkowania wieczystego P. SA, to taką decyzję należy uznać za zbędną, a przez to bezprzedmiotową. Także podzielenie prezentowanego stanowiska organu wyższego stopnia jakoby decyzja ta nie wpływała na prawa i obowiązki użytkownika wieczystego powinno to (zdaniem strony skarżącej – uwaga Sądu) prowadzić do konstatacji, że decyzja ta jako nie rozstrzygająca o żadnym obowiązku lub uprawnieniu jest bezprzedmiotowa. Natomiast wykrycie tej okoliczności na etapie postępowania administracyjnego powinno skutkować umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Przy tak określonym zakresie zaskarżenia oraz wystosowanych zarzutach strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji starosty, 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu odwoławczego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o: 1) jej oddalenie, 2) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz odesłało do motywów wydanej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził także, że w jego ocenie, w świetle wystosowanych zarzutów skargi, strona skarżąca w istocie nie kwestionowała istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę do wydania takiej decyzji. Przedstawione zarzuty miały w zdecydowanej mierze charakter materialnoprawny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (nieuwzględnienie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 27.02.2007 r. nr SP.3.U.7720-121a/06) SKO stanęło na stanowisku, że nie jest on zasadny. Wynika to jednoznacznie z uzasadnienia decyzji organu wyższego stopnia, gdzie SKO miało na uwadze zarówno przedmiotową decyzję, jak i wynikające z niej prawo rzeczowe przysługujące P. S.A.
Pismem z 27.07.2023 r. swój pogląd w sprawie przedstawiły także Wody Polskie wnosząc o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna.
Spór zasadniczo sprowadza się do tego, czy zmiana podmiotu reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela działki nr [...], wpłynie na prawo użytkowania wieczystego P. SA i czy decyzja wydana przez Starostę znajdowała umocowanie w przepisach prawa.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, trafnie wsparte poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Lublinie z 10.12.2020 r., sygn. akt II SA/Lu 435/20 oraz uzasadnieniem projektu ustawy Prawo wodne. Omawiana ustawa – Prawo wodne weszła w życie z dniem 01.01.2018 r. wprowadzając nowy stan prawny w zakresie dotyczącym gospodarowania wodami (art. 1) i spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasad gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 2). Pomijając już opisane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji założenia, jakie leżały u podstaw wprowadzenia nowych regulacji, powtórzenia tylko wymaga, że intencją ustawodawcy było ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami pod wodami płynącymi, urządzeniami wodnymi, ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Zasadniczo z jednym można się zgodzić ze stroną skarżącą. Mianowicie w tym, że to Skarb Państwa nadal jest właścicielem działki nr [...]. Zgodnie z art. 218 ust. 1 u.p.w., grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Przy czym na mocy art. 528 ust. 1 pkt 1 u.p.w., z dniem wejścia w życie tej ustawy to Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573 (to jest ustawy z 18.07.2001r. – Prawo wodne). Podstawą prawną wydania spornej decyzji jest natomiast art. 218 ust. 2 u.p.w. Przepis ten przewiduje, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w powołanym wyżej art. 218 ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zwrócić należy uwagę, że brzmienie tej regulacji wskazuje, iż starosta jedynie "stwierdza" stan unormowany w art. 218 ust. 1 u.p.w. Zatem, tak jak wskazał organ odwoławczy, decyzja w niniejszej sprawie miała charakter deklaratoryjny, to jest wyłącznie potwierdzający stan prawny, który został wprowadzony ustawą z 20.07.2017 r. Działka nr [...] była i pozostaje własnością Skarbu Państwa, zmianie uległ jedynie reżim prawny, jakiemu podlega zasób nieruchomości Skarbu Państwa do którego została przypisana. Starosta został przez ustawodawcę zobligowany do stwierdzenia przejścia do tego zasobu działki nr [...] w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Wydanie decyzji przez organ I instancji zostało – zgodnie z wymogami powołanego przepisu – poprzedzone stosownym wnioskiem właściwego podmiotu, określonego w art. 212 ust. 1 u.p.w., to jest przez Wody Polskie.
O ile jednak wydanie decyzji deklaratoryjnej przez starostę zostało poprzedzone stosownym wnioskiem właściwego podmiotu, tj. Wód Polskich i zapadło na podstawie właściwej podstawy prawnej, tj. art. 218 ust. 1 i 2 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 u.p.w., o tyle organ I instancji w sposób nieuprawniony posłużył się najprawdopodobniej skrótem myślowym i stwierdził w sentencji podjętego rozstrzygnięcia, że przejście działki nr [...] nastąpiło do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa – Wód Polskich. Starosta poprawnie wskazał w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, że z dniem wejścia w życie u.p.w. utworzono odrębny zasób nieruchomości Skarbu Państwa, w skład którego wchodzą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi oraz grunty zabudowane urządzeniami wodnymi znajdujące się poza linią brzegu oraz urządzenia wodne lub ich części, stanowiące własność Skarbu Państwa. Właściwy pogląd przyjęło także SKO w uzasadnieniu decyzji reformatoryjnej, że aktualnie w systemie prawa polskiego istnieją dwa zasoby nieruchomości Skarbu Państwa. Pierwszy z nich (nazwany przez organ wyższego stopnia "ogólnym") ukonstytuowany jest w art. 21 u.g.n., a drugi unormowany jest ogólnie w art. 21a u.g.n. I w zakresie pojęciowym tego właśnie drugiego z zasobów znajduje się zasób nieruchomości Skarbu Państwa składający się z gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa o którym mowa w art. 218 ust. 1 u.p.w. W tym miejscu należy zaznaczyć, że ustawodawca reformując w 2017 r. zasady zarządzania w Polsce gospodarką wodną nie stworzył odrębnego "zasobu nieruchomości Skarbu Państwa – Wód Polskich". Żaden bowiem przepis zarówno u.p.w. jak i jakiegokolwiek powszechnie obowiązującego aktu prawnego nie zawiera takiej regulacji – precyzyjnego i jasnego sformułowania, że jest to: "zasób Wód Polskich".
Powołane na mocy reformy z 2017 r. i powstałe 01.01.2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jest zgodnie z art. 239 ust. 1 u.p.w. państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.). Natomiast ogólną definicję państwowej osoby prawnej zawiera art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16.12.2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 973 ze zm.) – dalej: u.z.m.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.m.p. organy administracji publicznej oraz inne organy lub podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Jednocześnie zgodnie z przepisami odrębnymi właściwymi dla rozpoznawanej sprawy, tj. art. 240 ust. 3 pkt 11 u.p.w. Wody Polskie poprzez regionalne zarządy gospodarki wodnej reprezentują Skarb Państwa w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 258 ust. 1, 5 oraz 7 i 8 u.p.w. Sam zaś przepis art. 258 ust. 1 u.p.w. stanowi, że Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1, oraz do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi.
Tym samym jak wynika z przytoczonych wyżej, aktualnie obowiązujących od 01.01.2018 r. regulacji, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, jedynie gospodaruje w cywilnoprawnym znaczeniu tego słowa, powierzonym mu odrębnym zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. A skoro ustawodawca powierzył temu podmiotowi gospodarowanie (zarządzanie) określonym mieniem (majątkiem), to w rozumieniu systemu prawa cywilnego upoważnił go również do reprezentacji w stosunkach na zewnątrz. Wszystko to ma miejsce tylko i wyłącznie na podstawie woli ustawodawcy i nie jest wykluczone, że w przyszłości gospodarowanie tym odrębnym zasobem nieruchomości zostanie powierzone innemu podmiotowi (innej państwowej osobie prawnej, agencji wykonawczej czy też jakiemukolwiek innemu tworowi prawnemu). Przyjęcie stanowiska starosty jakoby działka nr [...] przeszła do "zasobu nieruchomości Skarbu Państwa – Wód Polskich" byłoby tym samym błędne i w przypadku każdorazowej zmiany podmiotu odpowiedzialnego za gospodarowanie tego rodzaju nieruchomościami (śródlądowymi wodami płynącymi) zmianie musiałby podlegać zasób nieruchomości Skarbu Państwa do którego przynależałyby śródlądowe wody płynące.
Z tego też względu Sąd za w pełni zasadne uznał podjęcie przez SKO decyzji, w której to w pkt I uchylono zaskarżoną decyzję Starosty, a w pkt II orzeczono co do istoty sprawy, stwierdzając o przejściu działki nr [...] do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Podjęte przez Starostę rozstrzygnięcie z dodatkiem "Wód Polskich" nie mogło być przy tym uznane za oczywistą omyłkę pisarską. Tym samym decyzja SKO wydana została zgodnie z art. 218 ust. 1 i 2 u.p.w.
Organ odwoławczy nie miał także jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że decyzja starosty jest obarczona wadą trwałej niewykonalności z powodu powstania dualistycznego władztwa P. S.A. i Wód Polskich nad działką nr [...]. W związku z tym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. należało uznać za niezasadny.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zdaniem Sądu, strona skarżąca błędnie odczytuje skutki zapadłych w toku kontrolowanego postępowania decyzji.
Przede wszystkim należy zauważyć, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27.02.2007 r. nr SP.3.U.7720-12la/06, potwierdzająca nabycie przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego (a nie prawa własności), miała dokładnie taki sam deklaratoryjny charakter, co decyzja będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Konieczne jest też przyjrzenie się treści prawa użytkowania wieczystego, która została określona w art. 233 k.c., zgodnie z którym w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Zatem w istocie – jak to zostało podniesione w skardze – na mocy art. 216 ust. 1 i 2 u.p.w., Skarb Państwa jest właścicielem m.in. działki, stanowiącej przedmiot postępowania, a jej wykonywanie gospodarowania na tych gruntach wykonują Wody Polskie, które również na podstawie art. 264 ust. 1 i ust. 9 u.p.w. są uprawnione do rozporządzania tymi gruntami przez ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych. Niemniej jednak wykonywanie tych uprawnień właścicielskich musi mieścić się w granicach prawa. Granice te w przypadku strony skarżącej zostały zakreślone przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzenie przejścia do omawianego zasobu gruntów Skarbu Państwa działki nr [...] pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na to prawo, które nadto jest ujawnione w dziale II prowadzonej dla tej działki księdze wieczystej. Co za tym idzie, decyzja stwierdzająca unormowanie kwestii własnościowych według nowego stanu prawnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w żaden sposób nie wyklucza się z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 27.02.2007 r. Tym samym zarzuty naruszenia art. 233 k.c. w związku z art. 222 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 264 ust. 1 i 9 u.p.w., a także art. 7 jak i art. 77 k.p.a. należało ocenić jako całkowicie chybione. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych, które warunkowałyby uchylenie zaskarżonego aktu jak i poprzedzającej go decyzji starosty.
Z powyższych powodów skarga podlegała oddaleniu w całości, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).