II SA/WR 336/06

II SA/Wr 336/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Anna Siedlecka
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 340/07 - Wyrok NSA z 2008-04-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 319
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Kamila Zawiślan, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 24 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłat podwyższonych z tytułu korzystania ze środowiska oddala skargę.
Uzasadnienie
Marszałek Województwa D. – po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w B. K. – decyzją z dnia 26 października 2005 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 318 ust. 6 oraz art. 319 ust. 3a i art. 317 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) odmówił umorzenia opłat podwyższonych z tytułu korzystania ze środowiska (za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi) za I, II, III i IV kwartał 2000 r. w wysokości 267.224,19 zł.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 4 lutego 2004 r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w B. K. wystąpił o umorzenie przedmiotowych opłat. Następnie w piśmie z 11 czerwca 2004 r. skorygował żądanie wskazując, że zwraca się o zmniejszenie odroczonych opłat podwyższonych, zgodnie z art. 319 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.
Wobec powyższego, decyzją z dnia 30 lipca 2004 r. odmówiono stronie zmniejszenia płatności opłat podwyższonych za wskazany okres. Decyzja ta, na skutek odwołania, została orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 23 listopada 2004 r. wyeliminowana z obrotu prawnego, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Następnie, na wezwanie organu, strona postępowania doprecyzowała, że jej żądanie jest prośbą o umorzenie opłat podwyższonych za wskazany okres, a jego podstawą jest art. 319 ust. 3a ustawy Prawo o ochronie środowiska.
Dalej organ wyjaśnił, że należne opłaty wynikają z faktu odprowadzania ścieków bez pozwolenia wodnoprawnego z poszczególnych kolektorów kanalizacji miejskiej do wód powierzchniowych oraz z faktu odprowadzania wód z nowej oczyszczalni ścieków będącej w rozruchu technologicznym od września 2002 r.
Wnosząc o umorzenie opłat strona wskazywała, że w roku 2002, w B. K. zrealizowana została inwestycja komunalna polegającą na budowie nowej oczyszczalni ścieków, która usunęła przyczynę ponoszenia dodatkowych kar i opłat podwyższonych. Dzięki temu został bowiem osiągnięty zamierzony cel, czyli odprowadzanie ścieków o odpowiednich parametrach do odbiornika, zgodnie z obowiązującymi normami i przepisami prawa. Strona poinformowała również, że opóźnienie ze złożeniem stosownego wniosku do Marszałka nastąpiło z tego względu, że uznała, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. zmniejszająca karę pieniężną, odnosi się również do opłaty podwyższonej. Podkreślała ponadto swoją trudną sytuację finansową.
Analizując przedłożony wniosek organ stwierdził, że pomimo realizacji inwestycji z zakresu odprowadzania ścieków, strona nie występowała o odroczenie terminu podwyższonych opłat rocznych w zakreślonym ustawowo czasie. W myśl art. 318 ust. 1 przywołanej wcześniej ustawy, wniosek o odroczenie terminu płatności podwyższonej opłaty, winien być bowiem złożony do właściwego organu, przed upływem terminu w którym podlegał ona zapłacie. Termin ten wyznacza art. 285 ust. 2 ustawy, który stanowi, że podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. W rozpatrywanej sprawie terminy płatności upłynęły zatem odpowiednio: 30 kwietnia 2002 r., (za I kw), 31 lipca 2002 r. (za II Kw), 31 października 2002 r. (za III Kw ) oraz 31 stycznia 2003 r. (za IV kw.). We wskazanych terminach strona nie złożyła wniosku o odroczenie terminów płatności omawianych opłat.
Powyższa okoliczność stanowi również przeszkodę dla umorzenia opłat rocznych zgodnie z art. 319 ust. 3 a ustawy - Prawo ochrony środowiska, gdyż w myśl wskazanego przepisu, umorzeniu podlegają opłaty podwyższone, które zostały uprzednio odroczone. Skoro strona z wnioskiem o odroczenie nigdy nie wystąpiła, do takiego odroczenia nie doszło i tym samym nie został spełniony wskazany warunek. Ponadto organ zakwestionował twierdzenie, że opłaty podwyższone mogły by być również uwzględnione w decyzji WIOŚ zmniejszającej karę pieniężną. Wskazano bowiem, że kary te dotyczyły okresu na który strona posiadała ważne pozwolenie wodnoprawne i były wymierzone za przekroczenie warunków określonych w tym pozwoleniu. Kary dotyczą zatem okresu 1999 – 2001, zaś podwyższone opłaty roku 2002.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył działający przez pełnomocnika Zakład Wodociągów i Kanalizacji w B. K. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie zaleceń organu odwoławczego; rażące naruszenie art. 318, art. 319 i art. 317 w związku z art. 316 ustawy – Prawo ochrony środowiska przez uznanie, iż warunkiem umorzenia opłat podwyższonych w przypadku realizacji inwestycji jest wcześniejsze odroczenie terminu ich płatności. Zdaniem strony przepis art. 319 ust.1 należy zinterpretować w ten sposób, że zmniejszeniu podlegają te opłaty, które nie zostały jeszcze uiszczone bez względu na to czy stało się to w następstwie formalnej decyzji o odroczenie tych opłat czy też nie. Inne rozumowanie prowadziłby – w ocenie pełnomocnika – do absurdalnego wniosku, że jeśli owych opłat nie odroczono z powodu np. nie nadejścia terminu płatności, to nie można ich zmniejszyć lub umorzyć, pomimo wykonania inwestycji w terminie, dopóki nie zostanie wydana decyzja o odroczeniu. Odwołujący się zarzucił również organowi naruszenie art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich przyczyn dla których przedmiotowe opłaty za korzystanie ze środowiska nie zostały wyegzekwowane - sugerując, że może zmieniono termin ich płatności - oraz wniósł o zmianę decyzji poprzez umorzenie, względnie zmniejszenie przedmiotowych opłat na podstawie art. 319 ust. 1 wskazanej ustawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 24 stycznia 2006 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Motywując swoje stanowisko Kolegium wzięło pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 319 ust. 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że jeżeli odroczeniu podlegały opłaty w związku z wprowadzeniem ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego, w razie terminowego wykonania przedsięwzięcia służącego do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych, właściwy organ stwierdza, w drodze decyzji, umorzenie odroczonych opłat.
Wnioskodawca, który jest zakładem budżetowym gminy, dokonał inwestycji w postaci budowy oczyszczalni ścieków i kolektora głównego. Stanowi to wyczerpanie części hipotezy powołanej wyżej normy, która stanowi lex specialis w stosunku do powołanego przez odwołującego się przepisu art. 319 ust. 1 omawianej ustawy. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że to czy wniosek strony winien być załatwiony w oparciu o przepis art. 319 ust. 1 czy ust. 3a tego aktu, jest obojętne z punktu widzenia istoty sporu, gdyż obie normy uzależniają wydanie decyzji zmniejszającej ciężar poniesienia opłaty od spełnienia identycznych warunków: terminowego wykonania określonego przedsięwzięcia oraz uprzedniego odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej. Podkreślono również, że strona postępowania nie złożyła wniosku o odroczenie terminu płatności przedmiotowych opłat w trybie art. 317 Prawa ochrony środowiska - co stwierdził w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji. Wnioskodawca nie przedstawił też dowodów, że stan faktyczny jest inny tzn., że z takim wnioskiem wystąpił, a ograniczył się jedynie do domniemań w tym względzie. Z samego faktu, że nie wyegzekwowano opłat których termin płatności upłynął w 2002 i 2003 r. nie można natomiast wywodzić, że opłaty te zostały odroczone. Odroczenie może bowiem wynikać tylko z decyzji o której mowa w art. 318 ust. 5 omawianej ustawy. Wydanie takiej decyzji bez stosownego wniosku, w świetle rozwiązań ustawowych, jest zaś niedopuszczalne.
Zdaniem organu odwoławczego, nie może budzić wątpliwości, iż przedmiotem decyzji o umorzeniu opłat podwyższonych z tytułu korzystania ze środowiska mogą być jedynie opłaty uprzednio odroczone. Świadczy o tym wprost wykładnia językowa przepisu art. 319 a, który zaczyna się od słów "jeżeli odroczeniu podlegały opłaty...". Również i zasady wykładni systemowej – a szczególności układ przepisów Działu IV Tytułu V ustawy Prawo ochrony środowiska, przemawiają za poprawnością takiej interpretacji. Przepisy o odroczeniu terminu płatności opłat podwyższonych w przypadku realizacji przez zobowiązany podmiot inwestycji która spowoduje usunięcie przyczyny ponoszenia opłat podwyższonych, są integralnie powiązane z ich następnym zmniejszeniem czy umorzeniem. Zdaniem Kolegium za prezentowanym rozumieniem łączności obu ulg, przemawia też wykładnia celowościowa. Ustawodawca wprowadził bowiem opłaty podwyższone, celem wymuszenia na podmiotach korzystających ze środowiska bez pozwolenia lub decyzji, podjęcia działań, które doprowadzą do osiągnięcia przez te jednostki stanu faktycznego umożliwiającego uzyskanie pozwolenia. Dla ułatwienia postanowił nie obciążać ich finansowo podwyższonymi opłatami, jeżeli podjęły się zrealizowania stosownej inwestycji. Udzielenie takiej pomocy, na mocy ustawy poddane jednak zostało reglamentacji organu właściwego do pobierania opłat. Podmiot chcący skorzystać z tej ulgi, musi wystąpić do organu z wnioskiem, w którym wskazuje odroczoną opłatę oraz inwestycje i harmonogram jej przeprowadzenia. Organ ocenia poprawność wniosku i wydaje decyzję o przyznaniu odroczenia, wskazując w niej warunki uzyskania całkowitego zwolnienia z zapłaty. W kolejnym kroku organ bada, czy spełnione zostały warunki określone decyzją i, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, zwalnia podmiot lub nie z zapłaty opłat.
Oceniając żądanie strony o umorzenie opłaty, Kolegium stwierdziło, że skoro nie złożyła ona wniosku o jej odroczenie, nie może wykorzystać omówionych procedur, pomimo, że prawdopodobnie miała by duże szanse na skorzystania z ulgi. Zarzuty odwołania kwestionujące poprawność przedstawionej wyżej interpretacji art. 319 ustawy Prawo ochrony środowiska, między innymi, z tego względu, że z powodu nienadejścia terminu płatności, opłat nie będzie można zmniejszyć opłaty, organ uznał za nietrafne. Ustawodawca określił bowiem termin płatności opłat na podstawie terminów określonych kalendarzowo, a to oznacza, że termin płatności zawsze nadejdzie i jest on relatywnie krótki.
Z przedstawionych wyżej względów organ odwoławczy uznał poprawność interpretacji dokonanej przez organ pierwszej instancji i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik Zakładów Wodociągów i Kanalizacji w B. K., zarzucając jej rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.; rażące naruszenie przepisów art. 318, art. 319 i art. 317 w związku z art. 316 ustawy - Prawo ochrony środowiska; rażące naruszenie art. 7 k.p.a. Uzasadniając powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej powielił argumentację zawartą w tym zakresie w odwołaniu, dodatkowo podnosząc, że organy winne były z urzędu przeprowadzić dowód z akt sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska, na podstawie których wydał on decyzję z dnia 5 grudnia 2002 r. w celu ustalenia na podstawie jakiego dokumentu Inspektor ten, ustalił fakt odroczenia terminów płatności kar za rok 2002. Strona skarżąca wskazywała bowiem, że z uzasadnienia decyzji WIOŚ znajdującego się na stronie 5 wynikało, że terminy płatności kar pieniężnych nałożonych w okresie od 1 stycznia 2002 r. do 25 sierpnia 2002 r. zostały odroczone. W skardze przedstawiono również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., przez to, że w sprawie dotyczącej roku 2002 organ II instancji zastosował przepis art. 319 ust. 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, pomimo, iż przepis ten wszedł w życie z dniem 12 stycznia 2003 r. (z mocy przepisu art. 1 pkt 14 w związku z przepisem art. 8 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska i ustawy – Prawo wodne (Dz.U. Nr 233, poz. 1957)). Tym samym dopuszczono się złamania zasady lex retro non agit. Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji i zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 9888 zł, w tym koszty zastępstwa procesowego 7200 zł.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 319-317 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ w całości podtrzymał argumentację i wywody prawne zawarte w decyzji. Stwierdzono, że zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a., ze względu na lakoniczność sformułowania, w zasadzie uniemożliwia polemikę ze stroną skarżącą. Żadnego znaczenia dla sprawy nie miało również wyjaśnienie dlaczego nie podjęto egzekucji należnych opłat. Okolicznością która wstrzymała windykację nie była na pewno przywołana w skardze decyzja WIOŚ, skoro dotyczy ona zmniejszenia kar pieniężnych należnych za okres 1994 -2001. Przedmiotem postępowania prowadzonego przed Marszałkiem były zaś opłaty wynikające z innej ustawy niż kary objęte złączoną decyzją. W ocenie organu odwoławczego nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska i ustawy – Prawo wodne, na mocy której wszedł w życie art. 319 ust. 3a, nie zawierała żadnych przepisów przejściowych w zakresie stosowania zmian do art. 319. Zatem przepis ten znajduje zastosowanie do wszystkich opłat podwyższonych, istniejących po tym dniu. Skoro więc strona wystąpiła z wnioskiem o umorzenie w dacie jego obowiązywania., nie było podstaw do uznania, że nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Dla poparcia swojego stanowiska organ powołał się na wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2005 r. (GSK 1001/04) w którym wskazano, że w decyzji administracyjnej należy stosować przepisy obowiązujące w dniu jej wydania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.
Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej (postanowienia) uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b) a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydana została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś, aby naruszała przepisy prawa materialnego, lub przepisy prawa procesowego, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy – w świetle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) – istniała możliwość umorzenia lub zmniejszenia opłaty ponoszonej z tytułu korzystania ze środowiska w związku z wprowadzeniem ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, bez uprzedniego złożenia wniosku o odroczenie płatności tych opłat i uzyskania w tym względzie stosownej decyzji.
Przede wszystkim wskazać zatem należy, że kwestie umorzenia lub zmniejszenia przedmiotowych płatności uregulowane zostały w przepisie art. 319 przywołanej wyżej ustawy Prawo ochrony środowiska. Możliwość zmniejszenia należnych opłat i kar przewidziana została w art. 319 ust. 1 tej ustawy; ustawodawca zastrzegł jednak, że konstrukcja zmniejszenia nie ma zastosowania w przypadku opłat lub kar wymaganych w związku ze składowaniem lub magazynowaniem odpadów bez uzyskania stosownej decyzji (ust. 3) oraz w przypadku opłat związanych z wprowadzeniem ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (ust. 3a). W tych przypadkach - jeżeli spełnione zostaną przesłanki określone w ust. 3 i 3a – następuje umorzenie opłat lub kar. Dodać również należy, że przepis art. 319 ust. 3a wprowadzony został ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska i ustawy - Prawo wodne (Dz.U. Nr 233, poz. 1957) i wszedł w życie z dniem 12 stycznia 2003 r.
W ocenie strony skarżącej z tego względu, że sprawa dotyczy opłat za rok 2002, nie było podstaw przy jej rozpatrywaniu, do stosowana przywołanego wyżej przepisu art. 319 ust. 3a, skoro przepis ten wszedł w życie dopiero od 12 stycznia 2003 r. Zarzut ten jest jednak chybiony. Właśnie bowiem przywołany przez skarżącego przepis art. 6 k.p.a., statuujący zasadę praworządności, nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa obejmuje, między innymi, stosowanie normy prawnej obowiązującej w dacie orzekania przez organ. Skoro zatem organy orzekały w sprawie już po wejściu w życie przywołanej wyżej ustawy z dnia 23 listopada 2002 r., to wobec braku w tej ustawie stosownych przepisów intertemporalnych nakazujących im do zdarzeń o których mowa w art. 319 i mających miejsce przed wejściem w życie tej ustawy, stosować przepisy wcześniejsze, zobowiązane były orzekać na podstawie znowelizowanej normy prawnej, również i wobec zdarzeń i sytuacji jakie powstały przed jej wejściem w życie i nadal istniały. Interpretacja taka pozostaje też w zgodzie z zastosowaną w tym względzie przez ustawodawcę w omawianej noweli, zasadą bezpośredniego działania nowego prawa.
Analizując zatem stan faktyczny wynikający z akt sprawy, stwierdzić należy, iż prawidłowo Kolegium wskazało, że podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przepis art. 319 ust. 3 a ustawy - Prawo ochrony środowiska. Kwestią niesporną jest bowiem, że niniejsze postępowanie dotyczy opłat należnych w związku z wprowadzeniem przez stronę skarżącą ścieków do wód i ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i dotyczy czterech kwartałów 2002 r. Wobec jednoznacznego zwrotu zawartego w art. 319: "z zastrzeżeniem ust. 3 i 3a", Kolegium prawidłowo zinterpretowało, że norma zawarta w przepisie art. 319 a ma charakter "lex specialis", wobec normy zawartej w ust. 1 art. 319. Oznacza to również, że ustawodawca wykluczył możliwość stosowania ulgi w postaci zmniejszenia opłat, jeżeli zrealizowano przedsięwzięcie służące realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczali ścieków. Należy zatem stwierdzić, że przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę umorzenia opłat, niezależnie od podstawy prawej wskazanej przez stronę.
Z akt wynika, że w toku postępowania strona skarżąca wskazywała na różne formy w których chciałaby uzyskać ulgę w spłacie przedmiotowej należności (zamiennie: albo zmniejszenie opłat, albo ich umorzenie), dlatego prawidłowo Kolegium uznając, że podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 319 ust. 3 a, odniosło się również do ust. 1 tego przepisu. Słusznie też organ wywiódł, że nie ma większego znaczenia, czy dojdzie do umorzenia płatności na podstawie ust. 3a czy też do jej zmniejszenia na podstawie ust. 1, skoro istota problemu sprowadza się do możliwości stosowania art. 319 w sytuacji, gdy strona nie złożyła wcześniej wniosku o odroczenie opłaty lub kary i nie uzyskała w tym względzie koniecznej decyzji.
Należy zgodzić się z oceną Kolegium, że zastosowanie klasycznych reguł wykładni gramatycznej prowadzi do wniosku, iż stosowanie art. 319 omawianej ustawy, bez wcześniejszego zastosowania art. 317 i 318, nie jest możliwe. Do takiego samego wyniku prowadzi również zastosowanie reguł wykładni systemowej i celowościowej, aczkolwiek wobec nie budzących wątpliwości efektów wykładni gramatycznej sięganie do tych reguł wydaje się zbyteczne.
Już samo brzmienie ust. 1 i ust. 3a omawianego przepisu wskazuje, że zmniejszenie opłat lub ich umorzenie dotyczy wyłącznie opłat odroczonych. W pierwszej części ust. 1 zapisano, co prawda, jako przesłankę zmniejszenia opłat terminowe zrealizowanie przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności, jednak już w jego dalszej części ustawodawca wyraźnie wskazuje, że właściwy organ w drodze decyzji orzeka o zmniejszeniu odroczonych opłat. Podobna sytuacja ma miejsce w ust. 3a, gdzie w początkowej części przepisu użyto sformułowania: "jeżeli odroczeniu podlegały opłaty,’’ co mogłoby sugerować, że wcześniejsze odroczenie nie jest konieczne (bo wówczas ustawodawca użyłby sformułowania: "jeżeli odroczeniu uległy opłaty"), jednak przeczy takiej sugestii końcowa część przepisu, w której używając trybu dokonanego zapisano, że właściwy organ stwierdza w drodze decyzji umorzenie odroczonych opłat. Treść obu norm zawartych w ust. 1 i ust. 3a art. 319 czytana w całości, (a nie tylko w ich początkowych fragmentach ) wskazuje zatem wyraźnie, że przewidziane w nich ulgi mogą być stosowane wyłącznie wobec opłat i kar, które zostały wcześniej odroczone. Dodać przy tym należy, że warunki i zasady odroczenia szczegółowo określone zostały w art. 317 i 318 omawianej ustawy.
Przedstawiona interpretacja znajduje również potwierdzenie przy zastosowaniu wykładni systemowej. Umiejscowienie omawianego przepisu (w tym samym tytule i dziale omawianej ustawy, co przepisy regulujące zasady odraczania płatności), zastosowana przez ustawodawcę systematyka tych przepisów określająca kolejność działań, wreszcie wyraźne powiązania między przepisami na zasadzie wynikania jednej normy z drugiej, wskazują na poprawność przedstawionej wyżej wykładni gramatycznej. Powiązania te wiążą się tylko z faktem, że ustawodawca wyraźnie uzależnia możliwość skorzystania z ulgi od wcześniejszego odroczenia opłat i kar, ale również od terminowego zrealizowania (wykonania) przedsięwzięcia, będącego podstawą odroczenia płatności i kar. W przypadku wprowadzenia ścieków do wody lub ziemi (ust. 3a) wyraźnie zakreślono, że chodzi o realizację przedsięwzięcia służącego realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Dochowanie terminu realizacji owego przedsięwzięcia można zaś ustalić na podstawie decyzji o odroczeniu płatności opłat lub kar, która określa między innymi, realizowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie oraz harmonogram jego realizacji (art. 318 ust. 5 ustawy).
Z wynikami wykładni gramatycznej i celowościowej pozostaje zbieżna również wykładnia celowościowa. Nie budzi bowiem wątpliwości, że podwyższona opłata za korzystanie ze środowiska, podobnie jak administracyjna kara pieniężna, zaliczane są do prawnofinansowych środków ochrony środowiska. Środki te z jednej strony, mają zapewnić finansowe źródła ochrony środowiska, z drugiej zaś, pełnią rolę prewencyjną, stymulacyjną i kompensacyjną. Funkcja stymulacyjna tych środków, wyraża się również w zachęcaniu podmiotów korzystających ze środowiska, do zachowania zapewniającego ochronę tego środowiska, w zamian za co, ustawodawca zapewnia wyeliminowanie lub zmniejszenie dolegliwości finansowych jakie powstają w związku z niewłaściwym korzystaniem ze środowiska. Wyrazem tego są, między innymi, przepisy dopuszczające możliwość odroczenia opłat lub kar a następnie, jeżeli wszystkie ustawowe warunki zostaną spełnione, obligatoryjne umorzenie lub zmniejszenie płatności. Cel omawianych przepisów zostanie jednak spełniony, jeżeli podmioty korzystające ze środowiska będą realizować przedsięwzięcia skutecznie usuwające źródło zanieczyszczeń. Z tego względu muszą być one poddane stosownej kontroli i reglamentacji kompetentnego organu. Dlatego w art. 317 wskazanego wcześniej aktu, ustawodawca wprowadził obowiązek przedstawiania opisu realizowanego przedsięwzięcia i harmonogram jego realizacji. Warunkiem odroczenia płatności jest bowiem takie skonkretyzowanie założeń wykonywanego przedsięwzięcia, które pozwoli organowi ocenić, czy jego realizacja spowoduje usunięcie źródła zanieczyszczeń. Osiągnięcie pozytywnego efektu, prowadzi do obligatoryjnego zmniejszenia lub umorzenia płatności, zaś brak takiego efektu powoduje wydanie decyzji o obowiązku uiszczenia odroczonych opłat lub kar wraz z opłatą prolongacyjną (art. 319 ust. 4 ustawy). Jak zatem słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, reglamentacja ulg w spłacie opłat nie jest oparta na uznaniu organu, lecz jest ściśle określona przesłankami ustawowymi i ma swoje uzasadnienie również w aspekcie dyscypliny realizacji wpłat na rzecz funduszu ochrony środowiska.
Wobec przedstawionych wyżej argumentów, zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość interpretacji omawianych przepisów, należy uznać za chybione. Podzielić zaś trzeba argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z akt sprawy prowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zakończonej decyzją z dnia 5 grudnia 2002 r. Zdaniem skarżącego przeprowadzenie tego dowodu pozwoliłoby na ustalenie, w oparciu o jaki dokument Inspektor ten, ustalił fakt odroczenia płatności kar pieniężnych za rok 2002. Zważyć zatem należy, że zgodnie z dyrektywami proceduralnymi zawartymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. organy administracji prowadzące postępowanie obowiązane są z urzędu, do przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Trzeba też zaznaczyć, że postępowanie prowadzone przez Kolegium i przez Marszałka dotyczyło opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska a nie administracyjnych kar pieniężnych, a zatem innej sprawy administracyjnej. Godzi się więc zauważyć, że z przepisu art. 316 ustawy Prawo o ochronie środowiska, wyraźnie wynika odrębność kompetencyjna w sprawach odraczania terminu płatności, zmniejszania i umarzania opłaty za korzystanie ze środowiska o której mowa w art. 276 ust. 1 tej ustawy, oraz w sprawach odraczania, zmniejszania i umarzania administracyjnych kar pieniężnych. Zgodnie z przywołanym przepisem pierwsza kategoria spraw należy do marszałka województwa, druga zaś do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Każdy z tych organów na podstawie ustawowo przyznanych kompetencji, prowadzi postępowanie w ustalonym zakresie w granicach danej sprawy i w tym zakresie rozstrzyga o jej istocie. Gdyby zatem strona zwróciła się z wnioskiem o odroczenie podwyższonej opłaty do niewłaściwego organu, to zgodnie z art. 65 k.p.a. wniosek ten winien być przekazany zgodnie z kompetencjami organowi właściwemu. Wskazać również należy, na odrębność obu prawnofinansowych środków ochrony środowiska i na odrębność kryteriów oceny przesłanek uzasadniających ich odroczenie, zmniejszenie i umorzenie. Podwyższona opłata za korzystanie ze środowiska naliczana jest wtedy, gdy podmiot korzysta ze środowiska bez pozwolenia, które powinien uzyskać, a administracyjna kara pieniężna, gdy wprawdzie podmiot uzyskał pozwolenie ale naruszył jego warunki. Z przedstawionych względów, bez znaczenia, dla rozpatrzenia sprawy dotyczącej udzielenia ulgi w płatnościach podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska, jest zatem okoliczność na podstawie jakiego dokumentu i kiedy, inny organ, w odrębnym postępowaniu odroczył płatności administracyjnych kar pieniężnych za rok 2002.
Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że strona skarżąca nie składała przed dniem 4 lutego 2004 r. wniosków o odroczenie terminów płatności opłat podwyższonych z tytułu odprowadzania ścieków oraz, że opłaty te nie zostały odroczone. Zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami Marszałek Województwa D., jest organem właściwym do wydania decyzji o odroczeniu podwyższonych opłat pieniężnych, a zatem z racji przyznanych ustawowo kompetencji, był uprawniony do ustalenia tej okoliczności na podstawie posiadanych informacji a następnie przyjęcia tego ustalenia w decyzji. Jednocześnie strona postępowania w żaden sposób nie wykazała, aby składała w ustawowym terminie wniosek o odroczenie przedmiotowej opłaty i aby wydana była w tym względzie stosowna decyzja . Natomiast we podaniu z dnia lutego 2004 r. wyjaśniła, że po otrzymaniu decyzji WIOŚ z dnia 5 grudnia 2002 r. zmniejszającej karę pieniężną w związku ze zrealizowaną inwestycją oczyszczalni ścieków, sądziła, że decyzja ta obejmuje również opłaty podwyższone, stąd nastąpiło opóźnienie ze złożeniem do Marszałka we właściwym terminie stosownego wniosku o wliczenie opłat podwyższonych w koszta zrealizowanej inwestycji. Takie oświadczenie wskazuje, że strona przed dniem 4 lutego 2004 r. nie składała wniosków o odroczenie opłaty podwyższonej za rok 2002, co potwierdzałoby prawidłowość ustaleń organu.
Postępowanie dowodowe prowadzone w toku postępowania administracyjnego oparte jest na zasadzie oficjalności. Organy prowadzące postępowanie zobowiązane są do przeprowadzenia z urzędu wszelkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 k.p.a.), przede wszystkim na organie spoczywa ciężar dowodu w sprawie. Nie oznacza to jednak, że strona zwolniona jest od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98). Trzeba zatem przyjąć, że gdyby strona skarżąca złożyła w wyznaczonym terminie wniosek o odroczenie podwyższonych opłat (nawet do organu niewłaściwego) lub dysponowała decyzją o odroczeniu tych opłat, dla ochrony własnego interesu – w ramach współdziałania – zgłosiłaby tę okoliczność w toczącym się postępowaniu.
Należy również podzielić stanowisko organu odwoławczego, że dla rozpoznania niniejszej sprawy nie ma znaczenia kwestia egzekucji przedmiotowych opłat i pozostaje ona bez związku z podstawą odmowy umorzenia jaka została zawarta w decyzjach organu pierwszej i drugiej instancji
Sąd nie dopatrzył się też, aby w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Strona skarżąca faktycznie niezbyt precyzyjnie i czytelnie uzasadniała ten zarzut. Jest on jednak zbieżny z zarzutem podniesionym w odwołaniu od decyzji pierwszoinstacyjnej i trzeba przyjąć, że chodzi o niewykonanie przez organ I instancji zaleceń wynikających z decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 23 listopada 2003 r. W decyzji tej zarzucono naruszenie art. 10 k.p.a. ponieważ nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zabranych w sprawie materiałów przed wydaniem decyzji. Nie ustalono również w oparciu o który przepis art. 319 ust. 1 czy art. 319 ust. 3a ustawy Prawo ochrony środowiska sprawa winna być rozpatrzona. Rozpoznając ponownie organ pierwszej instancji ocenił – po uprzednim wezwaniu strony - że materialnoprawną podstawą rozpoznania niniejszej sprawy jest przepis art. 319 ust. 3a ustawy Prawo ochrony środowiska. Natomiast przed wydaniem decyzji, pismem z dnia 22 sierpnia 2005 r., poinformował pełnomocnika strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe oznacza, że w ponownym postępowaniu, powadzonym po wydaniu decyzji kasacyjnej, organ usunął istotne uchybienia procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie sprawy wskazane przez organ II instancji.
Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji i stąd, zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.