II SA/WR 335/05

II SA/Wr 335/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Julia Szczygielska /sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 68 ust. 1 pkt 9,  art. 67 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
art. 35 ust. 1
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 czerwca 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędzia WSA Olga Białek, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2006r. przy udziale - sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. Z. z dnia 28 lutego 2005 r. nr XXXI/224/2005 w przedmiocie zmiany uchwały nr XIII/90/2003 Rady Miejskiej w P. Z. z dnia 18 listopada 2003r. w sprawie przeniesienia własności gruntu na rzecz użytkowania wieczystego oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr Xlll/ 90/ 2003 z dnia 18 listopada 2003 r. Rada Miejska w P. Z. zobowiązała Burmistrza Miasta do przeniesienia, za wynagrodzeniem, prawa własności gruntów na terenie miasta P. Z., na rzecz użytkownika wieczystego, jakim jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w K., według załącznika nr 1 stanowiącego integralną część uchwały. W § 2 uchwały ustalono, że przy realizacji ww. zobowiązania zastosowanie ma uchwała Rady Miejskiej w P. Z. nr XI/70/2003 z dnia 27 sierpnia 2003 roku w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości gruntowej, sprzedawanej na rzecz użytkowania wieczystego, jeżeli nieruchomość jest zbywana pod budownictwo mieszkaniowe. Udzielenie bonifikaty uzależniono się od nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy P. Z. działek Nr 265/35, 265/42, 473/3, 467/7 będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej w K.
W dniu 28 lutego 2005 r. Rada Miejska w P. Z. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.) i art. 32 oraz art. 37 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), uchwałę Nr XXIX/224/2005 w sprawie zmiany uchwały nr Xlll/90/2003 Rady Miejskiej w P. Z. z dnia 18 listopada 2003 roku. W §1 uchwały Rada Miejska w P. Z. postanowiła zmienić treść § 2 pkt 2 ww. uchwały w sprawie przeniesienia własności gruntu na rzecz użytkownika wieczystego poprzez skreślenie treści § 2 pkt 2 w całości i wpisanie w to miejsce treści następującej: "Udzielenie bonifikaty uzależnia się od nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy P. Z.: działek nr 265/35, 265/42, 467/7 i 574/1 o pow. 2.808 m2 obręb Centrum w P. Z., będących w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej w K. działek nr 473/3 i 469/5 o pow. 177 m2 obręb Centrum w P. Z., będących własnością Spółdzielni Mieszkaniowej w K." Pozostałe postanowienia uchwały nr XIII/90/2003 z dnia 18 listopada 2003 r. pozostawiono bez zmian (§ 2). Zgodnie § 3 nieodpłatnie przekazanie na rzecz gminy P. Z. działek gruntu, o których mowa w zmienianym § 2 pkt 2 przedmiotowej uchwały i nabycie ich do gminnego zasobu nieruchomości nastąpić miało w trybie § 3 pkt 2 uchwały nr V/36/2003 Rady Miejskiej w P. Z. z dnia 20 lutego 2003 roku w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia na okres dłuższy niż trzy lata (Dz.U. Województwa D. Nr 34 z 2003 r., poz. 880). W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż prostuje ona błąd istniejący w uchwale nr XIII/90/2003, a polegający na omyłkowym pominięciu 2 działek, które stanowią drogę ul. Spółdzielców tj.: działka nr 574/1 o pow. 1.933 m2 i działka nr 469/05 o pow. 170 m2.
Pismem z dnia 16 marca 2005 r. Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej w K. wezwał Radę Miejską w P. Z., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia interesu prawnego a polegającego na tym, iż zmieniając treść § 2 punkt 2 uchwały nr XIII/90/2003 Rada Miejska rozszerzyła zawarty w tej uchwale, jako warunek udzielenia bonifikaty, obowiązek nieodpłatnego przekazania gruntów na rzecz gminy P. Z. o działki: nr 574/1 o pow. 1.933 m2 i nr 469/05 o pow. 170 m2. Spółdzielnia podkreśliła, iż uchwałą nr XIII/90/2003 z dnia 18 listopada 2003 r. przyznano jej 90 % bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości gruntowych związanych z położonymi w P. Z. zasobami mieszkaniowymi Spółdzielni Mieszkaniowej w K. i nastąpiło to na podstawie znowelizowanej 19 grudnia 2002 r. ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, której przepis art. 35 ustęp 3 stanowi, że jeżeli właścicielem działek jest (m.in.) gmina, to właściwy organ może udzielić bonifikaty na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Spółdzielnia zauważyła, iż przepisy te - art. 68 ustęp 1 punkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie przewidują, aby bonifikata udzielana była pod jakimikolwiek warunkami, które musiałby spełnić adresat tej bonifikaty, aby z niej skorzystać. Spółdzielnia podniosła, iż mając na uwadze, iż w przypadku tych - wymienionych w uchwale w jej pierwotnym brzmieniu - działek chodziło o grunty, które zostałyby zwrócone gminie (rezygnacja z wieczystego użytkowania działek będących własnością gminy), względnie o działki wartości niezbyt wysokiej (łącznie nieco ponad 10 tys. zł) Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. nie wnosiła uwag do takiego zapisu w uchwale, traktując go jako element porządkowania stosunków gruntowych, możliwy do zaakceptowania. Zaznaczyła, iż obecna zmiana wskazana na wstępie uchwały prowadzi jednak do tego, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. ma oddać nieodpłatnie gminie P. Z. dwie działki, których łączna wartość jest znacząca, gdyż wynosi około 135 tys. zł. Podkreśliła, iż działki te stanowią drogę i zgodnie z przepisami art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261 z 2004 r., poz. 2603) podlegają przekazaniu gminie na zasadzie uzgodnionej odpłatności (odszkodowania), przy czym gmina ma obowiązek te działki przejąć. Podniosła, iż kwestionowana zmiana uchwały o bonifikacie stanowi zatem w rzeczywistości o znacznym obniżeniu przyznanej Spółdzielni Mieszkaniowej bonifikaty. Spółdzielnia wskazała, iż od czasu podjęcia uchwały nr XIII/90/2003 Spółdzielnia w swoim planowaniu wydatków i dochodów uwzględniała stan prawny i faktyczny wynikający z tej uchwały, tj. uchwalone przez gminę P. warunki nabycia gruntu przez Spółdzielnię na własność, a zarazem przyszłe wpływy z tytułu uregulowania sprawy działek nr 574/1 i 469/5 jako podlegających wykupowi przez gminę działek pod drogą publiczną. Zdaniem Spółdzielni te ustalenia można rozpatrywać w kategorii prawa nabytych przez Spółdzielnię i na ogólnych konstytucyjnych zasadach ochrony tych praw Spółdzielnia ma roszczenie o ich zachowanie, tj. o wykup gruntu według warunków określonych w uchwale z 2003 r. Tym bardziej, iż konsekwencją wykupu będzie przenoszenie odpowiednich części udziału we współwłasności tych działek na rzecz członków spółdzielni, na rzecz których spółdzielnia ustanawiać będzie odrębną własność lokali. Na marginesie zaznaczono, że wprowadzenie do uchwały, jako warunku, obowiązku nieodpłatnego przekazania w/w działek o znacznej wartości, jest zarazem wprowadzeniem w błąd mieszkańców P. Z., którzy mogą powziąć tylko tę informacje, że bonifikata i wynosi aż 90 %, podczas gdy w rzeczywistości jest ona, ze względu na wprowadzone do niej warunki, faktycznie mniejsza - taki sposób formułowania uchwały nie jest rzetelny. Dodała, iż inne gminy, które podobnie jak P. Z. podejmowały podobne uchwały uczyniły to w sposób jednoznaczny, i zgodny z prawem, tj. bez wprowadzania jakichkolwiek warunków.
W odpowiedzi na powyższe pismo Rada Miejska w P. Z. poinformowała Spółdzielnię Mieszkaniową w K., że uznaje wezwanie za bezzasadne.
W skardze na przedmiotową uchwałę wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. powtarzając argumentację zawartą w piśmie z dnia z dnia 16 marca 2005 r. wniosła o jej uchylenie. Nadto podniosła, iż sens ekonomiczny, jaki legł u podstaw wprowadzenia przez ustawodawcę możliwości udzielania przez gminy bonifikaty spółdzielniom mieszkaniowym, przy zakupie przez te spółdzielnie gruntów posiadanych dotychczas na zasadzie użytkowania wieczystego, został w niniejszej sprawie znacznym stopniu zniweczony, bowiem tak ustalona bonifikata jest bowiem w rzeczywistości dużo mniejsza niż to nominalnie określono (wynosi nie 90% tylko mniej). Dodała, iż narusza to interes prawny Spółdzielni i jej członków, gdyż tak sformułowana uchwała powoduje, że ostatecznie korzyści w postaci 90 % upustu przy wnoszeniu zapłaty tytułem indywidualnego spełniania wkładów budowlanych z tytułu przekształcenia prawa do gruntu (według udziału w -nieruchomości przypadającego na dany lokal) odniosą wprawdzie członkowie spółdzielni zamieszkali w zasobach położonych w P. Z. - kosztem jednak spółdzielców K. i O. Zdaniem Spółdzielni przekazanie przedmiotów majątkowych jakimi są dwie działki wskazane w zaskarżanej uchwale będzie stanowić bowiem o zmniejszeniu stanu posiadania wszystkich członków spółdzielni.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. Z. wniosła o jej oddalenie w całości podkreślając, iż Rada Miejska realizując wniosek Spółdzielni o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności udzieliła Spółdzielni bardzo wysokiej bonifikaty przy przeniesieniu prawa własności do gruntu, tj. 90 %. Dodała, iż każda ze stron ma prawo dbać o własne interesy, a więc i Gmina P. Z. zobowiązana jest chronić interesy swojej wspólnoty i kierować się czynnikiem ekonomicznym mając na uwadze interes Gminy. Rada podkreśliła, iż nadzór prawny Urzędu Wojewódzkiego nie stwierdził żądnych uchybień prawnych w zaskarżonej uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a.. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem zgodności z prawem.
Kontrola Sądu ogranicza się zatem do zbadania czy organ administracji podejmując akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Badając legalność zaskarżonych uchwał, sąd administracyjny czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalenia przedmiotowego aktu.
Zgodnie z art. 35 ust. 1. ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.) spółdzielnia mieszkaniowa, która w dniu 5 grudnia 1990 r. była posiadaczem gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, gminy, osoby prawnej innej niż Skarb Państwa, gmina albo związek międzygminny lub osoby fizycznej oraz przed tym dniem wybudowała sama lub wybudowali jej poprzednicy prawni, budynki lub inne urządzenia trwale związane z gruntem, może żądać, aby właściciel zajętej na ten cel działki budowlanej przeniósł na nią jej własność za wynagrodzeniem.
Wynagrodzenie z tytułu nabycia praw do działek gruntu, o których mowa w ust. 1, ustala się w wysokości równej wartości rynkowej tych działek, przy czym nie uwzględnia się wartości budynków i innych urządzeń, o ile zostały wybudowane lub nabyte przez spółdzielnię lub jej poprzedników prawnych. Jeżeli właścicielem zbywanych działek jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, właściwy organ może udzielić bonifikaty na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami (ust. 3 art. 35).
Stosownie z kolei do treści art. 68 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana m.in. spółdzielniom mieszkaniowym w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domów jednorodzinnych.
Udzielenie bonifikaty - generalnie biorąc - pozostawione jest zatem uznaniu właściciela, t.j. Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy czym o jej udzieleniu decyduje "właściwy organ", tj. starosta jako statio fisci Skarbu Państwa, za zgodą wojewody, oraz organ wykonawczy gminy, powiatu lub województwa za zgodą rady lub sejmiku (zob. G. Bieniek, w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 285-286). Ustawodawca nie wprowadza w analizowanym przepisie ani obowiązku stosowania bonifikaty, ani nie precyzuje również zakresu owej bonifikaty (odmiennie niż np. w przepisie art. 68 ust. 3 czy art. 74 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tak więc zarówno udzielenie bonifikaty jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie więc to właściciel nieruchomości (reprezentowany przez odpowiedni organ) decyduje o tym, czy w ogóle udzieli bonifikaty, a jeśli tak - to w jakiej wysokości. Przyznając bonifikatę w cenie sprzedaży nieruchomości z zasobu mieszkaniowego gminy, jednostka samorządu terytorialnego, może uzależniać stosowanie tej bonifikaty od spełnienia przez nabywcę określonych warunków, o ile warunki te nie niweczą wszystkich korzyści płynących z bonifikaty. Mając powyższe na uwadze nie można uznać, iż postanowienia skarżonej uchwały uzależniające udzielenie bonifikaty (w wysokości 90 % od ustalonej ceny sprzedaży) przy przeniesienia własności przedmiotowych nieruchomości od nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy P. Z. określonych działek należących do strony skarżącej naruszają prawo. Bezwątpienia korzyści dla strony skarżącej wynikająca z potencjalnego transferu praw właścicielskich nieruchomości przy zastosowaniu przyznanej przez Gminę P. Z. bonifikaty jest tak znaczna, iż - w ocenie Sądu - stawiany przez Gminę warunek przekazania jej nieodpłatnie oznaczonych działek nie stawi nadużycia prawa. Skarżąca Spółdzielnia może, a nie musi skorzystać z przysługującego jej prawa nabycia przedmiotowych nieruchomości. Zróżnicowanie sytuacji potencjalnych nabywców zostało dopuszczone przez wyraźny przepis ustawy i jest swoistym przejawem ochrony prawa własności, w aspekcie decydowania przez właściciela o udzielaniu bonifikat i ich zakresie. Przepisy te bowiem dopuszczają sytuację, iż to właściciel jest uprawniony do swoistego obniżenia ceny i odejścia od statuowanej w art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasady, iż cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. Stąd też zarzut naruszenia Konstytucji, w aspekcie nierównoprawnego traktowania podmiotów nie może zostać podzielony przez Sąd.
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym nie reguluje zagadnienia trwałości podjętych uchwał organów gmin, przy czym zauważyć należy, iż uchwały w niniejszej sprawie mają charakter specyficzny, bowiem zawierają postanowienia mające cechy administracyjno- i cywilnoprawne. W ocenie składu orzekającego poza oceną sądu administracyjnego pozostaje kwestia relacji warunku uzależniającego zastosowanie bonifikaty sformułowanego w uchwale Nr Xlll/ 90/ 2003 z dnia 18 listopada 2003 r. i jego modyfikacji zawartej w uchwale Nr XXIX/224/2005 z dnia 28 lutego 2005 r. Jak wskazał bowiem w wyroku z dnia 9 stycznia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I SA 1289/95, Wspólnota 1996/26/18) uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [w skarżonej uchwale wskazany jako podstawa wydania aktu przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 stanowi oczywistą omyłkę], o wyrażeniu zgody na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym konkretnie oznaczonej nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego. Uchwała taka dotyczy sprawy majątkowej gminy, która w granicach przysługujących jej uprawnień właścicielskich wyraża zgodę na zadysponowanie konkretną nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej. W świetle powyższego - zdaniem Sądu - ustalone zasady udzielenia bonifikaty i ich modyfikacje przez Radę Gminy P. Z. w kolejno wydanej uchwale (zaskarżonej) powinno raczej oceniać przez pryzmat prawa cywilnego (np. instytucji przyrzeczenia), a ewentualne spory powstałe na tym tle należałoby oddać pod rozstrzygnięcie sądów powszechnych.
Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazała, by zaskarżony akt wydany zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 u.p.s.a. Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.